我国教育督导政策的发展动向及未来展望

赵德成

(北京师范大学 教育学部，北京　100875)



我国教育督导政策的发展动向及未来展望

赵德成

(北京师范大学 教育学部，北京100875)

摘要：自2012年《督导条例》颁布以来，国务院教育督导委员会陆续发布多个政策文件，我国督导政策建设进入快速发展时期。对有关政策文本进行分析，发现我国教育督导政策呈现一些新的发展动向，主要有：在人民政府设立教育督导机构行使督导权，增强督导机构的独立性与权威性；进一步明确和扩大督导职责，形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系；推动社会组织参与督导，由督导机构实行归口管理。进一步完善有关政策，加强政策落实，是未来教育督导政策建设的重点。

关键词：教育督导；督导条例；督导政策；评估监测

一、问题的提出

我国教育督导政策建设起步较晚。1991年，原国家教委颁布了《教育督导暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，从机构、督学、督导等几个方面对教育督导工作的开展作出原则性规定。这是建国以来有关教育督导的第一个部门规章，是当时和之后很长一段时期教育督导领域具有关键影响的“基本政策”。随后，原国家教委又相继颁布《关于加强教育督导队伍的几点意见》(教督[1996]6号)、《普通中小学校督导评估工作指导纲要(修订稿)》(教督[1997]4号)以及《关于加强教育督导与评估工作的意见》(教督[1999]6号)等规范性文件，教育督导政策建设工作有序推进。有关政策大致勾勒出我国教育督导制度的基本框架，我国教育督导政策体系初步形成。但必须承认的是，进入21世纪以来，随着我国经济社会的发展、法制化的推进以及教育改革的逐步深入，教育督导政策建设已不能满足实践需要，表现出一些问题，主要有三点[1-2]。1.教育督导“基本政策”权威性不足。《暂行规定》是部门规章，只能规范教育内部事务，各级教育督导机构依此开展的督政力度不够，直接导致实践的无序和低效。2.教育督导政策之间的关联性与互补性欠缺。3.教育督导具体政策数量不足，有些事务无章可循。教育发展呼唤与之相适应的督导政策，教育督导制度改进和政策建设亟待加强。

2012年8月，为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《规划纲要》)，完善督导制度和监督问责制度，国务院决定成立国务院教育督导委员会，其主要职责是研究制定国家教育督导的重大方针、政策；审议国家教育督导总体规划和重大事项；统筹指导全国教育督导工作[3]。

紧接着，国务院第215次常务会议审议通过《教育督导条例》(国务院令第624号，以下简称《督导条例》)，自2012年10月1日起正式实施。《督导条例》是我国建国以来的第一部教育督导行政法规，在教育改革和发展历史中具有里程碑意义。自此我国教育督导政策建设进入快速发展时期，国务院教育督导委员会办公室陆续发布了多个政策文件，对督学责任区建设、责任督学挂牌督导以及深化督导改革、转变管理方式等有关工作进行规范。

在督导制度改革加速这样一个宏观背景下，梳理我国教育督导政策的最新发展动向，并对未来督导制度改革进行展望，无疑具有重要的现实意义。

二、当前我国教育督导政策的发展动向

对有关政策文本进行分析，可以发现2012年以来我国教育督导政策呈现一些新的发展动向，主要如下。

(一)在人民政府设立教育督导机构行使督导权，加强督导机构的独立性与权威性

教育督导机构是行使督导职能的主体，其层级和权威性在一定程度上影响着督导的效果。1991年《暂行规定》第二章规定，“国家教育委员会行使教育督导职权，并负责管理全国教育督导工作”，“国家教育委员会设置教育督导机构，负责教育督导的具体工作”，“地方县以上均设教育督导机构”。此后很长一段时期各级教育督导机构基本上依照这一政策而设立。在国家层面，1993年，原国家教委成立教育督导团并下设教育督导团办公室；1998年，教育部设置教育督导团办公室，使其成为教育部一个独立的职能司(厅、室)；2000年，教育部督导团正式更名为“国家教育督导团”。无论这个机构如何命名，它都是下设在教育部的一个机构，受教育行政部门主管，这种状况在2006年《义务教育法》修订后仍然没有改变。修订后的《义务教育法》第一章第八条指出：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”这一法律条文在文字表述上已将督导机构放在人民政府之下，政策意图和导向已十分明显。然而，在2012年之前，我国最高一级督导机构都是设立在教育部内部。在省、地市和区县层面，督导机构的设置呈现多样化态势。黄威将地方督导机构区分成三种类型：人大通过决议成立的人民政府教育督导机构、政府批准成立的人民政府教育督导机构、教育行政部门内设立的教育督导机构[4]。而据教育部官方网站于2005年公布的资料显示，31个省(自治区、直辖市)都设立了人民政府教育督导团(室)；98.5%的地(市)级建立了教育督导机构，其中设立在人民政府之下的占91.1%；2 716个县设立了督导室，其中下设在人民政府的占82.7%[5]。但需要指出的是，从督导机构的人事关系和履职方式来看，我国很多地方教育督导机构名义上设在人民政府，实际却挂靠在教育行政机关，由教育行政机关代管，其人员编制和人事关系也通常纳入教育行政机关之列。

教育督导权由教育行政部门行使，直接导致督导机构缺乏独立性，陷入“既是运动员，又当裁判员”，自己监督自己的尴尬局面。同时，督导机构在对下级人民政府及下级教育行政部门的工作进行监督、检查和指导时，也缺乏权威性，使督政工作难以深入，这已成为制约我国教育督导事业深入发展的重要因素。2012年，国务院教育督导委员会的成立以及《督导条例》的颁布，使这一问题的解决出现重大转机。新成立的国务院教育督导委员会由国务委员刘延东担任主任，由教育部、科技部、财政部、人力资源社会保障部等多个相关部委的领导构成，凸显国家对教育督导工作的重视及推进督导机构建设的决心。《督导条例》第一章第四条也规定，“国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构(以下统称教育督导机构)在本级人民政府领导下独立行使督导职能”，“承担本行政区域的教育督导实施工作”。目前，受这一政策驱动，许多县级以上地方人民政府已开始谋划参照国家层面的机构设置推动本地督导机构设置改革，切实增强督导机构的独立性、权威性和影响力。

(二)进一步明确和扩大督导职责，形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系

督导制度恢复以来，督导职责逐渐明确并不断扩大。1977年，邓小平在关于《教育战线的拨乱反正问题》的谈话中指出：“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十人，至少搞二十人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。”[6]66-67当时对督导职责的构想还局限于对学校教育教学工作的督导，即“督学”。随着督导机构的逐步建立与督导实践工作的推进，1988年，时任国家教委主任的李铁映指示：“要加强执法监督，强化教育督导制度，不仅‘督学’，而且要‘督政’。当前国家教委督导工作的重点是对下级政府教育工作的督导。”[7]1991年，他签署国家教育委员会第15号令，颁布了《暂行规定》，以部门规章的形式将督导职责界定为：“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”“督政”与“督学”一起，开始正式成为教育督导机构的职责。

这种职责界定方式在2012年颁布的《督导条例》中得到进一步的确认。《督导条例》第一章第二条规定教育督导的内容分为两个方面：其一是县级以上人民政府对下级人民政府依法治教情况进行督导，即“督政”；其二是县级以上地方人民政府对辖区内各种教育机构的教育教学工作进行督导，即“督学”。“督政”与“督学”相结合的督导职责体系成为我国教育督导制度的一个特色，并以行政法规形式予以确立。进入2014年，督导机构的职责界定又发生新变化。为深入落实《规划纲要》和《督导条例》，国务院教育督导委员会印发了《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》(国教督办〔2014〕3号)。文件指出，当前深化教育督导改革的总体思路是：“立足我国实际，借鉴国际经验，建立督促地方政府依法履行教育职责的督政机制、指导各级各类学校规范办学提高教育质量的督学体制、科学评价教育教学质量的评估监测体系，形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，为促进教育事业科学发展、办好人民满意的教育提供制度保障。”尽管近几年教育部督导团办公室已将质量评估监测视作重要的工作内容之一，有的年份还将其作为年度工作重点，但国家以规范性文件形式明确将质量评估监测定义为督导机构职责，尚属第一次。这是对《督导条例》的延伸，是一个历史性的突破。国家重视质量评估监测，有其深刻的国际国内背景。在国际上，进入21世纪以来，一些重要的国际组织(如欧盟、世界经合组织)不约而同地表达了对教育质量的关注，各国政府也高度重视教育质量的保障与提升，纷纷增加经费投入，启动教育质量监测项目。

在我国，为提高教育质量和促进全体学生全面发展，国家自2001年启动新课程，那么，学生是否达成了国家课程标准所设定的目标？学生实际发展情况如何？各地和各校教育质量怎么样？区域间和城乡间是否存在严重的不均衡？一系列问题也需要通过大规模质量监测项目予以分析。质量监测项目受到多方重视还与减负有很大的关系。在学生负担高居不下的情况下，教育部及各级教育行政部门都将评价与考试视作学生负担的主要来源，因而多次发文规范考试和评价工作，地方教育行政部门和中小学要严格控制和减少考试次数，区域性统一考试基本上不被允许。地方政府要诊断、保障和提升本辖区内的教育质量，需要开展质量评估监测。而今，国务院教育督导委员会将质量评估监测确定为督导机构的职责之一，并由督导机构对质量监测实行归口管理，实现了督导工作的创新。

督政、督学、评估监测是当前我国各级教育督导部门的主要职责。建立督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，已成为我国教育督导机构的基本思路。

(三)推动社会组织参与督导，由督导机构实行归口管理

《督导条例》规定，各级督导机构负责本行政区域的教育督导实施工作；督学(包括专职督学和兼职督学)受教育督导机构的指派实施教育督导。督导机构和督学是督导实施的法定主体。但值得注意的是，督导机构作为人民政府的下属机构，它对下级人民政府落实法律法规和方针政策情况以及对本区域内学校教育教学工作实施督导，在一定程度上仍然存有运动员当裁判员之嫌。

为加强教育督导工作的独立性和权威性，国务院教育督导委员会在《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》(国教督办〔2014〕3号)中提出了一个指导性建议：各级督导机构要在评估监测中创造条件吸引社会组织参与，逐步“建立教育督导部门归口管理、专业机构提供服务、社会组织多方参与的专业化教育质量评估监测体系”。实际上，推动社会组织参与督导并不是新生事务。2010年，《规划纲要》指出，各级政府要转变教育管理职能，改变政府直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，推进政校分开和管办分离，而且“培育专业教育服务机构”，“完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度”，“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离，促进政府智能转变的若干意见》(教政法〔2015〕5号)进一步强调，各地要引入市场机制，将委托专业机构和社会组织参与教育评价纳入政府购买服务范围，按照公开、公平、公正原则，建立健全招投标制度和绩效管理制度，保证教育评价服务的质量和效益。

有关文件精神彰显了社会组织参与教育督导评估的重要价值和国家推动有关改革的决心。推动和规范社会组织以第三方身份参与评估监测，由督导部门实行归口管理，具有重要的政治价值和现实意义。主要表现在以下三方面。1.体现公共管理的服务性。教育是一种准公共产品。在新公共管理及新公共服务理念的指导下，政府、教育行政部门及学校作为公共服务的提供主体，要转变职能，从划桨者到掌舵者，再向服务者转变[8]。而衡量政府依法治教的程度及学校提供教育服务的水平，关键取决于其所维护和实现公共利益的程度，要有意识地听取公众的意见。社会组织、大众媒体等第三方参与督导评估，能明显增强评估的真实性、准确性和有效性，是对督导机构评估的有益补充，彰显了服务性。2.进一步强化督导功能。尽管督导机构所组织的督导活动有经费和人员保障，组织程序规范，但督导机构在行政上与下级人民政府、同级或下级教育行政部门都归属于同一个政府，督导机构的评估在一定意义上仍属于自我评估范畴，存在“当局者迷”或“自我掩饰”问题。而社会组织参与评估提供了一种必要而有效的制衡，使评估更加客观、公正和有效[9]。3.提升评估监测水平。社会组织多种多样，有些是研究质量评估的专门机构。大学、教育科研机构、教育学会、教研室等相关机构长期从事课程教学、教育评估、考试等方面的研究，具有深厚的专业基础。如果让能胜任监测工作的社会组织参与到质量评估监测项目中，必将在一定程度上提升监测水平。

社会组织参与督导评估不仅增加了督导评估的独立性和权威性，而且有效提升了督导评估的专业性和水平，是当前督导政策的一个亮点。

三、未来展望

教育督导政策建设不可能一蹴而就，需要长期的探索和完善。在未来，要进一步深化教育督导改革，充分发挥督导在整个教育质量保障体系中的重要作用，我国在政策制定和实施上还有很多工作要做。

(一)进一步完善有关政策，加强政策的操作性

督导政策的建构与完善需要一个长期的过程，这主要是因为政策环境在不断发生变化。比如，从督政与督学相结合到2014年教育督导三职能体系，将评估监测纳入教育督导职能体系之中，就是对政策环境变化的一种积极回应。有关部门应经常性对下级教育督导机构和利益相关者群体的政策需求进行调研，并基于合理需求不断完善有关政策。

在政策完善过程中，加强操作性十分重要。政策文本越具体，越操作，政策越有可能转化为规范、有序的实践。在教育督导政策体系中，仅有法律(如《教育法》《义务教育法》)和《督导条例》中的原则性规定是不够的，只有将各种原则性规定操作化为一些具体性办法，政策的落实才真正“有章可循”。最近几年，我国已在这方面进行了很多开创性的工作。比如，2012年5月，《教育部关于加强督学责任区建设的意见》(教督[2012]7号)规定，各级教育督导部门要根据区域内中小学校的布局情况及学校规模，合理确定督学责任区数，每个责任区内的学校数一般不多于20所；县级督学责任区主要职能是对区域内中小学进行随机督导检查。2013年9月，《中小学校责任督学挂牌督导办法》(国教督办[2013]2号)进一步指出，县级人民政府教育督导部门为区域内每一所学校设置责任督学，并按统一规格制作标牌，在校门显著位置予以公布，以便教师、学生、家长及社区人士等利益相关者向责任督学反映情况。这些政策使督学责任区制度逐步具体化，有利于延伸教育督导的触角，及时发现和解决学校发展中的问题，有效推动学校建立现代学校制度，实施素质教育，实现内涵发展。应该说，我国在督导政策操作化方面已取得了积极的进展，但同时也还存在很多亟待关注的问题。2014年初，国务院督导委员会颁布《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，对督导制度改革提出了许多新的架构和想法，而要深入贯彻这一文件，需要出台配套政策或实施细则。比如，在评估监测方面，各级教育督导机构是否都要相应设立负责评估监测的科室？其权责如何界定？督学如何配备？这一新科室如何对评估监测进行归口管理？对各种面向学校的行政评估是否也可以归口管理？专业机构和社会组织如何参与到评估监测实践中？如何培育社会组织？是否要构建一个公平竞争的竞投标程序？评估监测的结果是否必须公开及如何公开？如何构建评估监测问责机制？是否要将监测结果与资源配置、校长任免挂钩？诸多问题都需要政策给出具体的规范性或指导性意见。

进一步完善教育督导政策，构建完整、协调、可操作的政策体系，是当前教育督导部门，尤其是国务院督导委员会、教育部督导团的工作重点之一。

(二)加强教育督导工作的组织领导，注重政策落实

从政策论证到政策制定，再到政策实施和绩效评估，每个环节都在政策体系建设中发挥重要作用。仅有政策颁布，没有政策的实施和监督，相关工作不可能落实到位。加强教育督导工作的组织领导，落实好各项政策，是当前各级教育督导部门，尤其是地方教育督导部门的又一工作重点。

在政策落实环节，以下问题应予特别关注。1.建立健全教育督导机构。建立独立行使职权的教育督导机构，是当前教育督导机构设置与改进的基本方向。那些名义上设在人民政府，实际却由教育行政机关代管的教育督导机构，必须根据相关政策予以调整。而在教育督导机构内部，服务于督导职能的转变，要合理划分内设机构，设置相应的科室和配足配齐工作人员。2.加强督学队伍建设。督学是代表人民政府行使督导权利的专门人员，其素质和水平是决定督导效能的重要因素，各级督导部门要着力建设一支数量足够、结构合理、道德高尚、业务精良的督学队伍。可以采取的措施有：严格规定督学任职条件，建立督学资格证书制度；严格把好入口关，建立健全督学选拔措施，做好督学选拔和聘任工作；加强督学培训，促进督学专业发展；加强督学考核与管理，提高督学工资待遇，激励督学提高工作绩效[10]。3.加强评估监测的归口管理。归口管理涉及部门权力和利益的调整，但更关乎学校办学自主权的保障。过去，在不少地市，学校需要接受各种各样的综合评估、专题评估或质量监测，可谓“应接不暇”。有研究者对某市基层学校一年内接受检查评估的情况进行调查，发现每所学校平均接受了10.3次评估，可教育教学类督导评估仅为1.6次，占总数的15.5%[11]。当下，各地督导部门要整合教育协会、学会、大学、教研室以及其他具有教育评估监测职能的机构和资源，切实推动归口管理，减少评估对学校正常教育教学工作的干扰，减轻学校迎评负担，为科学有效开展评估监测奠定组织基础。4.培育第三方机构。在我国，社会组织以第三方身份参与教育质量评估监测起步较晚，评估业务的专业化程度和科学性亟待进一步提升，各级督导部门要有计划培育第三方机构，建设第三方机构公平竞争、积极参与评估监测的平台。同时，各级督导部门还要建立以资质鉴定、项目竞投标、绩效问责、同行交流、质量改进、知识生成和价值凝聚为主要功能的评估监测专业服务网络。5.保障经费投入。人员经费和项目经费足额到位是教育督导部门开展工作的前提。各级人民政府要把教育督导经费列入财政预算，为加强督导工作，深化督导改革提供保障。

参考文献：

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[10]赵德成．教育督导[M]//张新平,褚宏启．教育管理学通论．北京：高等教育出版社，2012.

[11]刘永和．学校教育督导评估亟待改革——以江苏省南京市为例[J]．教育测量与评估(理论版)，2009(1)：18-23．

(责任编辑朱春花)

The Development Trends and Future Prospects of Educational Supervision Policies in China

ZHAO De-cheng

(Faculty of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

Abstract：Since the Supervision Regulation was promulgated in 2012, numerous policies were issued by Committee for Educational Supervision of the State Council.Educational supervision policy construction in our country enters a fast-developing period.Some new development features and trends were found in related policies through policy analysis as follows:the specialized institution for educational supervision was set up in the people's government to assure its independence and authority; quality monitoring was defined as a new responsibility of educational supervision institution to establish a comprehensive educational supervision system;third-party involvement was permitted and put under centralized management by educational supervision institution. In the future,the emphasis of educational supervision policy construction is to improve related policies and to have them come into effect.

Key words：educational supervision; Supervision Regulation; supervision policy; quality monitoring

中图分类号：G520

文献标志码：A

文章编号：1674-3571(2016)02-0099-05

作者简介：赵德成(1971- )，男，内蒙古赤峰人，北京师范大学教育学部副教授，博士，博士生导师，主要从事学校发展与评估、教育人力资源管理、校长领导力等领域的研究。

收稿日期：2015-12-18