新形势下完善我国转移支付制度路径探析

崔晶玲　刘慧

摘要：转移支付制度是各级政府对市场失效的宏观调控，其立足于地方公共产品的基础之上，是平衡各级政府间财力的重要手段。文章立足于转移支付制度的理论依据，以临汾地区转移支付现状为缩影，反映目前我国转移支付制度的现状，通过借鉴国外先进的转移支付制度，提出完善我国转移支付制度的政策建议。

关键词：转移支付；现状；政策建议

财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，2014年12月27日，国务院印发了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号，以下简称《意见》），《意见》对我国现行的转移支付制度中存在的比较紧迫且大家认识比较一致的问题进行了顶层设计，转移支付目前存在的一些问题亟需关注。

一、财政转移支付的基本概念

财政转移支付，作为一种建立在地方公共产品理论基础之上财政配套制度，是财政资金在政府间进行再分配的行为。由于公共产品在运行过程中单纯的依靠市场会不可避免的产生不能有效地提供公共产品等市场失效，在各级政府之间形成纵向和横向等不同形式的不平衡，因此，通过“市场失效-公共产品-地方公共产品-政府间收支划分-转移支付”这一思路产生的转移支付制度便成为调节各级政府间财政的重要手段。其实质是在各级政府间支出和收入划分基础上，为实现各辖区公共服务水平的均等化，对财政收支的人为地再次分配，是各级政府对市场失效的有形调控。

财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。其中专项转移支付又分为配套拨款和非配套拨款两类，一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府的补助，主要解决基本公共服务均等化问题，地方政府可依法统筹使用。专项转移支付是中央政府对地方政府承担的委托事务、共同事务等给予的具有指定用途的资金补助。转移支付的形式不同，其产生的经济效益也有所不同，由于一般性转移支付，地方政府可以将补助金视为自主财务支配，按照其偏好提供公共产品或劳务，因此它在增加公共财货消费的同时对私人财货供求也产生影响。而专项补助资金由于地方政府必须按指定用途使用，因此其用于非公共产品的供给会较一般补助少，其增加额会相对较小，但是，它在实现上级政府特定政策意图上，却效果较优。

二、我国转移支付的现状及存在的问题

我国自设立分税制以来，经过20多年的发展，基本上建立了符合社会主义市场经济体制要求的财政转移支付制度，有利的促进了地区间基本公共服务的均等化，在增强地方财力，保障重点支出，促进社会和谐等方面发挥了重大作用。2014年12月27日成文，2015年2月2日正式发布的《意见》中，对我国现行的转移支付制度中存在的问题，诸如：中央与地方权责划分不清、转移支付结构不合理、专项转移支付过多的介入竞争性领域、转移支付的预算管理问题等比较紧迫且大家认识比较一致的方面进行了顶层设计，但与发达国家较为成熟的财政转移支付制度相比，还存在欠缺之处。

（一）转移性支付规模不断扩大，专项转移支付涉及范围广且民生等领域占比较大

以近几年山西临汾为例，转移性收入持续增长，一般性转移支付占主体地位，这与《意见》及新《预算法》的精神是相吻合的。但是细分析发现，专项转移收入几乎涵盖了所有的领域，设置“小而散”，尤其是民生领域，专项转移收入占比较大且逐年增长，一部分可以使用一般性转移支付方式对地方进行补助的在很多情况下也使用了专项转移支付的形式。而一方面专项转移支付名目多，管理难度大，部分项目涉及多个部门，如农村危旧土坯房改造资金，上级涉及到民政、移民扶贫、建设等多个部门下达项目资金，多头管理；另一方面，大部分专项转移支付要求地方财政配套，如临汾辖内某县，每年需配套资金700～800万元以上，遇到大的项目，就上千万元，落实配套资金压力逐渐增大。

（二）税收返还计算方法不利于转移支付平衡功能的实现

作为一般转移支付手段的税收返还其在计算方法方面存在不合理之处，税收返还额的确定是以承认各地区政府既得利益为特征的，有利于调动高财政收入地区的积极性，但是却容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。

（三）转移支付形式单一，以纵向转移为主

目前我国转移支付形式以纵向转移为主，临汾地区从2012年-2014年辖区没有发生横向转移支付，以辖内大宁县为例，2014年，转移支付资金66279万元，其中省级补助61799万元，地市级补助4480万元，全部为纵向转移支付。从全国范围看，我国历年的转移支付也是以纵向为主，基本上全部是中央对各地区的纵向转移支付，而以先富带动后富的横向转移支付形式鲜有发生。

三、完善我国转移支付制度的政策建议

一个成熟的转移支付制度其最根本的立足点是与本国的具体国情相适应、以彻底的分税制为基础，严格清楚的明确各级政府的事权与财权且具有规范化、公式化、法制化的特征。

（一）简政放权，优化转移支付结构

在当前形势下，我们应当“新旧交替、以小吃大”，对现行的转移支付结构进行逐步优化，首先应当借税制改革，逐步规范现行的税收返还制度，合理划分政府间税收，以确保中央政府有足够的财力安排对地方的转移支付；其次按照着力优化、确保重点、规范管理的思路，建立规范的专项转移结构，重点是探索使用规范化的公式进行分配的模式。再次完善省级以下纵向财政转移支付制度，形成纵向和横向财政转移支付交错并存的转移支付体系。

（二）发挥制衡机制，建立有效地转移支付体系

要借鉴国际上先进的转移支付制度，如澳大利亚，有联邦国库部和联邦拨款委员会两个转移支付机构，前者主要负责确定每个年度转移支付的总量和规模，制定分配方案；后者主要负责对前者的分配方案提出建设性建议，制定有利于财政均等化的技术性方案。转移支付分为一般性拨款和专项拨款。借鉴澳大利亚经验，建议在中央政府层面设立一个专门的转移支付委员会，集中专家学者和各地区的转移支付相关负责人员组成一个专业化的队伍，集中研究转移支付业务，通过研究各地区情况和差异，分析通过调研取得的数据，提出针对不同地区具体情况的适用差异性分配模型等，此外，集中对转移支付制度改革的内容进行可行性研讨，并提出相关建议。

（三）调整转移支付制度的外部环境，完善相关配套改革

转移支付制度改革成功与否很大程度上取决于其外部运行环境，因此应适应市场经济的要求，转变政府职能，建立公共性财政框架。将政府间交叉的事权彻底分开；通过推进地方税改革，完善地方税结构，合理划分政府的财权；此外还应做好各种研究数据和调研资料的搜集整理工作，设立和丰富地方资料库，为完善目前的转移支付制度提供信息素材。

参考文献：

[1]张志超.现代财政性原理[M].南开大学出版社，2003.

[2]杨丹芳.财政支出经济分析[M].上海三联书店，2001.

[3]马志强.公共支出管理[M].南开大学出版社，2004.

（作者单位：中国人民银行临汾市中心支行）