论大学的校院关系与二级学院治理①

宣勇

（浙江农林大学，浙江 杭州 311300）

论大学的校院关系与二级学院治理①

宣勇

（浙江农林大学，浙江 杭州 311300）

大学中的校院关系与二级学院的治理是高等教育治理体系与治理能力现代化的重要内容，是激发大学办学活力、提升办学绩效的关键所在。学院制是我国大学组织结构的基本选择，从直线型走向扁平化的管理是我国大学校院关系的基本走向。要加强学院的权力运行、监督与制约，尽快建立学院的权力负面清单制度，完善二级教代会制度，整合和进一步发挥二级学术委员会的作用，关注和研究学生权力在学院的治理中所发挥的作用。

校院关系；学院治理；权力制约

一、问题的提出

近年来有三件事与校院关系这个话题密切相关。第一件事是复旦大学的放权备受关注。复旦大学在实施教育部的综合教育改革中，有一项改革媒体给予了很高的评价，高等教育界也给予了很高的关注，就是从2015年1月开始，校内各个院系获得更多的校内办学自主权，不再吃“大锅饭”，让学院有更大的权力去配置院内的资源。第二件事是政府的期待与担忧。2015年5月，教育部颁发了《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，《中国教育报》专门对管办评分离进行了大篇幅解读。其实从我们国家十八届三中全会提出治理体系和治理能力现代化以后教育部一直大力推进这项工作。2014年的全国教育工作会议上，原教育部长袁贵仁作了题为《深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化》的报告，他特别表达了扩大与落实学校自主权的主动意愿，强调“简政放权，当前重点是扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”，“凡是由省级管理更方便有效的事项一律下放省级管理，凡是由学校能自主决定的事项一律下放到学校”。并承诺：“把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位。”这就意味着，学校今后办学过程中自主权非常之大，但是他也表达了政府的担忧，这个担忧是什么。就是把权力下放到高校，高校是否有能力管住权力、用好权力，确保放而不乱，所以明确提出“学校自主办学，就是要落实学校办学主体地位，明确权利责任，自我管理、自我约束、自我发展”，高校要“完善内部治理结构，形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制”，认为“这也是政府放权的制度前提”。

教育部的担忧是有道理的，与此相关的第三件事情是现实的争议。就在2015年10月，网名为“秋水至乐”的网友发出了一篇题为“朱栋霖教授的公开信”，某大学博导朱栋霖实名披露他在某大学文学院受到的包括被迫提前退休、11.52万元绩效工资被克扣等一系列不公平待遇。网络上一时一片哗然，一片热议，这就涉及到学院的权力怎么来制约的问题。我们暂且不论这件事情的真实性如何，但是它足以引起我们对这一现象的重视与思考。

其中，至少有两个问题值得我们思考：第一个思考就是如何来重建大学的院校关系，因为我们现在学校面对政府放更多的权，学校获得这些权力以后，内部治理怎么来重建，这个问题是需要我们来思考的。第二个要思考的是学院有更多的权力了，运行过程中怎么来监督制约，这也是我们应该重点关注的话题。

二、扁平化：大学校院关系的重建

大学校院关系如何来重建？我认为学院的扁平化管理是主要的方向和趋势。我对此主要从两方面来阐述。

（一）学院制是我国大学组织结构的基本选择

大学组织结构跟所有的组织结构一样。明茨伯格曾经讲过组织架构由五个部分组成，即高层管理、中层管理、技术核心、技术支持和管理支持。根据他的理论可以把大学组织构型架构成学校—学院—基层学术组织，同时有管理部门和后勤技术部门的支持，这构成了大学的基本组织构型。回顾我们国家的政策演变，实际上组织结构也跟着政策演变在做调整。解放初期，1952年院系调整我们向前苏联学习的是校—系—教研室这样的组织结构。改革开放以后，我们的大学组织结构逐渐转向欧美模式，从前苏联模式回到了欧美模式。科研职能回到大学以后，从20世纪80年代中期的时候开始尝试系管教学、研究所管科研。到20世纪80年代中期的时候尝试恢复学院制，就是校—院—系，当然当时引起很大的争议（系是虚的还是实的，学院是虚的还是实的，学院是几个系合并的基础上成立学院还是由系升格为学院，等等）。非常巧合的是，大连理工大学在1984年是我们国家最早实行学院制的大学。紧接着中国人民大学、华中理工大学、青岛海洋大学在20世纪80年代中后期相继实行学院制，到20世纪90年代，北京师范大学、西安交通大学、清华大学、浙江大学、东南大学、吉林大学、山东大学、厦门大学开始实行学院制。

从此，学院制成为了我国大学组织结构的基本选择。学院制不是我们的发明，它是伴随中世纪大学的诞生而形成的，学院制从中世纪至今一直在不断发展和完善，学院的设置越来越灵活，更倾向于以新的学科关系进行学院的组织，一些关于学院设置的陈规陋习不断被打破，学院的种类越来越多。传统的学院有以下几种模式：以学生住所为划分依据的牛津、剑桥模式，以教学居所为依据的伦敦大学模式，以学科类型为依据的爱丁堡大学模式，以学科方向为依据的东安吉利亚大学模式，以传统的多学科综合的文理学院为主体辅以专业学院的美国模式，以“学部”为名称的强调学科发展内在逻辑的日本模式等。

学院如何划分设置也是大家所关心的问题。中国大学的学院设置整体偏多，美国大学基本上是设置8-10个学院，我国有学者做过统计，“985工程”大学是20个左右，而“211工程”大学是16个左右，地方院校是17个左右，学院数整体偏多。

那么，我国大学的校院关系又是什么状况呢？笔者对2015年6月份教育部核准的84个大学章程做了一个统计（章程中应该规定内部治理结构是个怎么样的结构），发现非常明确写明学校实行的是校院两级管理体制的学校是55所，而29所没有这样明确的表达，但在提到职责职权的时候，又不同程度地提到了学院的一些权力，因此我们可以判断，我国大学基本上是实行学院制的。我们来看一下《大连理工大学章程》中关于学院部分的表述。第十一条：学校实行学校、学部（学院）两级管理体制。第五十六条：学部、学院等教学科研实体机构（以下统称二级办学单位），是学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等方面工作的具体实施单位，也是学科建设、队伍建设、国际合作与交流的主要载体。学校根据事业发展需要组建或调整二级办学单位。当然还有一些对于学院的要求，如第五十七条规定：学校实行学校、学部学院等二级办学单位两级管理，按照增强活力、责权统一的原则，精简管理层级，调适管理跨度，下移管理重心并强化目标管理。

由此可见，我国大学的校院关系基本还处在直线型的阶段，就是科层制的，在大学的权力配置上，对于横向权力配置关注得比较多，比较关注政党权力、行政权力。但是对纵向权力的配置，从学校到学院到基层组织关注得比较少。很多变革制度安排都是由政策推动的，教育部包括中办发布的一系列文件其实都是关于大学宏观的现代大学制度建设，对学院的管理与决策只是在《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中有所涉及。

（二）校院关系：从直线型走向扁平化

高校权力的纵向配置，基本上就是以下三种模式：第一种就是科层制直线型，学院基本上就是一个操作单位，是一个运行单位，是一个执行单位，就跟企业里面的一个生产车间一样。第二种是事业部制的扁平化的管理方式，相对有一些自主权，有一些经营权，可以有一些独立的财务、自主的权力。第三种是牛津、剑桥独立的联邦制方式。根据马科斯韦伯的原理，科层制是一个特定功能的组织，有庞大的规模、正式规范、等级制度、特定的任务、书面文件，所以在早期，科层制被认为是现代工业文明下理想的组织安排，效率很高，组织结构非常简单，直线型的，所以它最初并不是一个受批判的对象，而是受到推崇的一种模型，在确保一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性以及专业性等方面，科层制是最好的组织形式。但现在发现科层制带来了一些问题，它造成基层组织产生等、靠、要思想，内生动力不足，基本等待上一级的指令来运行，所以当大学规模扩大、管理幅度增加、大学职能扩展的时候，如果再按照直线制、科层制这种模式产生内生动力非常难，所以科层制结构现在被认为僵化、自大、目中无人，基本上是一种自上而下的管理方式，因此有学者专门指出需要进行改变。近年来，围绕中国高校大学治理体系开展的讨论中，时见这样的论断。事实上，随着社会与高校发展到一定阶段，在建设世界一流大学的道路上，传统的治理模式逐渐显现出不适应性。所以这个是内部直线科层制带来的一些问题。

那么怎样来改变呢？

事实上，复旦大学的章程里面体现了试图作出改变的意愿，章程明确学校实行学校、院系两级管理，这跟大连理工大学一样，但在章程第二十四条中规定了一些不一样的地方，其中规定：“学校根据人才培养的要求和学科属性设置学院，并且根据发展需要予以调整。学校按照事权相宜和权责一致的原则，在人、财、物等方面规范有序地赋予学院相应的管理权力，指导和监督学院相对独立地自主运行。”这就是复旦大学章程中对学院的权力规范、下放，让学院能够自主运行，事实上这就是一种事业部制的管理方式。

我做过统计，在84所高校章程中，明确规定学院所拥有权力的有69所，不明确的有15所。但是有60所高校的章程中最主要规定的是学院组织本单位的教学活动、科学研究、社会活动、思想品德教育，这表明实际上学院主要还是一个生产单位，是一个执行单位。有55所学校的章程规定学院应制定本单位年度经费预算方案，学院有权决定经费怎么使用，但这是在学校划定的经费范围内，不是一个自主理财的概念。从这些职权的分析中，可以基本判断现在高校的院校关系基本还处于科层制直线型。

所以，从高校内部治理结构的变革角度讲，要真正增加内生动力，需要在组织结构、权力下放上做一些变化。笔者认为，科层制会向事业部制转变，直线型会向扁平化发展，其理由是：第一，高校将会拥有更多的自主权。第二，所有高校在走内涵式发展道路上都希望能够激发办学活力，但是如果基层办学活力不激发出来，学校是不可能有活力的。第三，现在越来越强调学校的办学绩效，强调投入产出，强调政府问责，这些因素会促成我们的高校组织结构的权力管理重心下移。事实上，这些改革举措早在1999年浙江工业大学的内部管理改革中都已实行，2011年浙江农林大学也在推行，实行效果明显，激发了学院办学活力。

三、学院的权力运行、监督与制约

既然校院关系呈扁平化趋势，那怎么样运行、监督与制约呢？下面谈三个基本观点和想法。

（一）可以借助政府权力清单和负面清单的方式

李克强总理在2014年就已经讲到，政府要明确三项清单，就是权力清单、负面清单、责任清单。他讲到“法无授权不可为，法无禁止即可为，法定职责必须为”。把这三句话运用高校，我们的机关、职能部门要法无授权不可为，机关不能随意干预学院。第二，对学院来讲，法无禁止即可为，学校要对学院开出负面清单，要明确哪些是不能做的，在这些之外学院都可以做，这也是大学纵向权力改革的方向。所以要开出学校机关的责任清单，法定职责必须为。从这个角度来讲我们可以得到很多启示，在高校内部的治理改革中，可以对机关开出权力清单，对学院开出负面清单。浙江农林大学已经开始做准备，拟列出一些权力清单，因为2011年开始该校在改革的时候就明确提出把学院变成相对独立的办学实体，让学院有更大的自主权，但是机关还是有权力的冲动。所以最近要求学院开出负面清单明确哪些不能做。其实，《中国教育报》等媒体上也有一些专家学者在呼吁负面清单、权力清单在我们现代大学制度建设中的一些应用，大家都在关注这一问题。

高校可以借助政府的改革思维来推动权力的重新配置。高校为什么能够制定权力清单，理由是：第一，高校作为国家设立的事业单位，对内存在行政权力和学术权力；第二，制定权力清单、厘清行政权力和学术权力是高校去行政化的重要举措；第三，执行权力清单制度是依据学校章程、落实依法治校的具体体现；第四，执行权力清单制度是划清部门权力边界、强化部门责任担当的有力途径。

（二）扁平化的校院二级的权力配置与监督

学校职能部门的权力叫法定权力，权力清单应该有哪些内容？大致归类就是五个方面：第一个是战略管理。所谓战略管理就是围绕目标进行的一系列管理流程。一个学校的整体组织必须围绕战略中心来运行，所以学院必须围绕学校的战略运行，职能部门首先是注重目标管理，从过程管理走向目标管理。过去很多职能部门都是过程管理，学院进人、理财等方面什么都要去管，今后要转向给学院确定一个目标，围绕学校的战略来分解给各个学院任务，这是职能部门要做的。第二个是研究制定政策。过去是人治，今后更重要的是通过制度的管理、政策的调控来制约权力，通过制度、政策来引导学院的发展而不是人治，不是人事处长直接给院长打电话，财务处长直接给院长打电话，这个不行那个不行，以后得通过制度来进行管理。第三是要通过宏观调控、监控考核来实现管理。因为有的时候学院办学过程中会走偏，或者跟学校的战略相违背，所以这是职能部门必须要关注的，要及时发现并纠偏。第四是对外联络。就是学校的职能部门必须更多地开放，面向社会、面向政府来办学，必须要履行好这个职责。第五是提供公共服务，加强技术和后勤保障能力，在信息、图书、生活、安全等方面公共服务的水平和质量上大大提高，要提高专业化程度，要加强这一方面对学院、学者、学生的公共服务能力。所以，学校要加强职能部门的服务意识，这是对机关的权力清单。

机关明确职责以后，学院必须要成为相对独立的办学实体。学院要承担学科建设、专业建设和社会服务三大责任，但是也要赋予其三大权力，自主理财权、自主用人权和自主配置资源的人力物力权。这些权力的核心是自主理财权，财权要给学院。财权如何下放给学院？学生的所有收费全都由学院办理，谁收谁支。这样才能大大激发学院的活力。以浙江工业大学为例，1999年搞改革之前，面对高等教育大众化，浙江省教育厅要求学校多招生，校长把任务领回来了以后，所有的院长都不愿意增加学生，因为有了学生要新办专业、新建实验室，增加了学院和教师的工作量，学院没有内生扩张的动力，增加的招生指标很难落实下去。1999年改革后，实施自主理财，学生收费归学院自收自支，情势完全发生改观，院长恳求校长多给招生指标，内生动力就出来了。因此，校长就开始提要求了，要进行老专业的改造，要设置新专业，要进行课程体系的改革，只有这样才可以多招生，整个办学活力完全不一样了。这就是制度的作用，当然自主理财权是最重要的。

（三）学院权力如何制约

前面讲到监督是权力对权力的监督，是垂直的，而制约是平行的，就是内部怎样来进行自我约束。84所高校的章程当中，在学院层面建立决策与制约机构的基本状况是：明确党政联席会的有80个，实行院长负责的有79个，有二级教职工代表大会的有52个、明确学术委员会的有41个，明确教授委员会的有26个，明确学位评定委员会的有19个，明确教学委员会的有7个，明确聘任委员会的有2个，明确人才培养委员会的有1个。这就是学院层面的一些横向机构设置、相互分权与制约的基本状况。我们可以从中看到，在很多方面学院的权力制约实际上还是有很多空间的，当然党政联席会议、党政共同负责是《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中明确要求的，但是学术委员会怎么参与决策现在还有许多学校没有明确下来。如浙江工业大学改革的时候，明确规定学院预算和决算必须要通过二级教代会，这不仅是民主管理、民主参与的重要途径，而且能非常有效地避免院长权力滥用。因为它没有制约，包括学术委员会的一些权限，当然还包括人事聘任委员会、教学委员会等还有很多很多的空间，所以我想学院层面的权力制约还是有很大空间可以运作。

最后，提出四条建议：第一，尽快建立学院的权力负面清单制度。第二，尽快完善二级教代会制度。第三，整合和进一步发挥二级学术委员会的作用。学术委员会，从学校层面根据教育部的规程其实已经整合了。很多学院层面其实还没有整合，教学委员会、学术委员会、晋升委员会、聘任委员会都还很零散，其实这些都是学术委员会的职能，可以把它们整合起来。第四，大学治理中有一个核心利益相关者被遗忘了，那就是学生，学生的权力怎么样在学院的治理中更好地发挥作用，这个问题是很值得研究的。

（责任编辑：徐治中；责任校对：杨玉）

On the University-college Relationship and the Governance of Secondary Colleges at Universities

XUAN Yong

（Zhejiang Agriculture and Forestry University，Hangzhou Zhejiang311300）

The university-college relationship and the governance of colleges at universities are the major parts of the modernization of governance system and governance ability of higher education.They are the keys to stimulating vitality and improving performance in the operation of universities.College system is the essential choice of university organization structure in our country.The basic orientation of university-college relationship should be from linear management to flat management.The exercise of power operation，power supervision and restraint should be strengthened.The college negative power list mechanism should be established as soon as possible.The system of teachers' congress in secondary colleges should also be perfected.The secondary academic committee should be integrated and further brought into full play.Attention and research should be directed towards how students' power should be brought into full play in the governance of colleges.

university-colleges relationship；college management；power restraint

G647

A

1674-5485（2016）07-0001-05

①本文根据2015年12月19日作者在大连理工大学“大学治理——权力运行制约与监督”学术研讨会上的演讲录音整理。

宣勇（1965-），男，浙江诸暨人，浙江农林大学党委书记，浙江工业大学现代大学制度研究中心主任，教授，博士，博士生导师，主要从事现代大学治理研究。