美国高等教育外部质量保障体系的百年发展①

陈华仔，黄双柳

（安庆师范大学，安徽 安庆 246011）

美国高等教育外部质量保障体系的百年发展①

陈华仔，黄双柳

（安庆师范大学，安徽 安庆 246011）

外部质量保障是一种通过创建和利用外部组织与力量对高等教育质量进行监督和评价的过程。美国高等教育外部质量保障行动开始于19世纪末，以认证组织和认证体系的发展为核心，经历了自主发展、联合发展、国家规范和国际化发展四个阶段，四个阶段的划分不是简单的时间线性发展，而是代表了不同时期美国高等教育外部质量保障组织的不同特征，这对于我们从整体上理解美国高等教育外部质量保障的理念和行为具有重要意义。

美国；高等教育；外部质量保障；产生与发展

从广义上而言，美国高等教育外部质量保障行动可追溯到19世纪末，以认证机构的出现为标志。但是，作为一种成熟的理论和体系，则肇始于20世纪90年代，它是二战后美国高等教育大众化以及高等教育质量问题日益突显的结果，到目前仍处在不断的进步与完善之中。本文根据美国高等教育外部保障组织体系不同时期的发展特点，把它分为四个发展阶段。

一、美国高等教育外部质量保障组织的自主发展阶段

19世纪末，随着第二次工业革命的完成，美国的社会、经济获得了很大的发展，新科技、新经济形态要求大量具有较高知识水平的劳动者和管理者，这使得高等教育发展迅速。

美国是一个高度自由和地方自治的国家，这导致：一方面，高等学校的建立和管理非常自由，任何团体或个人都有资格建立学院，而对于学校招生和学生入学的条件、课程设置的规范和准则、学校开办的标准等方面都缺乏明确的规定。这使得美国高等学校系统非常混乱而庞杂（学校办学主体非常多样，联邦、州政府、各类宗教和社会团体、个人都可以基于不同的目的创办高等学校）。另一方面，美国各个州在文化传统、生活习惯和法律规范等方面差别明显，更加剧了美国高等教育的多样性和无组织性。这是美国高等教育自由竞争的时代，从整体上看，那时美国高等教育质量参差不齐，弄虚作假严重，缺乏有效的管理和组织，因而总体水平不高，许多高校都在激烈的竞争中被淘汰。“从1770-1861年，美国全国先后共建立了800所学院，但其中维持到1900年的只有180所。”［1］

面对如此困境，建立一个机构或组织来规范和协调高等学校之间的行为成为必然，地区性学院和学校协会的成立就是基于这一目的。美国历史上第一个学校和学院协会是成立于1885年的新英格兰地区学校和学院协会（New England Association of Schools and Colleges，NEASC），其最初的目的只是为了协调地区内中学和高等学校的衔接，因而只在入学标准、入学考试等方面做出了一些规定，并且主要是由高校对中学考核。随着中学和社会对高等教育质量要求的不断增加，这种考核逐渐转移到高等学校本身，并试图通过高等学校质量的提升来引导和鼓励中学教育的发展，获得社会认同。这种对高等学校质量的规范和评价方式，在美国被称为认证（accreditation）。到20世纪初，8个地区性认证机构几乎覆盖了美国的所有高等学校。

美国地区性学校和学院协会作为认证机构，是高等学校整体质量外部评价的一种模式，因而又被称为院校认证，它最初更多是对高等学校的目的和目标、财政、体育设施、组织和行政、学生服务、图书馆以及师资等外部条件和基础进行最低标准的规范和要求，从而保障学生获得最基本的知识和训练。1914年中北部地区学院和学校推行了第一个高等学校认证标准和认证程序，公布了区域内通过认证的78所高校名单。［2］这是美国第一次正式的高等教育认证活动，标志着美国高等教育外部质量保障组织的真正产生。之后，其他5个地区性学校和学院协会相继制定和推行了各自的高等教育认证标准。整体上看来，各个地区的认证标准结合了自身的特点，但也具有一定的相似性。

就在地区性认证机构和组织相继产生的同时，专业性认证机构也开始建立起来。美国早期的专业认证机构首先出现在发展迅速的医学教育领域。为了保证医学教育的质量，1847年，美国医学协会（American Medical Association）成立，它是美国首个专业认证机构，通过认证督促学校改进课程并强化招生标准和毕业要求。［3］随后，1900年美国法学院协会（The Association of American Law School，AALS）成立，紧接着新闻传媒、工商管理、建筑、大学教师教育、工程等专业也成立了自己的专业认证机构。［4］

美国联邦教育部认为“认证是用来确保学校、中学后教育机构和其他教育机构达到和维持学术、管理和相关服务的最低质量和完整性标准的过程”。［5］美国高等教育认证委员会则把认证看作是“高等教育用以检查大学、学院以及专业项目，保证和提高质量的外部质量评估过程”。［6］不管怎样，把认证作为高等教育外部质量保障的主要形式，是美国为适应社会发展需要而创造的一种新模式，这种开创性行为虽然与外界的压力相关，但最初动力来源于高等学校内部的自我意识和自发行动。

二、美国高等教育外部质量保障组织的联合发展阶段

从19世纪末到20世纪中期，随着美国高等教育的发展，美国的认证机构数量进一步增加，除了6个地区性的认证机构先后成立、专业认证机构不断增加之外，还出现了宗教性高等教育认证机构。认证机构遍地开花是当时美国高等教育系统的最大特点之一，它们各司其职，按照各自的标准来认证管辖内的高等教育机构。

然而，由于当时的各类高等教育认证机构都是自发产生，这导致：一方面，认证机构本身缺乏相应的准入标准和基本的管理规范，使得认证机构从成立到组织机构规范再到认证过程都随意性较强、专业性不够。认证机构往往缺乏明确的目标和程序，缺乏有效的外部监管，因而，认证机构之间差异明显，认证质量参差不齐。另一方面，各个认证机构之间一般都倾向于独立运作，彼此间不大来往，而且各自为战，使得“过界”和“打架”现象经常发生。认证机构之间缺乏有效的沟通和协调机制，使得美国高等教育体系分裂而混乱，各个地区和各类学校之间的差距不断拉大，产生了许多社会问题。

认证机构之间相互隔离的弊端，在二战后随着《军人权力法案》（G.I.Bill）的颁布和实施而更为尖锐地表现出来。该法案规定：在二战中服兵役超过90天，或因战争而中断学习深造的美国公民，联邦政府将资助其免费接受1年、最多不超过4年的高等教育或训练。然而现实操作中，由于美国各地高校的差异，国家资助分配的原则和标准成为问题，这导致高校在竞争联邦政府拨款过程中出现了大量的隐瞒和欺诈行为，更有甚者，一些学校在获得联邦政府大量学费之后，编造各种理由撤销或者申请破产，使得联邦政府和学生损失惨重。

正是在对自身弊端反思及其外界压力的推动下，美国高等教育认证组织开始走向了联合发展道路。联合行动首先来自于各种类型的评价机构内部。1938年，由美国赠地学院和大学协会、州立大学协会、美国大学协会联合组建的认证联合委员会（Joint Committee on Accreditation）成立，这是美国最早的具有联合性质的协调组织。之后，在这一组织的基础上，总部设在华盛顿的7个全国性教育组织共同成立了全国认证委员会（National Commission on Accreditaion,NCA）。［7］同时，在院校认证机构方面，1947年，美国教育理事会和区域性院校认证协会共同组建了全国地区性认证机构委员会（National Committee of Regional Accrediting Agencies,NCRAA），这是美国高等教育院校认证的第一个全国性组织，1964年，这一组织更名为高等教育地区认证委员会联合会（the Federation of Regional Accrediting Commissions of Higher Education,FRACHE）。全国性的专业认证和院校认证联合机构的出现是美国高等教育外部质量保障组织联合发展的第一步，它通过加强对不同类型认证机构的管理和协调，从组织角度确保了高等教育认证机构的专业性和有效性，从而间接保障了高等教育的质量。

联合发展的第二步则是全国性专业认证机构和院校认证机构的合二为一，组成了美国认证历史上第一个真正意义上的全国性认证机构协会。1975年，NCA和FRACHE合并，成立了高等教育认证委员会（Council of Postsecondary Accreditation，COPA），它是一个全国性的、非官方的高等教育认证机构，主要的职能在于制订一套标准，并按照标准对认证机构的资格进行认可，只有满足COPA标准的认证机构才可以开展认证活动。它同时还承担着认证机构之间或者认证机构与学校之间的矛盾调解和仲裁角色，承担着认证机构与联邦政府之间的联系与协调作用。在COPA成立之后的20年间，美国高等教育认证基本保持了一个稳定而规范的局面，促进了美国高等教育质量的稳步提高。

由于各种原因，COPA在1993年宣布解散。在经过两年多的准备和过渡后，1996年3月，由全国2990所院校校长共同决定成立了新的高等教育认证委员会（Council for Higher Education Accreditation, CHEA），从而实现了美国高等教育史上第一次全国性公决，并投票选出了第一届理事会。CHEA是美国高等教育认证的总代表，其使命和宗旨在于：通过对高等教育认证机构的正式认可来改进高等教育学术质量，并通过认证来加强高等学校之间的协调和促进学校自身的自我约束，从而为学生及其家长、学院及大学、资助团体、政府和雇主服务。［8］到目前为止，CHEA作为美国唯一的非营利、非政府性质的认证机构管理组织的角色并没有发生变化，但认证的标准和程序却随着社会的不断发展而变化明显。

三、美国高等教育外部质量保障体系的国家规范阶段

美国高等教育质量保障最初被看成是高等教育的内部事务，因而，前面所说的外部质量保障组织虽然是一种从外部视角来监督和管理高等教育质量的尝试，但本质上都是高等教育内部自发而为，属于行业自律性质。国家规范阶段作为美国高等教育外部质量保障组织发展的第三个阶段，并不仅仅是一种时间上的区分（它比第二阶段时间稍晚一点），更多反映了美国政府一步步加强对质量保障的规范和监管的特点。

美国政府与高等教育质量保障的联系是随着政府对高等教育的资助而逐渐发展起来的。二战后，联邦政府为资助大批退伍军人进入到高等学校学习，需要了解和评价高等教育的质量，以便资助分配合理并获得期望中的回报。但传统高等教育质量认证缺乏统一的标准，非常混乱，使得政府的资助效率低下，乱象丛生。为改变这种状况，1952年美国颁布了《退伍军人再适应资助法案》，要求联邦教育部门确立一个经国家认可的认证机构或协会名单，然后由这些经过国家认可的认证机构对高等教育部门进行质量合格认证，而联邦政府只为那些进入认证合格的高等教育机构学习的退伍军人支付学费，“这是美国历史上政府首次以法律形式认可高等教育认证的地位和作用”。［9］这一传统后来被一直沿袭下来，成为联邦政府加强高等教育质量管理的重要方式。

联邦政府第二次对高等教育的大规模介入，则是《国防教育法》的实施，与上次政府的被动介入不同，这次带有明显的主动特征。为了培养大量高科技人才，联邦政府加大了对高等教育的资金投入，用以改善办学条件，鼓励科学研究，特别是加强了对国家急需的外语人才和高层次的研究生教育的补助。1965年11月，美国通过了历史上第一个《高等教育法案》，该法案一方面标志着联邦政府开始对高等学校基础设施建设、学生发展资助等基本内容进行系统扶持，另一方面则强调了认证系统对高等教育发展的作用。法案中明确要求所有高等学校都必须获得地方政府颁发的办学许可、通过认证机构的认证以及接受联邦卫生教育与福利部对其进行的行政和财务状况的审查，三者缺一不可，否则无法获得联邦政府的学生资助项目。［10］这是美国第一次把高等教育认证纳入法律范畴，以专门法的形式确立了高等教育认证组织的重要性。

当然，联邦政府同时提出了认证机构改革的必要性，要求认证行为必须更为透明，认证工作更加富有成效和责任。1968年，美国教育局（the U.S. Office of Education）设立了“认证与院校资格工作组（Accreditation and Institutional Eligibility Staff,AIES）”，同时建立了顾问委员会，公布了一套认可标准。之后，联邦政府对高等教育质量的评估以及联邦资助的分配都是以认证机构的改革和发展为原则。可以说，高等教育认证组织体系的改革和完善是联邦政府了解和评价高等教育质量的唯一依靠，也是核心的工作。正因为如此，随着人们对高等教育质量认识的不断变化，高等教育认证机构也不断进行改革，如1988年联邦教育部公布了新的认证机构认可标准，1992年《高等教育法修正案》首次对认证机构认可的标准和程序进行了详细规定，1998年CHEA制定出了新的认证机构认可政策和程序，最近的一次则是2008年的《高等教育机会法案》，规定了认证机构应增加认证过程和结果的透明度，以保证认证质量。

整体上，随着联邦政府不断加大对高等教育的资助以及对高等教育质量的进一步加强，认证逐渐被纳入到了国家战略范畴，认证机构不得不被国家“牵着鼻子走”。当然相对而言，美国的高等教育认证组织和高等学校仍然具有较大的自由度，联邦政府只是提供了一些价值性的标准和方向性的引导，并未对认证机构的具体行为做出僵化的规定，同时，它以资助的方式来管理和引导高等学校的发展，仍然是一种间接的管理方式。

四、美国高等教育外部质量保障体系的国际化发展阶段

20世纪80年代以来，随着政治、经济、文化全球化的发展，国与国之间的交往愈加密切，高等教育质量保障国际化在所难免。

美国作为公认的全球高等教育最发达的国家，它的国际化“以我为主”，具有强烈的主动性，在国际化的过程中扮演着举足轻重的角色。它主要通过两种方式进行：一是通过创建或参与创建世界性组织来实现资源共享，联合国框架下的世界银行（WBG）、经济合作与发展组织（OECD）、联合国教科文组织（UNESCO）等都离不开美国的积极参与，而其中许多关于高等教育质量的政策都参照美国高等教育的标准而设置，这使得美国高等教育在这些组织中获得较多的发言权和资源；二是通过建立或参与建立高等教育质量标准来实现人才共享，华盛顿协议和北美自由贸易协定都是在美国主导下建立起来的国际教育质量互认组织，它们通过建立共同的高等教育质量标准，培养同等质量的专业人才，以达到人才自由流动和共享的目的。

美国高等教育外部质量保障组织的国际化发展并不是通过直接扩张的方式进行，而是通过对质量保障组织体系及质量标准等的借鉴和仿效的间接方式实现。根据国际高等教育质量保证机构网络（International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education，INQAAHE）和欧洲高等教育区（Europe Higher Education Area，EHEA）的统计，“建立质量保障体系的国家（地区）数，已经从1995年的40个增加到了2006年的89个，外部质量保障的机构则达到150个”。［11］这些机构虽然各具特点，但或多或少都留有美国的影子。笔者认为，这可以看作是美国高等教育外部质量保障体系的国际化发展和延伸。

高等教育外部质量保障组织体系的国际化发展，大大促进了各国之间高等教育的均衡，消除了世界高等教育交流和人才流动的障碍。美国高等教育外部质量保障组织的国际化，一方面通过输出的方式，为各国建立完善的质量保障体系和质量标准及提升高等教育质量做出贡献；另一方面，它也通过输入的方式，吸引了世界上最优秀的人才和技术工人，促进了本国高等教育质量的不断提升。

五、结语

发端于美国的高等教育质量认证机制是美国高等教育外部质量保障的核心力量，其组织体系经过100多年的发展已经较为成熟，并获得了越来越多的国际组织和国家的关注与效仿。1989年，美国、加拿大、英国等7个国家签订的华盛顿协议是美国式外部质量保障组织体系和原则在其他国家和地区的一次尝试。目前包括中国在内的21个成员基本上都是按照美国高等工程教育质量保障的基本原则和标准进行认证，以确保基本的高等工程教育质量，从而实现成员国家和地区之间的互认。

当然，美国以认证为核心的高等教育外部质量保障体系也存在许多的弊端，正如许多研究者所言，认证组织的标准主要集中在院校的目的和目标、组织和行政、财政、体育设施、图书馆、学生服务以及师资等方面，而这些并不是教育质量的决定性因素。同样，许多专家学者也对认证标准的僵化和陈旧提出了批评，认为它们与新的工业创新之间存在着巨大的鸿沟。［12］正因为如此，美国的高等教育认证体系仍在不断的变化和完善之中，整体上而言，目前认证标准的重心由院校转向了学生，由以往对院校各种资源、教学过程、课程设置和手段等的重视，转向了对学生学习结果的强调。美国高等教育外部质量保障又走到了一个新的十字路口。

［1］陈学飞.美国高等教育发展史［M］.成都：四川大学出版社，1989：52.

［2］Newman，Mark.Agency of change one hundred year of the north central association of colleges and schools.USA［M］.Thomas Jefferson University Press，1996：79-80.

［3］［美］亚瑟·科恩.美国高等教育通史［M］.李子江译.北京：北京大学出版社，2010：222.

［4］［11］黄启兵，毛亚庆.大众化高等教育质量保障：基于知识的解读［M］.北京：北京师范大学出版社，2011：228、33.

［5］USDE.Accreditation［EB/OL］.U.S.Department of Education.http：//www.ope.ed.gov/accreditation/2010-12-12.

［6］Judith S.Eaton.Quality and recognition in higher education：the cross border challenge［R］. OECD，2004：42.

［7］CynthiaA.Davenport.Recognition Chronology［EB/OL］.http：//www.aspa-usa.org/documents/davenport.pdf.2011-10-30.

［8］Judith S.Eaton.An Overview of U.S.Accreditation［R］.Washington，DC：Council for Higher E-ducation Accreditation，2012：1.

［9］朱永东.美国高等教育认证认可与许可系统的演化机制研究［D］.广州：华南理工大学，2012：108.

［10］张振刚，杨春.美国高等教育认证制度的形成和发展动因研究［J］.学位与研究生教育，2010，（5）：68-71.

［12］P rados John W.A Proud Legacy of Quality Assurance in the Preparation of Technical Professionals：ABET 75th Anniversary Retrospective［Z］.Baltimore：Accreditation Board of Applied Science，Computing，Engineering and Technology（ABET.Inc），2007：224.

（责任编辑：徐治中；责任校对：赵晓梅）

Centennial Development of External Quality Assurance System of American Higher Education

CHEN Huazai，HUANG Shuangliu

（Anqing Normal Universtiy，Anqing Anhui246011）

External quality assurance is a process to monitoring and evaluation the quality of higher education through the creation and use of external organization and forces.American higher education external quality assurance operations began in the late of19th century.As the core with the development of certification organizations and certification system.Through four stages of the self-development，joint development，national norms and international development，divided into four stages is not only a simple time linear，but on behalf of the different characteristics of American higher education external quality assurance organization at different times，which is important for our understanding of external quality assurance concepts and behavior of American higher education as a whole.

America；higher education；external quality assurance；beginning and development

G649.21

A

1674-5485（2016）07-0061-05

①安徽省2015年度高校人文社科重点项目“美国高等教育外部质量评价体系研究”（SK2015A385）。

陈华仔（1979-），男，湖南郴州人，南京大学教育经济管理在站博士后，安庆师范大学教育学院副教授，硕士生导师，主要从事高等教育、比较教育研究；黄双柳（1979-），女，湖南郴州人，安庆师范大学教务处讲师，主要从事教育管理研究。