对义务教育阶段教育督导评价三个基本职能的分析

郭菊英

摘要：我国《教育督导条例》提出，应积极构建督政、督学、监测“三位一体”的中国特色教育督导评价体系。在义务教育阶段，教育督导评价要以督政为主、督学为本，开展质量监测。应坚持督政为主，强化乡镇人民政府、县直相关职能部门履行教育工作的责任；根本落脚点在督学，对学校办学水平的督导评估关系到监督和引导学校办学方向、办学目标、发展水平、教育教学质量、教师队伍均衡等教育发展的关键要素。

关键词：教育督导；职能；督政；督学；监测

中图分类号：G464文献标识码：A文章编号：1674-120X（2016）29-0115-03收稿日期：2016-08-08

基金项目：此文系湖南省教育科学“十三五”规划课题“义务教育阶段教师队伍均衡发展对策研究”（XJK016BJC003）研究阶段性成果。

教育督导评价是我国现代教育管理体系的重要组成部分。2012年国务院颁布了《教育督导条例》，成立了“国务院教育督导委员会”，提出积极构建督政、督学、监测“三位一体”的中国特色教育督导评价体系。结合《义务教育法》及各地实际情况，我认为，在义务教育阶段，教育督导评价必须进一步强化督政、督学、监测三个基本职能，坚持督政与督学并重、监督与指导并重，开展基础教育质量监测，促进教师队伍均衡发展。

一、督政 义务教育阶段，教育督导评价中对教育的监控，实质上是对人的成长与发展的内外因素的监控，这种监控首先表现为对人的成长与发展的环境与条件的监控，也就是我们常说的“督政”。督政是上级政府督促下级政府依法履行教育职责，依法落实教育优先发展战略地位，保障教育经费投入，加强教师队伍建设，优化教育环境，为人的成长发展提供好的环境与条件。随着我国教育改革的不断深化，教育均衡与教育公平成为教育最核心的任务。在实现了“人人有学上”，保障了教育最基本的公平后，就要实现“人人上好学”，提高教育质量。随着教育现代化的快速发展，我国的督政职能在逐渐朝着协调督政的方向前进。就目前而言，要切实履行好督政职能，需要在以下四个方面着力：

1坚持刚性监督，加强指导协调

始终以政府督导的高度和力度，从严督促各级各部门按照科学发展观的要求，全面履行教育工作职责。进一步完善对乡镇人民政府和县直相关职能部门的督导评估标准、细则、办法。通过科学地指导各级各部门落实教育工作责任，引导其形成自我评估、自我发展的机制，来强化乡镇与各部门间、各部门相互之间的教育工作协调性，形成工作合力。

2强化整改落实，突出重点难点

从严实行限期整改制度，将整改情况作为督导评估的重要内容，实行整改责任制和责任追究制，改变过去“重评估、轻整改”的做法。重点是要强化投入保障和教育经费管理、使用情况的督导，确保县财政按政策法规，投入的教育经费用于改善办学条件，提高教师待遇，形成农村教育激励机制和教师培训、学历专业转轨激励机制，对教育经费管理、使用情况进行监督，使经费投入、管理和使用科学合理，提高投入效益。难点是强化规范对教育执法、执纪行为的督导，严格实行学校检查准入制，杜绝到学校乱检查、乱摊派、乱罚款的行为。有违背的，一律按教育督导“一票否决制”予以评估考核否决。此外，还要加强对控辍保学和对学校周边环境整治工作的督导。用三年左右的时间，形成控辍保学与计生工作同等重视的工作格局，严格将辍学率控制在国家标准内；学校周边环境整治要形成乡镇、职能部门与学校联动协调机制，形成整治合力，使学校周边环境从根本上得到优化。保障国家教育政策法律法规在县域的顺利实施，促进县域内教育管理科学化，为保障县域教育全面、持续、协调、健康发展打下坚实的基础。

3突出督导结果的运用，激励教育工作全面创新

继续设立督导专项奖励资金，按教育督导“一票否决制”兑现奖惩。督导评估考核结果作为各级各部门主要干部评优、评先、提拔、任免的重要依据。同时，设立督导单项发展性成果奖励资金，对各级各部门在履行教育工作职责中的单项发展性突出成绩予以表彰，激发和鼓励教育工作创新，从而激发各级各部门的教育工作积极性，形成良好的竞争机制，进而形成党政及全社会重教兴教的工作格局。

4搭建好沟通平台，引导全社会形成素质教育观念

通过强有力的教育督导，革除以前政府、各级各部门与社区（村组）、学校、家庭之间教育工作互不沟通的弊端，形成党政、社会、学校、家庭自上而下、自下而上紧密联系、相互作用与协调的大教育平台。在教育理念、教育政策、教育方法、教育实践等多个领域，实现教育决策者、教育管理工作者、教育教学工作者、受教育者之间信息沟通，相互对话，上下贯通，将民众的需求与政府决策有机统一起来，进而有意识地在全社会引导形成素质教育观念，为破解素质教育发展难题营造浓厚的社会氛围。

二、督学 督学是指主管部门对学校办学方针、经费状况、管理水平、教育质量、师资队伍等方面的专门检查与评估。可以说，督学职能才是教育督导的根本所在。义务教育阶段，督学的目的是改革教育评价制度，加强办学分类指导，促进办学行为规范，促进教育质量提升，促进教师队伍均衡发展。对中小学校的督导评价，实质上是对一所学校一种整体性的教育教学督导评价。坚持督学为本，应侧重以下三个方面：

1把握好督学的职能定位

对督学的职能定位，一般可以从两方面来理解。从教育督导的内涵来讲，各级教育督导机构既要“督政”，又要“督学”；但从教育督导的现实和我国行政体系的特点看，省、市两级教育督导机构则应侧重“督政”，督促下一级政府履行教育职责；而县市区教育督导室，则应侧重“督学”。把“督学”摆在首要位置，主要督学校办学方向，导向全面实施素质教育；督学校办学行为，导向规范办学；督教师队伍建设，导向素质提升；督课堂行为，导向新课程理念；督学校绩效评估，导向目标管理。通过督学收集教育管理信息，为政府教育决策提供参考，真正做到督在教育实处，导向科学规范，服务教育决策。

2改革教育评价制度

改革教育评价制度是督学工作取得重大突破的关键。在政府统一部署下，与教育行政部门一道，对原有的评价制度进行全面改革，从根本上改革应试教育评价模式，建立符合素质教育要求的各类教育评价制度。由政府公开发布素质教育评价标准，既注重各类评价的价值统一，又注重类别之间的差异，充分体现教育发展的规律。

3加强办学分类指导

根据不同类别教育、不同类型学校的办学标准及要求，有针对性地予以指导。对学前教育，现阶段重在督导学前教育机构达到办学条件和常规办学要求，求其规范性。对义务教育，以全面实施素质教育为评估标准，督导各中小学校严格按照素质教育的要求办学，全面提升学生素质。对职业教育，重在督导其以服务县域经济发展为目标，重在培养本县实用性职业技术人力资源和新型农民，为全面建设小康社会和社会主义新农村建设提供有力的人才人力支撑。对普通高中教育，重在督导其按照“普及高中教育”的政策要求及适应高考人才选拔的需要，从“普及”与“提高”统筹兼顾的角度，注重引导其对学生文化科学知识、能力和综合素质的培养，为国家和社会培养、输送高素质的知识型人才。对成人教育，重在督导学习型社区（单位）建设、继续教育规划的实施，倡导群众不断提升思想道德素质、科学文化素质和工作业务素质。

三、监测 义务教育阶段，质量监测是根据不同类别的教育标准，对不同类型学校建立相应的教育质量监测制度，从而促进义务教育均衡发展与提高教育质量。质量监测主要进行监测工具研发、分层抽样、监测实施与数据采集、数据分析与水平划定、监测报告撰写等工作。开展义务教育阶段质量监测应把握好以下四个方面。

1质量监测的主要内容与实施对象

在我国义务教育阶段，质量监测主要内容为体现学生综合素质发展的思想品德、身心健康、学业水平、艺术素养、创新意识、教育环境等六个方面。质量监测对象是学生群体状况，目前侧重于四年级和八年级的语文、数学、英语、心理健康以及相关因素；检测周期初步定为每年开展一次。义务教育阶段开展质量监测，主要目的是通过科学的抽样方法，在全面考查中小学生的知识、能力及身心发展状况的基础上，对教育质量进行科学评价，以掌握义务教育均衡发展的现状和存在的主要问题，不断提高教育质量，促进教育公平。在监测内容和实施对象上，一方面要与国家教育质量监测标准相配套，另一方面要在符合国家教育政策法律法规要求的前提下，探索建立适应于本地区的教育质量监测标准，并适时予以调整、修正。

2质量监测的基本环节与实施主体

质量监测的基本环节大致有明确目的、确定目标、确认对象、研制标准、研发工具、抽样实施、采集样本、分析数据、撰写报告、反馈结果和提供决策依据等十一个，而监测标准的制订与工具的开发是关键。采集数据的真实性、客观性、代表性和监测工具的保密性与否，直接决定监测的成败。开展好义务教育阶段质量监测，一定要明确实施主体：义务教育阶段，质量监测是由地方教育督导部门主导，教育行政部门与教育科研部门具体合作实施。

3质量监测人员的专业素养与工作重点

义务教育阶段，对新课程标准下的学科进行监测，并获取监测的效度与信度，一是要求质量监测具有严格的实施流程与学科属性，二是要求监测人员必须具备较高的监测技术能力与学科素养。为此，监测人员要多学习、多研究国家基础教育质量监测中心几位博士和教授的方法。语文学科的监测人员要多了解温红博的方法，他从语文学科监测的目标与原则、内容与认知、监测结果的报告方式、监测流程、题目开发与分析有报告有讲座；数学学科的监测人员要多学习曾平飞的方法，他撰写的《义务教育阶段学生数学和科学学习》，重点解析了数学与科学监测背景、监测框架、科学命题等；还有刘红云的《监测的统计与分析》，张生的《抽样原理与抽样方法》等，都应有所了解。义务教育阶段，质量监测人员工作重点应是结合各学科，关注监测对象的整体状况是否达到了相应的水平；诊断各种环境因素对其发展的深度与广度的影响。

4经费保障及质量监测体系构建

义务教育阶段，质量监测体系包括中央、省级、地市和区县级等多个层面；横跨教育督导、教学研究与指导、教育科学研究与服务、教育考试、学校自身的质量监测等多个系统；包含监测工具

研发、分层抽样等十多个环节，流程诸多。以监测工具研发为例，其流程包括了建立监测框架、编制监测工具、检验工具质量等，每个流程还要通过2～3轮的修订、预试、审查，最后才能成为符合信度、效度要求的测试工具。由于监测工具研发需要不同专业人员的参与，监测实施需要较大规模的分类培训，数据分析需要信息化设备的支持，加上监测工作高保密性对场地、设备、运输的特殊要求，基础教育质量监测需要较多经费的支持。据教育部监测中心估算，仅仅监测工具研发，每个测试题费用在2万元左右。鉴于湖南省实际情况，经初步匡算（按每县6所初中180名学生、12所小学360名学生，总计约65800名学生、1500名校长、6000名教师），每年费用约需350万元，应建立监测经费进入财政年度预算的长效机制。同时，科学性、权威性是义务教育阶段质量监测的根本要求。要保证经费，在实践中不断完善、创新办法，尤其在专家团队建设、工具研发、数据运行信息化等关键性、专业性环节进行专门的研究和探索，形成省、市、县、校联动的整体格局，形成科学的监测体系。

在构建质量监控体系时，我们要注意充分利用大数据技术提高教育督导科学化水平。大数据是由数量巨大、结构复杂、类型众多的数据构成的数据集合。大数据经过科学的数据分析后，能够具有更强的流程优化能力。相比具有数据量巨大、数据类型繁多、处理速度快、数据可实现再利用、重复利用和合理利用数据并对其进行正确的分析等特点，为进一步分析提供了充分的数据资料，也能够从众多类型的各种数据中很快获得高价值的信息，以低成本或零成本对研究对象进行纵向历史比对和横向现实比对，将会带来很高的价值回报。因此，大数据的运用，可以推动决策制定更加科学，推动工作开展更加高效，推动督导手段更加丰富，推动结果运用更加有效。同时，这也要求我们一是要丰富教育督导数据资源；二是要充分使用教育督导信息；三是要提高教育督导队伍运用信息化技术开展督导的水平；四是要推进义务教育阶段教师队伍均衡发展。

参考文献：

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