我国基础教育学校章程：历史沿革、现实反思与改进策略①

尹　达，田建荣

（陕西师范大学，陕西西安710062）



我国基础教育学校章程：历史沿革、现实反思与改进策略①

尹达，田建荣

（陕西师范大学，陕西西安710062）

摘要：我国基础教育学校章程经历了一个漫长的孕育、产生、发展、完善、转向与复苏的历史发展过程，集中反映了一定历史时期对基础教育的客观要求与美好期待。我国基础教育学校章程研究现状极为惨淡、乏力，研究内容较为单一、表面，现实实践大都观望、应付。因此，依靠政府政策支持与强力推动、加强学校章程研究与成果转化、建设区域教育智库与监督机制三大策略，是我国基础教育学校章程研究与实践的必由之路，而大力推进素质教育、构建社会学习共同体是保障三大策略有效性的关键因素。

关键词：基础教育；学校章程；现代学校制度；历史沿革

建设现代学校制度、推进依法治校是《国家中长期教育改革和发展规划刚要（2010-2020年）》规定的重要战略任务之一，而实现“一校一章程”是建设现代学校制度、推进依法治校的重要内容，也是整个教育事业健康发展的重要保障。

一、我国基础教育学校章程的历史沿革

章程（Bylaws）是“组织为自身制定的最重要的文件，它集中、统一、完整、有机地规定了组织的各项活动中最重要的那些规则”［1］，章程定义了组织的根本性规章制度，具有稳定性、约束性、规范性和科学性等特点。学校章程是伴随着学校的产生而出现的必然产物，尤其近代以来，我国基础教育学校章程质量已经达到了较高的水平，但由于建国后忽视了学校办学自主权和学校章程建设，导致我国基础教育学校长期处于“无章办学”状态。我国基础教育学校章程经历了一个漫长的历史发展过程，集中反映了一定历史时期对基础教育的客观要求与美好期待。依据我国基础教育学校章程的发展态势，可以分为六个发展阶段。

第一阶段：学校章程的艰难孕育（原始社会-战国时期）。原始社会末期出现了以乐教为主的成均之学和以孝教为主的虞庠之学，“到了奴隶社会，才有了正式的以教为主的学校”［2］。夏代的“校”以教为主，而“序”以养老习射为主；商代的“瞽宗”以习乐为主，“学”以养老修德为主，“序”以习射为主；西周时期国学之大学则明确了“六艺”为主要教学内容，而国学之小学则以德育为主；春秋时期诸子百家的出现，使私学冲破了官学门第逐渐兴起，尤其孔孟儒学的推动以及战国后期《大学》、《中庸》、《学记》等著作的出现，明确了教育的目的、内容、过程、策略与方法，实为国家层面的学校章程之滥觞。

第二阶段：学校章程的卓越出现（秦朝-19世纪80年代）。在漫长的封建社会，历代封建统治者都十分重视制定文教政策。秦朝禁止私学，“施行‘以法为教’，‘以吏为师’的政策”；汉代则大力发展官学，以“明人伦”为学校教育总目标；魏晋南北朝时期私学进一步兴盛，办学目标也更加多样化；隋朝则将考试引进到学校教育，并设立了进士科，在一定程度上“奠定了科举考试确立的制度基础”［3］；唐代将“重振儒术”作为国家的文教政策，唐太宗命国子祭酒孔颖达等人撰定《五经正义》，以儒家思想控制了学校教育和科举考试；宋、元、明、清都一直沿用科举制，尤其清代“沿用了明朝的各级学校制订严厉学规的办法”，顺治九年还颁布了新的《卧碑文》，康熙时颁布了“圣谕”十六条，雍正颁布了“圣谕广训”，成为我国封建社会学校办学的统一标准［4］；1836年，马礼逊教育协会在广州筹办马礼逊学校并颁布了《马礼逊教育协会章程》，其“附则”部分规定了教师、学生和课业等原则性要求，是我国历史上第一个具有基础教育学校章程性质的文件［5］；1881年福州鹤龄英华书院制定了《福州鹤龄英华书院章程》，对校舍规模、入学规则、缴费标准、课程设施、住宿条件等做了详细的规定与要求，标志着我国历史上第一个基础教育学校章程的诞生。

第三阶段：学校章程的快速发展（19世纪90年代）。1895年，洋务派人物盛宣怀在天津创办了西学堂二等学堂并研制了《二等学堂章程》，对学校性质、入学条件、修业年限、升学名额、校舍标准、教管设置、师生权责以及助学标准等都做了详尽的规定；1896年，钟天纬创办了上海三等公学，其所颁布的《上海三等公学总章程》，除了规定学校性质、入学年龄、修业年限、校舍标准、教管聘任及职责之外，还对学习内容、学生考评、奖励制度以及休假规定等做了详尽的要求。之后，我国基础教育学校章程进入了快速发展轨道，人们越来越认识到学校章程对规范办学的重要价值。

第四阶段：学校章程的竞相完善（1902年-1919年五四运动）。1902年8月15日，光绪帝颁布了由管学大臣张百熙主持拟定的《钦定学堂章程》，包括《钦定蒙学堂章程》、《钦定小学堂章程》、《钦定中学堂章程》、《钦定高等学堂章程》、《钦定京师大学堂章程》及《考选入学章程》等6件，是我国近代由国家颁布的第一个规定学制系统的文件，详细规定了各级各类学堂的教育目标、学堂性质、修业年限、入学条件、课程设置及大中小学衔接关系，但1903年随着“癸卯学制”颁布而废止。另外，1903年的《爱国女校开办简章》、1905年的《民立南洋中学堂章程》、1906年的《私立浦东中学暂定章程》、1908年的《龙门师范学校附属小学校简章》等一批中小学学校章程的颁布，标志着我国基础教育学校章程已经到了完善的阶段。民国时期，我国基础教育学校章程进一步完善。1912年至1913年，中华民国教育部颁布了一系列被称为“壬子癸丑学制”的学校法令，尤其1912年9月28日颁布的《小学校令》和《中学校令》，“对中小学管理的规定更加科学合理，为学校章程的制定提供了更有效的指导”［6］，而上海尚公小学于1915年颁布的《尚公小学章程》，是我国近代基础教育学校最完善的章程之一。

第五阶段：学校章程的急速转向（1919年五四运动-1949年）。自“1911年辛亥革命至1927年国民政府统一中国，是我国近代普通学校管理的变革时期”［7］，而1919年的五四运动为我国基础教育学校注入了更多的现代元素。1922年11月，中华民国北洋政府颁布了《学校系统改革案》，又称为“壬戌学制”，提出的诸如实行六三三学制、创办特殊教育学校、提倡素质教育等，具有鲜明的前瞻性与时代性特征。壬戌学制的颁布，标志着中国现代教育制度的正式确立，但并没有真正实施。1923年6月，全国教育会联合会颁布了《中小学课程标准刚要》；1928年第一次全国教育会议审议通过了陶行知、陈鹤琴等人提议的“幼稚教育案”；1932年中华民国教育部颁布了《小学组织法》和《中小学毕业会考暂行规定》；1933年3月23日，国民政府颁布了《特种区域暂行社会教育实施办法》和《小学特种训练刚要》，目的是消除革命影响。1946年国民党挑起全面内战，对辖区内的学校管控更为严格，人治代替了法治，政令代替了学校章程，我国基础教育学校章程建设遭到了灭顶之灾。

第六阶段：学校章程的缓慢复苏（1949年至今）。建国后，新中国面对帝国主义的经济封锁和武力威胁，采取了“一边倒”的外交政策，在教育领域也全面学习前苏联，教育政策长期处于维系基础教育学校运转的关键因素，对我国基础教育发展产生了深远影响。1959年至1961年，中苏关系全面恶化，教育领域也结束了全面仿效前苏联的局面，我国基础教育走向了多样化时代。但是，我国基础教育学校一直都没有自己的学校章程，尤其“十年动乱期间，我国教育事业全面瘫痪，取消了高考”［8］，基础教育学校章程更无从谈起，直到1995年《中华人民共和国教育法》的颁布，才明确了学校按照章程自主管理的权利。

二、我国基础教育学校章程的现实反思

（一）我国基础教育学校章程研究现状极为惨淡、乏力

截至2015年11月17日，以“基础教育学校章程”为主题在中国知网进行精准文献检索结果为0；换以“中小学章程”为主题在中国知网进行精准文献检索结果仅有10条（除去2条无关信息），研究人员仅有陈立鹏、肖建国、黄路阳、范魁元、方芳等11位。换以“中小学校章程”为主题在中国知网进行精准文献检索结果仅有3条，研究人员为沈益、李清季和陈韶峰。从研究人员身份来看，这11位作者皆为专业技术研究人员；从文献机构分布来看，文献作者都来自于高等院校或研究机构；从文献年分布来看，2004年、2006年、2013年各有1篇文献，2007年、2014年分别为2篇文献，2011年、2015年各有3篇文献，其余年份均没有相关文献资料；从文献来源分布来看，《中小学管理》发表了3篇，《中国教育学刊》、《教学与管理》各发表了2篇，《教育科学研究》、《思想理论教育》和《当代教育科学》均刊发了1篇相关文献，硕士学位毕业论文1篇；从文献基金分布来看，只有1个北京市教委委托项目北京市中小学章程建设与学校管理改进研究”与基础教育学校章程相关。由此可见，我国基础教育学校章程研究现状存在着如下问题：专业研究人员少，无法形成规模性思想市场；研究人员地域分布不均，无法凝聚和发挥智力资本；研究机构仅限于高校或专门机构，基础教育学校却没有参与；研究成果数量稀少，研究缺乏系统性，操作缺少可行性；学校章程研究缺少国家基金项目和国家重大课题资金支持。总之，现有基础教育学校章程研究之惨淡与乏力，根本无法担负起对学校章程建设的咨询、诊断、推动、指导与引领功能，这也许正是我国基础教育学校章程建设面临的最大的难题。

（二）我国基础教育学校章程研究内容较为单一、表面

从已有文献来看，陈韶峰拉开了我国对基础教育学校章程研究的序幕，提出了从结构上完善中小学章程的一系列方法［9］。2006年，黄路阳首次对我国近代中小学章程发展演变进行了文献梳理，并将我国近代中小学章程发展演变分为教会学校章程、学校章程的草创、学校章程的初步规范和完善、学校章程的进一步完善等4个阶段。2007年，肖建国不但指出了学校章程建设的法理意义，而且卓有远见地提出了要注意学校章程的个性化、学校章程建设的程序规范、学校章程的政府审批以及学校章程执行情况的检查和评估等4个问题［10］。同年，沈益对学校章程的涵义、章程建设的必要性、规范性做了较为深入的研究，针对中小学校章程实施不力的现实，提出了诸如重视学校章程的实施工作、建立健全学校规章制度体系、扩大学校章程文本的公开化范围、加强对学校章程实施工作的研究、加强教育行政部门对学校实施章程的监管力度等对策［11］。2011-2014年，陈立鹏及其合作者对北京市、新西兰乃至全国中小学章程建设进行了较为深入细致的研究，总结了中小学章程建设存在的问题和经验，提出了一系列的建议与对策，为我国中小学章程研究做出了突出贡献。2013年，范魁元对我国中小学校章程建设提出了增强各方认识、开展指导、建章立制、加强研究等建议。2014年，李清季从学校章程的合法性、规范性和特色性等方面提出了自己的看法，提出民主决策应贯穿于章程制定的全过程的建议［12］。2015年，方芳将学校章程视为校内治理的“宪法”文件，指出学校章程是现代学校制度所要求的法治理念和法治方式的重要体现，强调用章程创新来引领学校内部的治理改革［13］；赖秀龙、周益分析了海南省中小学校章程建设的状况与思想，李震也对中小学校章程的制定提出了一些建议。因此，我国基础教育学校章程研究内容存在着如下特点：鲜有追溯并借鉴我国历史上基础教育学校章程建设经验；学前教育学校章程研究一直处于“缺席”状态；研究多为现实经验总结；缺少学理性与实践性的有机融合；所提对策或建议缺少可行性分析；研究内容表面上扎根现实实践，实质上却缺少实践性验证；大多研究缺少实地调研与细致分析，仅侧重于“高大上”的建议指导。

（三）我国基础教育学校章程现实实践大都观望、应付

自1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明令学校章程为学校办学的必备条件之后，至今已经过去了20年，我国基础教育学校章程研究依然处于“襁褓期”，真正现代意义的基础教育学校章程建设依然处于“孕育期”。调查发现，我国学前教育学校鲜有章程研究与建设，几乎全都处于“无章能依”和“无规可依”的境地，其直接原因是我国缺少学前教育学校章程的研究与实践；我国至少有90％以上的义务教育学校根本就没有自己的章程，大都依据校长“拍脑袋”来处理学校的日常事物，遵照教育行政管理部门的“指示”来维系学校的正常运行；我国至少有80％以上的高中教育学校也没有自己的章程，维系学校正常运转的是未经上级政府部门批准的学校自己制定的“土规定”和上级教育行政部门派发的通知、要求以及校长随口说出的“口头指令”。即使有少数基础教育学校颁布了自己的“学校章程”，也大多存在着许多问题：一是章程的形成违法，章程并未通过法定程序组织起草、形成草案、征询意见、教职工大会讨论、学校决策机构审定、上报主管教育行政部门审定或备案、正式颁布等过程，而是校长拿着其他学校的章程组织校务委员（副校长）修修补补后即正式颁布；二是章程的内容假大空，几乎无一例外都明确地写着“依法治校”、“依法治教”、“实施素质教育”、“规范办学行为”等字眼，只唱高调而并不落实，打着素质教育的旗号走着应试教育的老路，甚至有些规定根本就不具有可操作性；三是存在着霸王条款，仅规定教职员工的义务和校长的权力，却并不规定教职员工的权利和校长的义务，甚至有的章程明确规定对师生动辄罚款、停课反省、调离工作岗位或开除；四是章程格式不规范，有的所谓“章程”仅仅罗列了“十要”和“十不要”，随意性太大，如同儿戏；五是章程执行不力甚至根本不执行是最大的问题，制作的章程写得天花乱坠但仅为了应付上级检查；六是执行监督机制虚空，教育行政部门的督导缺乏常态化，学校工会组织形同虚设，家长委员会只做点缀，教职工代表大会流于形式，教职工代表不敢“代表”。我国基础教育学校章程建设境遇令人堪忧，究其原因主要有以下几点：学校人治长期盛行，校长很难适应法治生活；应试教育文化盛行，素质教育的推动举步维艰；依法治校缺少法治环境，自主管理缺少自主权利；我国基础教育学校长期处于政策引领，而缺少自主办学的内在品质；学校章程研究、咨询、诊断、监督与指导机制不完善，区域性基础教育智库建设尚属空白。总之，我国基础教育学校章程现实实践之观望化、应付化甚至专制化，一方面是因为服务于基础教育学校的非营利性社会组织的缺失，另一方面是因为教育行政部门的惰性而导致的监管不力，而深受以应试教育为大背景的组织文化影响。

三、我国基础教育学校章程的改进策略

基础教育学校的教育教学质量与高等教育的人才培养息息相关，实现基础教育与高等教育的有机衔接，是造就国际性创新人才的需要，更是实现教育事业可持续性发展的现实诉求，而打造高等教育学校章程与基础教育学校章程一体化平台，是促进我国依法治教进程、实现整个教育系统动态平衡发展的有效途径。

（一）依靠政府政策支持与强力推动

纵观我国基础教育学校章程的发展历史，大多都是由国家出台了相应的政策引领，并制定配套措施加以推动。在漫长的封建社会，我国基础教育学校章程建设主要体现在国家层面的顶层设计，在国家政策、法令的引领与推动下，才相继出现了学校章程，甚至国家教育政策与法令代替了学校章程。即使新中国建国后，也在相当长时期内，政治与教育密切相关，教育为政治服务的传统格局并没有从根本上改变，时至今日，基础教育学校章程建设依然无法离开国家政治支持与强力推动，这是由我国的国情决定的。我国基础教育学校章程建设的现实状况，更加凸显出政府作为学校章程建设的推动者、护航者和引领者的角色，对我国基础教育学校章程的现实调研与反思，也集中反映了政府指导、督促与监管的最大作用。在当前形势下，我国教育事业的发展还无法离开强有力的政府；我国基础教育学校章程建设，更需要政府出台相应的政策支持，提高学校、社会、市场及其各种基础教育学校利益相关者认识学校章程建设的意义，理解学校章程的内涵、特点，规范制定、颁布学校章程的程序，科学规划学校章程的内容与实施，尤其加强对基础教育学校章程实施的检查与监督，确保基础教育学校章程建设走向科学化、民主化、个性化、法治化和现代化之路，将学校章程真正成为基础教育学校依法治校、依法治教、自主管理的依据，成为基础教育学校规范办学的“宪章”。要发挥政府对基础教育学校章程建设中的作用，必须做到两点：一是当地教育行政部门根据当地发展需要，依据党和国家的相关政策、法律，加强对校长的培训与指导，构建基于目标一直基础上的多方主体协同互助、互促、互监平台；二是基础教育学校要发动全体教职员工积极参与学校章程建设，因为政府主导是以学校主动为前提条件，失去了学校的主动性也就丧失了学校章程建设的实践基础；政府部门制定相应的学校章程建设配套措施，加强指导，强化监督。

（二）加强学校章程研究与成果转化

我国基础教育学校章程现实实践的观望与应付，直接原因就在于我国基础教育学校章程研究的乏力与表面，我国基础教育学校章程建设缺少理论指导与实践积累，尤其建国后基础教育学校长时间受原苏联教育机制和计划经济的影响，学校缺少独立性、自主性与创新性，致使我国基础教育学校患上了难以清除的由“惰性”而产生的“依赖性”。因此，加强学校章程的研究与成果转化，是我国基础教育学校章程建设的重要途径，而加强学校章程研究与成果转化，应该做到四点：一是扩大研究人员队伍，吸收并鼓励基础教育学校加入章程研究之中，确保章程研究接地气；二是采用自下而上的影响机制与自上而下的研究路线，通过解读国家相关政策，采用相应的激励措施，充分调动学校教职员工、家长、社会相关人员对学校章程研究的积极性与主动性，通过专业研究人员下基层调研，倾听基层声音，掌握基层现实状况，从而提高学校章程研究的针对性、科学性、有效性；三是设置国家重大招标课题或基金项目，将基础教育学校章程研究与建设纳入全国、省（市、区）教育科学规划专项课题，列入国家、省（市、区）社会科学单列基金项目，再由地市（县）结合本地实际需要选定相应的子课题、子项目加以研究，国家与地方政府对基础教育学校章程研究给予政策帮扶、智力支持与专项拨款，加大对基础教育学校章程研究成果的奖励力度，及时解决基础教育学校章程建设中出现的新问题、新情况；四是加大学校章程研究成果转化力度，而学校章程研究立足现实，凸显中国特色、地方特色和学校个性，是研究成果有效转化的保证。学校章程建设过程中一方面要汲取我国历史上尤其近代学校章程建设经验，另一方面也要译介、借鉴国外基础教育学校章程建设成功做法并有效实现本土化改造，而目前只有陈立鹏对新西兰中小学章程特点的分析文献，远远不能满足我国基础教育学校章程建设借鉴国外成功做法的现实需求。

（三）建设区域教育智库与监督机制

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出了“构建中国特色新型智库发展新格局”的战略目标与要求，尽管我国智库总量仅低于美国位居世界第二，但我国教育智库建设依然处于探索期，而区域性教育智库作为我国教育智库的重要组成部分，因其“新”“特”之特色，使其具备了较强的适应性、机动性、灵活性、自主性与服务性，从而使其成为服务于特定区域基础教育阶段学校依法治校、自主管理的半官方性质的教育研究、咨询、诊断、监督与指导机构。优化学校教育教学质量，提升全体师生的成长品质，保障学校章程的顺利落实，推动学校素质教育的全面实施，促进学校的特色发展，是区域性教育智库的根本目标与永恒追求，而建设区域性教育智库与监督机制，应该做到以下几点：一是充分利用互联网，切实推进区域教育智库“互联网+教育”行动。2015年7月1日，国务院颁发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，强调探索新型教育服务供给方式，区域性教育智库与监督机制的构建，本身就是一种新型教育服务供给方式。二是聚合基础教育利益相关者和专业研究人员正能量，提升区域性教育智库智力资本。教师、学生、家长、校长、关心热爱基础教育的社会人士都是与基础教育利益相关人员，形成校长引领、家长推动、师生行动、社会人士监督的学校教育运行机制，切实发挥工会组织、教职工代表大会以及家长委员会的功能，专业研究人员在基于大数据的充分调研基础上，为基础教育学校章程建设提供专业的研究、咨询、诊断、指导与监督，确保章程制定过程民主化、所载内容科学化、规则要求可行化、监督实施常态化。三是运用市场运作机制，打造自由思想市场，发挥区域性教育智库的社会影响力。采用市场运作机制是非营利性社会组织机构生存与发展的重要保障，而提升智力资本和思想创新是打造自由思想市场的关键因素，也是发挥区域性教育智库社会影响力以干预政府决策、推动学校章程建设的现实需要。通过建设处于“第三方”的区域性教育智库和监督机制，促进政府决策的科学化与学校章程建设的现代化，是以知识经济为核心的“互联网+”时代的应然选择。

综上所述，面对当前我国基础教育学校章程建设的窘境，国家政策引导、市场艰难推动、校长锐意革新、众多利益相关者大力支持、社会有效监督，是我国基础教育学校章程建设的重要保障。“学校章程是学校全面实行依法治校的关键，是建立现代学校制度的重要内容，是提高学校管理规范性与科学性、凝练办学特色的重要手段”［14］，全社会必须充分认识基础教育学校章程建设的重要性、紧迫性与艰巨性，有效借鉴我国历史上基础教育学校章程建设经验，依靠政府政策支持与强力推动，加强学校章程研究与成果转化，建设区域教育智库与监督机制，确保按时实现“一校一章程”的战略部署与战略目标，而大力推进素质教育，营造良好的社会法治环境，为基础教育学校章程的研究与实践提供适宜的生存、发展土壤，是有效破解当前我国基础教育学校章程建设难题的关键。

参考文献：

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［5］［6］黄路阳.中国近代中小学章程述略［J］.教学与管理，2006，（12）：20-21.

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［13］方芳.章程创新引领学校内部治理改革［J］.中国教育学刊，2015，（7）：104.

［14］陈立鹏，陈彦坊.北京市中小学章程建设现状及对策［J］.教育科学研究，2011，（4）：29-33.

（责任编辑：于翔；责任校对：李作章）

Articles of Basic Education Schools in Our Country: Historical Evolution，Realistic Introspection and Improvement Strategy

YIN Da，TIAN Jianrong
（Shaanxi Normal University，Xi’an Shaanxi 710062）

Abstract:Articles of basic education schools in our country have experienced a long historical development process including breeding，production，development，perfection，reform and recovery，which gives a concentrative reflection of the objective requirements and good expects on basic education in a certain historical period. The research status of the articles of basic education schools in our country is very poor and weak while the research content is relatively simplex and superficial. Most of researchers straddle and are half-hearted in real practice. Therefore，the three strategies，namely supporting and strongly promoting relying on government policies，strengthening the research of articles of schools and achievement transformation，constructing regional education brains trust and supervision mechanism，is the only way for the research and practice of the articles of basic education schools in our country. While vigorously promoting quality education and constructing the social learning community are the key factors to guarantee the effectiveness of the 3 strategies.

Key words:basic education；articles of schools；modern school system；historical evolution

中图分类号：G521

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）05-0043-06

基金项目：①教育部人文社会科学研究规划基金项目“高考多元录取机制促进普通高中教育多样化发展研究”（11YJA880093）。

作者简介：尹达（1978-），男，山东莘县人，陕西师范大学教育学院博士生，主要从事课程设计与教学诊断研究；田建荣（1964-），男，陕西彬县人，陕西师范大学教育学院教授，博士生导师，博士，主要从事考试理论研究。