大学治理中的程序正义①

宋汉林

（安阳师范学院，河南 安阳 455000）

大学治理中的程序正义①

宋汉林

（安阳师范学院，河南 安阳 455000）

大学治理法治化使高校内部管理中法治思维的运用变得不可或缺。在大学治理缺乏程序法治意识的背景下，倡导并以制度化方式践行程序正义理念，有助于实现权利保护、权力规范、秩序维持、自由彰显和风险防范等程序价值。大学治理中的程序正义，蕴含着程序参与、程序中立、程序对等、程序自治等四个维度，当前我国大学治理中存在着程序正义理念疏离之困境，导致大学管理决策欠缺科学性，管理评价欠缺公正性，因此，应落实程序正义理念，合理设置和科学运行决策性程序和评价性程序，以实现大学治理的科学化。

大学；治理；法治化；风险防范；程序正义

大学治理法治化作为法治国家建设的重要组成部分，是高等教育领域贯彻落实依法治国总目标的应有之义和现实路径，是“高等教育事业科学发展的客观要求,也是深化大学教育综合改革的必然选择”［1］。在大学治理缺乏法治意识和“重实体轻程序”的逆向法治环境中，倡导并以制度化方式践行程序正义理念尤为必要。

一、大学治理中遵循程序正义理念之价值

一般而言，程序是依据一定时空顺序所安排的工作环节，如会议程序、诉讼程序等，程序运行体现着主体对客体的价值期待。程序正义发端于自然正义，要求程序运行应当“给予每个人以其所应得的对待”或者“对同等情况予以同等对待”，遵行程序参与、程序中立、程序对等及程序自治原则，以看得见的方式实现正义。就公法法律事件而言，如果行为主体期望法律行为发生预期的法律后果，则按照程序正义理念之要求，公法行为主体之行为，必须符合一定的程序要求，方可能产生其所期待的法律效果。大学内部管理的本质是对利益的协调过程，能否做到既保证组织目标的实现，又保障个体利益的满足，使高校内部相关利益主体之间的利益得以有效平衡，是大学治理永恒的追求。在当前大学治理缺乏法治意识和“重实体轻程序”的逆向法治环境中，倡导并通过制度运行将程序正义理念贯穿于大学治理的全过程，是大学治理法治化的基本要求，有助于大学治理中的权利保护、权力规范、秩序维持、民主彰显和风险防范等目标的实现。

（一）权利保护

大学治理主要涉及高校与教师、高校与学生等主体之间的权利义务关系。如在高校与教师之间，高校享有对教师的行政管理权和学术评价权，教师则有承受高校管理和评价的义务，教职员工的权利可能会因高校的行政管理行为和学术评价行为不当而受到减损；在高校和学生之间，高校享有对学生进行日常管理和学业评价的权利，学生则有承受管理和评价结果的义务，学生的利益同样可能会因高校的管理行为和评价行为不当而遭受减损。大学治理环节遵循程序正义理念，在制度设置和运行中体现程序参与、程序中立、程序对等、程序理性及程序自治，将管理行为和评价行为置于正当的程序制度框架之内，并赋予师生必要的救济权，有助于避免师生权利受到不当干预甚至不当损害，有助于实现保护师生正当权利的价值目标。

（二）权力规范

大学治理中，无论是行政力量，抑或学术力量，都在不同层面、不同程度地行使着一定的权力，决定着组织目标的实现，影响着个体权利的行使。但是，大学治理中，无论是行政权力，抑或学术权力，同样存在着被滥用的可能性。大学治理中遵循程序正义理念，通过科学设置管理程序制度，将权力运行置于程序制度框架之内，使其接受权利监督和权力制约，有助于大学治理中行政权力和学术权力的规范运行。

（三）秩序维持

程序正义论的集大成者罗尔斯认为，“实体正义的道德基础来源于正当程序的支持，公正的社会秩序是正义的基本要求，而公正的秩序取决于一定形式的正当过程，正当过程又必须通过程序正义来体现”。［2］抛开实体规则，程序规则的独立价值之一，即体现为其对秩序的维持。高校是一个开放的系统，但就其内部管理而言，又是一个相对封闭的系统，大学治理的目标之一，即为实现其内部封闭系统运行秩序的维持。大学治理中遵循程序正义理念，在高校内部决策机制、执行机制、监督机制的设置和运行中，做到程序中立、民主与理性，保障管理者、被管理者的适度参与，保持组织正常的运转秩序，合理平衡组织成员之间的利益冲突，并以利益协调的公正促进组织效率的提升，有助于组织整体价值目标的实现。

（四）自由彰显

程序的自由价值主要指程序中的每个人都可以自由选择其行为的活动余地,从而保障个人在意志、人身和人格上受到尊重［3］。科学设置和运行程序，有助于保障程序主体依据预先设定的正当程序，尊照个体意旨，自由主张或放弃、变更自己的权利，以避免其权利受非正当的干预甚至剥夺。大学治理中遵循程序正义理念，通过大学治理制度的科学设置和运行，明确界定高校决策者、执行者、监督者、被监督者等多元主体的责权利，使管理者与被管理者都能清楚地把握可作为、禁止作为及如何作为的行为界限，看似束缚了主体的自由，但实则是在行为界限之内排除了对主体权利的不当干预，从而获得相对的自由，其本质是对自由的彰显和制度化保障。

（五）风险防范

风险防范的主体，既包括作为管理者的高校，也包括被管理者的师生。就高校而言，在管理制度设置和运行中遵循正当程序理念，最大限度地落实程序参与、程序中立、程序对等、程序理性及程序自治等程序正义的基本要求，有助于提升高校决策、执行、监督等工作的科学化、民主化程度，规避因工作程序缺乏正当性而导致的法律风险；就被管理者而言，大学治理制度设置和运行的科学化、民主化，一方面有助于被管理者超脱于制度不确定性所带来的困境，另一方面，也使被管理者的权利获得了正当程序的保障，在权利受损时还享有相应的程序救济权利，有助于避免权利被侵害或权利救济途径缺失的风险。由此可见，大学治理中遵循正当程序理念，有助于实现法律风险防范之基本价值。

二、大学治理中运行程序正义理念之维度

程序正义以实现实体公正为旨趣，大学治理中遵循程序正义理念，有助于保护权利、规范权力、维持秩序、彰显民主和防范风险。下面从程序参与、程序中立、程序对等及程序自治等四个维度对大学治理中落实程序正义理念之要求进行阐释。

（一）大学治理中的程序参与

程序参与作为自然公正的基本准则，要求程序制度必须赋予程序主体相关的知情权及充分参与程序的权利。大学要实现多元参与就要充分体现公开透明理念，因为信息是利益相关者参与决策过程的原动力，没有信息就不可能实现真正有效的参与。［4］在大学治理中，管理制度的设计和运行，同样必须保障程序参与主体的知情权，保障程序参与主体充分参与管理过程的权利。首先，就知情权而言，在高校的决策过程中，要有充分程序设计，保障高校师生的知情权，决策过程要公开透明，要通过一定的方式让利益相关者充分了解决策信息，做到在适当时间内持续公开，在适当范围内普遍公开；要遵循“公开为主、不公开为辅”的信息公开原则，除法律规定或涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私的不能公开外，均应当主动公开；涉及师生权利义务的处分事项，应履行事前告知义务，保障利益相关者必要的程序通知权，让其了解可能涉及其权利义务处分的程序运行状态，以便根据情况作出或调整其行为；在对师生权利义务作出处分后，应及时履行事后告知义务，采用书面方式并按照一定程序送达处理决定，并告知其相应的救济权利、救济时效以及时效届满的后果等，以保障师生必要的实体和程序知情权。其次，就程序参与权而言，大学治理中，程序制度的设计，应保障师生充分参与程序设计的权利，如重大决策和处理程序的设计，应通过教代会制度、听证会制度和专家咨询制度等，保障师生在程序制度设计中的参与权；在对师生权益处分程序的运行中，亦应保障师生充分的程序参与权，赋予和保障师生在处分性程序中必要的主张权、陈述权、证明权、申辩权、申诉权等权利，以科学的制度设计和制度运行，落实师生的程序参与权，保障大学治理中程序正义的实现。

（二）大学治理中的程序中立

大学治理的本质是分配资源和协调利益冲突，服务于大学功能的实现，大学治理中的程序中立原则要求大学治理政策的制定者、大学内部利益冲突的裁决者应居于中立地位，才能在大学治理中特别是利益冲突时做到公正、公平。具体而言，大学治理中的程序中立原则，要求大学治理程序设计中决策者中立和裁断者中立，如若不能实现，还应借助于外部中立力量解决利益纷争。首先，就决策程序而言，如果大学的决策者站在部门利益立场进行决策，则可能损害大学的整体利益或者其他部门及成员的利益，所以，部门决策应受程序中立原则的约束，由中立的第三方对决策的合理性、合法性等进行事前甚至事后的评估，以实现管理效益和公正的并存。其次，就处理程序而言，程序中立显得尤为必要，如在项目评审、职称评审、学术评价、处分决定、考核评优等过程中，评价者必须保证与被评价事项无利害关系，若存在评价者与被评价者之间存在利害关系可能影响评价结果公正的情形，则必须遵循回避原则，管理制度的设计应当对回避方式、回避事由、回避对象、回避决定作出主体、回避后原处理事项的效力、回避争议处理、对回避决定不服的救济等具体事项作出明确的规定，以确保大学治理工作的公正性。

（三）大学治理中的程序对等

程序对等即程序制度的设置，特别是权益争议处理程序的设置，必须保障争议双方参与程序的权利平等。大学治理中，时常会遇到治理者作为权利义务争议的居中裁断者来对相关事项作出评判的行为，评判程序的设计和运行，必须保障程序主体享有平等参与程序的权利，否则，评判结果就会有失公平。在高校学术评价、项目评审、职称评审、干部任免、奖助学金评定、评优评先等工作程序的设计和运行中，对于所有参与申报者的评审程序参与权，均应给予平等的保障，如申报材料同一性标准的设定、陈述时间的同一性设定、答辩时间的同一性设定、评审标准的同一性设定、评审环节的同一性设定等，均应保障参与者权利义务均等，也只有程序对等，才能使得利益相关者更为信服和更易接受评审结果的公正性。由此可见，在大学治理过程中遵循程序对等原则，亦有助于程序公正和实体公正的实现。

（四）大学治理中的程序自治

程序自治意指程序参与主体有权在程序设定的限度内自由处分程序事项，程序自治也是私权自治在程序中的基本体现。大学治理中，管理程序的设计和运行应当做到完备，以保障程序参与主体的权利，但为提高效率，在程序主体自愿处分其权利之情形时，可以根据程序主体的意愿适当简化程序，以实现程序主体的权利处分自由权，亦有助于管理效率的提高；同时，大学治理中的程序自治要求高校行政权和学术权的适度分离，大学治理制度设计中，应当做到“行政的归行政，学术的归学术”，把学术自决性事项交给学术组织自治，减少行政权对学术自治权的不当干预。如在大学治理中，对于可能涉及师生权益处理的事项中，应当保障师生参与程序的基本权利，如陈述权、申辩权、申请听证权、请求救济权等基本权利，管理程序的设置应当充分保障上述权利的行使，但从师生权利自由处分原则考虑，程序设置也不必苛求完整，可在普通程序基础上设置简易程序，允许师生在程序中依据自由处分原则放弃或部分放弃其实体权利或程序权利，以减轻负担，提高效率，当然，程序自治原则基础上的简易程序的运行，必须以程序利益相关者自愿处分其权利为前提。

三、我国当前大学治理中程序正义理念之疏离

程序正义的对立物是恣意。［5］我国高校受传统计划体制的影响，行政化色彩浓厚，对教师和学生的管理中较为强化单位人意识，而契约意识则较为淡化，造成了师生权益保护不足、行政权力失范、自由权利保障不足、高校秩序受损甚至花钱买平安、大学治理法律风险凸显等问题频现。究其原因，大学治理中以上诸问题频现，与大学治理机制设置和运行中程序正义理念的疏离不无关系。具体而言，大学治理中程序正义理念的疏离主要表现如下：

（一）大学治理中程序参与原则执行不到位

程序参与不足主要集中在大学治理中信息公开程度不够和程序参与权流于形式甚至缺失等方面。首先，就信息公开而言，尽管各个高校都按照信息公开条例制定了本校信息公开的规范性文件，但从信息公开的范围、公开时间、公开程序等规定及其落实情况看，仍然存在着公开范围窄、公开不及时、公开程序随意、过程公开不足等方面的问题。其次，就程序参与的实效性而言，因行政权力恣意所导致的座谈会、征求意见会、听证会等流于形式的情形并非少见，在涉及师生权益处分的程序制度设置当中，权利事前书面告知制度在很多高校并未确立，处理程序中的主张权、陈述权、证明权、申辩权、申诉权等并未得到足够的落实，个别高校制定的规范性文件中甚至缺少关于上述权利保障的程序设计，师生的程序参与权流于形式或缺失。

（二）大学治理中程序中立原则执行不到位

由于高校行政化倾向严重，在各种资源分配上，行政力量过多介入资源分配程序，加之大学内部治理制度设置较为粗糙，导致资源向管理者、决策者过分集中，形成了赢者通吃的局面，这种局面的形成，并非完全基于掌控资源分配者在能力或贡献上占绝对优势，也与资源分配制度不无关系。如我国高校行政管理、学术评价的规范性文件，大多规定了回避制度，但对回避制度的规定却普遍较为粗糙，可执行性并不强，并未对具有可操作性的回避方式、回避事由、回避对象、回避决定作出主体、回避后原处理事项的效力、回避争议处理、对回避决定不服的救济等具体技术性程序作出明确界定，加之大学治理受熟人社会传统和人治因素的影响，回避制度的执行并非刚性，程序不中立所带来的结果不公正自然难以避免。

（三）大学治理中程序对等原则执行不到位

大学治理中应当实现利益相关者的地位平等，具体到程序性事项的处理过程，也应当在制度设置和运行上保障程序参与者的地位平等。然而，由于大学治理中官本位观念浓厚，程序意识薄弱，加之制度设置和运行的不规范，使得程序参与主体的权利平等、地位对等并未能够真正实现，也在一定程度上损害了程序主体的权利。如在大学治理中，在项目评审、职称评审等评价性事项的处理过程中，由于参与评审的师生在行政职务、社会影响力、信息掌控、资源分配等方面所处的地位不同，容易导致非评价性因素对评审结果的不当影响，其实质是大学治理制度设置和运行中未能有意和有效地贯彻程序对等原则所导致的实体不公正。

（四）大学治理中程序自治原则执行不到位

当前我国大学治理中对程序自治理念的认可和执行均存在着偏差。一方面，从师生权利自治的立场出发设置和运行管理制度的氛围尚不浓厚，制度设置中强化管理权力而忽视师生权利的情形较为常见，如在对师生惩戒和学术评价事项的程序制度设置上，偏重于对评价者权力运行规则的界定，而忽视对被评价者陈述权、申辩权、申请听证权、请求救济权等基本权利的界定，也忽视了被评价者基于实体性权利的自由处分而对程序权利作出选择的自由，不利于对被评价者权利的保障。另一方面，高校普遍存在的管理本位意识，使高校偏离了人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的本位，大学治理制度设计和运行的过程中，行政权过度介入甚至侵蚀学术权，学术自治权未能得以彰显，其实质也是高校管理中程序自治原则执行不到位。

四、大学治理中实现程序正义理念之途径

大学治理中要实现程序正义，需要从宏观、中观和微观三个层面着手。从宏观层面讲，国家要完善《中华人民共和国高等教育法》等相关的法律规范，制定并实施大学法，从立法层面规范高校的办学行为，在宏观制度设置上确立大学治理中的程序正义理念。从中观层面讲，高校要确立以大学章程为基准的大学治理模式，合理界定高校内部架构及其权利义务框架，大学治理中的决策权、执行权、监督权、行政权、学术权等权力运行要统一纳入以大学章程为核心的规范性文件中，健全内部机构组织规则、权力运行规则、议事规则和办事程序等，形成以学校章程为核心的健全、规范、统一的制度体系，同时，建立规范性文件审查与清理机制，对校内规章制度进行审查，及时修改或者废止，确立管理事项的程序规范，并严格贯彻落实，避免权力运行的恣意，保障权利不受侵害，实现大学治理中公正、效率、自由、秩序的高度统一。从微观层面讲，在大学治理中，要科学设置和规范运行决策性事项的程序，针对具体的评价事项，更要遵守程序参与、程序中立、程序对等和程序自治原则，以实现评价性事项中实体公正和程序公正的并重。当然，关于宏观层面的立法问题，并非本文讨论的重点，笔者仅就中观层面决策性事项中程序正义理念实现路径和微观层面评价性事项中程序正义理念的实现途径提出相应建议。

（一）大学治理中程序参与原则之实现

科学决策需要以科学的决策程序为支撑，科学评价亦依赖于科学的评价程序，欲实现科学决策和科学评价，就必须贯彻程序参与原则。第一，应为制定规范性文件的行为“立法”。“从目前情况看，高校内部规则抵触上位法的现象比较严重”，［6］内部规范性文件不规范或相互冲突之情形也时有发生。大学治理中制定实施规范性文件，其本质即为决策，为实现管理决策的科学化，高校应当制定实施规范性文件的管理规范，为高校的“立法”活动“立法”，控制内部规范性文件的适法性和合规性，保证规范性文件制定过程中利益相关者具有充分的程序参与权。第二，应在决策过程中实现信息的充分沟通以保障程序参与。大学治理决策中，应凝聚智慧，吸收意见，尽量平衡利益相关者的不同利益诉求，这样才能使决策更具科学性、稳定性和可执行性，这就要求决策过程必须做到程序主体充分参与决策过程，与决策相关的信息、规范性文件的草案等必须在一定时间、一定范围内充分沟通，经多轮“征求意见—反馈意见—吸收意见—再征求意见—再反馈意见—再修改”的过程，达到统一思想、吸收不满、形成共识、便于执行的目的。第三，应及时公开决策内容以保障程序参与。决策执行中的信息不对称可能导致对决策的执行效率大打折扣，所以，大学对管理决策后所形成的意见应及时、充分公开，使师生能够及时、充分地参与决策的执行过程，以通过程序正义的实现达到提升决策执行力的目的。第四，保障师生在评价性事项中的程序参与权。具体而言，可借鉴美国高校在学生纪律规范及纠纷解决机制上的做法，重视发挥校内纠纷解决机制的作用，恪守正当法律程序，设置和运行完善的师生对评价性事项的参与程序，强调听证的独立和多方参与，以确保评价的公正性和合理性。［7］我们在大学治理的处分性程序设置和运行中，也应最大限度地保障师生的知情权、主张权、陈述权、证明权、申辩权、申诉权、隐私权等权利，让其享有充分的程序参与权，以程序的公正促进处理结果的公正，同时提升处理结果的可接受性和可执行性程度。

（二）大学治理中程序中立原则之实现

科学决策是引导和实现利益分配科学化的过程，决策者应当居于中立地位，否则决策就可能有失公允。从科学决策的需要出发，决策者所决策的事项不应与其有直接或间接的利害关系。但在大学治理中，时常遭遇决策者与所决策事项存在直接或间接利益关联的情形，故大学治理决策程序的设计，应秉持程序中立原则，在重大决策施行前，应由中立第三方对决策的合法性、合规性、是否存在部门利益等情况进行必要审查，在决策实施中，应有独立第三方对实施过程的合法性、合规性及利益冲突进行审查监督，在决策实施后，则应由中立第三方对决策实施效果进行事后评估，以贯彻决策的程序中立原则，保证决策的科学化与实施效果的公正性。此外，针对高校规范性文件中回避制度缺位或可执行性缺乏的状况，在设置决策程序和执行评价程序时，应将回避制度作为重要的制度设计纳入规范性文件，明确规定回避方式、回避事由、回避对象、回避决定作出主体、回避后原处理事项的效力、回避争议处理、对回避决定不服的救济等事项，对可能影响决策或评价结果的主体，应主动退出或由相关组织要求其退出决策或评价程序，必要时可赋予利益相关者申请回避的权利，并严格落实违反回避制度之责任，以实现决策者的程序中立，保障决策执行的公允。

（三）大学治理中程序对等原则之实现

大学治理中应当实现利益相关者地位平等，具体到程序性事项的处理过程中，也应当在制度设置和运行中保障程序参与者的地位平等，如在项目评审、职称评审、学术评价等程序性事项的运行过程中，应赋予程序参与者平等的权利，使其承担相同的义务，在制度设计和执行上，通过实施评审者资质和诚信档案制度和职业道德评价制度、双向匿名评审制度、统一评价标准制度、评价不当责任追诉制度等，最大限度地减少非评价性因素对评审结果的不当影响，在大学治理制度设置和运行中有效贯彻程序对等原则，以程序公正保障评价结果的实体公正。

（四）大学治理中程序自治原则之实现

大学治理中，管理程序的设置和运行应当兼具完整性和灵活性，以保障程序参与主体的权利。第一，决策程序和评价程序的设置应根据决策事项和评价事项的重要性程度实现繁简分流，对于重大问题的决策和重大事项的评价，应坚持程序完备，不能有丝毫疏漏，以保障程序主体的基本程序权利，但对于一般事项的决策或评价，或当事人通过书面方式自愿放弃繁杂程序而选择简易程序的，则可适当简化程序以作出评价。第二，对师生惩戒和学术评价事项的程序制度设置上，应重视对被评价者陈述权、申辩权、申请听证权、请求救济权等基本权利的界定，重视被评价者基于实体性权利的自由处分而对程序行权利作出选择的自由，允许其在一定范围内自由处分其实体性权利或程序性权利。第三，决策程序和评价程序的设置，应做到权力分工明确，界定权力主体各自的权力边界，做到“行政的归行政，学术的归学术”，特别是要适度界定行政权与学术权的合理边界，把学术自治的权力完全交给学术组织，以程序的正当保障学术权的正确行使，避免高校走入管理本位，使高校恢复其人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新本位。

［1］申林，于成学.将依法办学、从严治校贯穿于大学治理实践［J］.黑龙江高教研究，2015，（6）：49.

［2］［美］罗尔斯.正义论［M］.何怀宏译.北京：中国社会科学出版社，1988：239.

［3］张文显.法理学［M］.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：187.

［4］尹晓敏.高校信息公开——从学术、立法到规制的逻辑［M］.现代教育科学，2010，（4）：24.

［5］季卫东.法治秩序的建构［M］.北京：中国政法大学出版社，1999：16.

［6］顾建亚.高校内部规则之法理困境与出路［J］.现代教育管理，2009，（11）：46.

［7］申素平，陈瑶.美国高校学生纪律规范及纠纷解决机制探究——以加州大学伯克利分校为例［J］.中国高教研究，2015，（11）：73-75.

（责任编辑：徐治中；责任校对：于翔）

Discussion on Procedural Justice in Universities Governance

SONG Hanlin

（Anyang Normal University，Anyang Henan 455000）

The use of laws in the universities governance makes it necessary to use laws in universities inner management.Under the background of universities' governance lacking consciousness of procedural constitutionality, advocating and using a way with system construction practices the concept of procedural justice,it is useful to realize the procedural value of right protection，right standards，order maintainance，freedom stress and risk prevention.As for procedural justice in universities governance,it contains four dimensions such as procedural participation,procedural neutrality，procedural equality and procedural autonomy.At present the universities governance is in the difficulty that distancing the concept of procedural justice.Consequently，the decisions of universities governance lack scientificity and the administrative evaluation lacks fairness.Therefore to realize scientism of the universities governance they should implement the concept of procedural justice，reasonably establish and scientifically run decision-making procedure and evaluation procedure.

universities；management；legalization；risk prevention；procedural justice

G640

A

1674-5485（2016）07-0023-06

①河南省卓越法律人才教育培养基地项目［豫教高2015（55）号］。

宋汉林（1976-），男，甘肃武威人，安阳师范学院副教授，博士，主要从事诉讼法学和高等教育管理研究。