我国志愿服务立法：原则、体系与特色

杨　帆

(中南民族大学 法学院， 湖北 武汉 430074)



我国志愿服务立法：原则、体系与特色

杨帆

(中南民族大学 法学院， 湖北 武汉 430074)

摘要：在大力弘扬志愿服务精神，推进志愿服务事业发展的背景下，我国进一步加快了国家层面上的志愿服务立法进程。目前，《志愿服务条例》立法已被列入国务院立法工作计划。为了更好地发挥立法对志愿服务的法制保障功能，立法过程中应坚持依法、民主、科学、专业化和可操作性等立法原则，把握立法重点，厘清和解决立法过程中的难点问题，认真总结我国志愿服务工作的主要经验，科学借鉴国外志愿服务的有益做法，在深入调查研究的基础上，制定出符合我国国情、有中国特色的《志愿服务条例》。

关键词：志愿服务；《志愿服务条例》；立法

一、 颁布《志愿服务条例》的必要性和紧迫性

党的十八届三中全会提出:“创新社会治理体制”，把“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织”。志愿服务的成熟程度是衡量一个社会发育成熟程度的重要标准之一。目前，中国社会正处于转型时期，志愿服务事业的发展具有充分的社会条件，越来越多的人加入到志愿服务的行列中来。不过，我国志愿服务的组织化和系统化程度还比较低，尤其是志愿服务的法制化程度还有待进一步加强。

迄今为止，我国尚未出台志愿服务领域的法律法规。实际上，我国在2010年就启动了志愿服务的立法工作，当时由全国人大内务司法委员会牵头，制定《志愿服务法》，后来由于相关条件不成熟，立法工作没有继续进行下去。近几年来，随着志愿服务事业蓬勃发展，志愿服务过程中出现的争议也不断增加，志愿服务的国家立法工作重又纳入议事日程。根据《国务院2014年立法工作计划》和《文化立法五年规划(2014-2018)项目工作安排进度表》的安排，《志愿服务条例》被列为《国务院2014年立法工作计划》预备项目和《文化立法五年规划(2014-2018)项目工作安排进度表》的一类项目，由民政部牵头负责。根据立法计划，《志愿服务条例》最快将在2015年出台。

从志愿服务的发展规律来看，志愿服务立法不仅是志愿服务发展到一定阶段的必然需求，而且一部良好的志愿服务法律能够对志愿服务事业的发展产生极大的推动和促进作用。这是因为：

(一) 颁布《志愿服务条例》，有助于提升公民对志愿服务的认知水平

通过颁布国家层面上的《志愿服务条例》，以立法的方式将志愿服务政策和相关制度确定下来，认可志愿者的社会价值，可以推动社会各界进一步强化关于志愿服务的理解和认识，弘扬志愿精神，让社会公众积极参与社会公益活动，在全社会形成理解、支持和参与志愿服务的良好氛围。

(二) 颁布《志愿服务条例》，有助于加强政府对志愿服务的支持力度

目前，我国志愿服务经费来源还没有形成制度化保障。一方面，绝大部分地区还没有把发展志愿服务事业纳入当地的经济社会发展规划，导致志愿服务经费不足;另一方面，筹集志愿服务资金的社会渠道尚未充分建立起来。志愿服务国家立法有助于从法律上规定和明确政府和社会各界在新时期新背景下促进志愿服务活动发展所应承担的责任和践行的角色，还可以确立对捐赠行为的税收减免和奖励嘉许等方面的激励制度，增强人们的捐赠积极性。

(三) 颁布《志愿服务条例》，有助于维护志愿者和志愿服务组织的合法权益

从法律上明晰志愿者、志愿服务对象在志愿服务活动中的法律地位及其所享有的权利与承担的义务是促进我国志愿服务事业进一步发展的关键。颁布《志愿服务条例》，可以更明确、更具体地规定主体的权利和义务，加强对志愿服务活动各个环节的法制保障。

(四) 颁布《志愿服务条例》，有助于完善我国的社会服务保障体系

颁布《志愿服务条例》，加强志愿服务的法制保障，将志愿服务与社会工作、社会保障事业衔接起来，将志愿者队伍特别是社会服务志愿者队伍与专业社会服务有机结合起来，有助于在我国探索建立起新型的社会保障体系。鉴于此，要使志愿服务在社会发展中发挥更大作用，必须立足我国经济社会发展实际情况，加强志愿服务立法研究，颁布一部权威的、在全国范围有效的志愿服务法规，这将对规范志愿服务活动，促进志愿服务事业的发展具有重要意义。

二、志愿服务立法应遵循的原则

立法原则是立法指导思想在立法实践中的重要体现。[1]志愿服务立法应遵循的立法原则是立法机关在立法过程中应当遵循的价值和理念，这些价值和理念不仅是推动志愿服务所必需的，同时也反映了志愿服务事业发展的基本规律。

(一) 依法原则

依法立法原则是指《志愿服务条例》所涉及的条文内容要有法律依据，不得与现行法尤其是不得与上位法相抵触。目前，与志愿服务领域相关的国家层面的立法有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国红十字会法》、《社会团体登记管理条例》以及即将出台的《中华人民共和国慈善事业法》。制定《志愿服务条例》时，除了须符合立法程序外，其条文内容也应具有合法性。

(二) 民主原则

在现代社会，人们越来越倾向于依赖自身而非国家或政府的力量和方式来处理自己与社会之间的关系和出现的问题。志愿服务是现代社会中社会成员进行自我管理和自我发展的民主化路径,从这一点上看，志愿服务的发展契合了当今公民社会的发展趋势。此外，民主原则还体现在立法程序中。《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多途径参与立法活动。”志愿服务立法的各个环节都应当遵循民主精神和民主原则，创造各种途径让志愿者、志愿服务组织以及志愿服务相关单位参与进来。

(三) 科学原则

《立法法》第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，国家机关的权力和责任。”志愿服务立法应秉持科学原则，即首先要根据我国志愿服务事业的发展水平科学合理地确定志愿服务立法的目标；其次，应当合理界定政府和社会的角色和定位；第三，应当认清我国志愿服务发展的现实状况，在志愿服务立法中努力寻找现实与未来之间的平衡点。

(四) 专业化原则

随着社会问题的多样化，科学技术的快速发展，志愿服务的领域和范围也朝着多元化发展；志愿服务组织的运作呈多样化发展趋势；志愿服务组织的组织管理、筹资、志愿者招募、服务手段和方式等也呈现多元化发展趋势；专业社会工作的全面发展，对志愿服务提出了更高的专业化要求。上述新近出现的趋势要求法律条文不仅要具有普遍性和规范性，而且还要考虑和顾及较强的专业性和技术性要求。

(五) 可操作性原则

在实践中，某些法律法规缺乏可操作性，形同虚设，没有实现立法者的立法目的。这不仅有损法律的权威，而且失去了制定该法律的意义。《志愿服务条例》立法应充分考虑志愿服务组织的设立运作、特殊志愿服务活动的管理运营(应急志愿服务、大型公益活动志愿服务等)、志愿服务协议在保障志愿者和志愿服务组织权利义务方面的作用等，使志愿服务法律法规具备较强的可操作性，成为统帅志愿服务事业的“宪法”。

三、 《志愿服务条例》的立法结构和重点内容

(一) 《志愿服务条例》的立法结构和主要内容

图1　《志愿服务条例》结构示意图

完善的制度体系是志愿服务立法的核心内容，也是法律规范设计的基础。《志愿服务条例》应围绕志愿服务构建一个包括志愿服务主体制度、运作制度、保障制度、激励制度、责任制度和涉外制度在内的综合性志愿服务法制保障体系。具体而言，其结构和内容应包含以下几个方面：

(二) 《志愿服务条例》的立法重点

从志愿服务立法的必要性和紧迫性出发，结合我国志愿服务的发展现状，尤其是我国志愿服务事业发展中存在的突出问题，《志愿服务条例》应从以下几个方面入手，实现重点突破,从而为我国志愿服务事业的发展提供法制保障。

1. 规范志愿服务组织建设

志愿服务组织在志愿服务中处于十分重要的地位，它将志愿者与志愿服务对象联系起来，对于推动志愿服务组织化至关重要。在志愿服务活动中，志愿服务组织是志愿者的家园，将志愿者团结在一起向志愿服务对象提供志愿服务，并且保障志愿者的切身权益。因此，志愿服务组织的规范化建设显得尤为重要，《志愿服务条例》应对志愿服务组织的机构设立、基本职责、活动组织、招募注册以及项目实施做出具体的规定，让志愿服务组织成为志愿服务组织化的中坚力量和维护志愿者权益的坚强“堡垒”。

2. 完善志愿服务运作制度

志愿服务运作制度主要包括志愿者注册制度、志愿服务记录制度以及志愿者招募制度三个方面。首先，我国志愿者到志愿服务组织进行注册或登记的比例还较低，不利于志愿者的高效利用和管理，也不利于保护志愿服务对象的合法权益。通过在志愿服务立法中明确规定志愿服务记录制度，将这一制度通过立法落实下来，有助于志愿服务资源的优化以及志愿服务事业的可持续发展;其次，志愿服务记录制度是建立在志愿服务注册制度基础之上的另一项重要运作制度，它不仅是评价志愿者服务质量的重要标准，同时也是志愿者表彰、法律责任认定的重要依据。因此，应通过志愿服务立法推动各地建立和完善志愿服务信息记录制度;第三，志愿者招募制度是志愿服务的启动环节，应通过志愿服务立法对志愿者招募的主体、程序、信息公开等方面做出规定。

3. 界定志愿者的权利和义务

志愿者权益保护是志愿服务事业实现长期可持续发展的重要保证。由于志愿者自愿奉献自己的时间、体力、知识等，提供不求回馈的无偿劳动，所以在开展志愿服务的过程中，志愿者自身权利往往会受到来自服务对象、第三人或者不可抗力的伤害，导致其合法权益无法获得有效保护。所以，条例应对志愿者的基本权利和义务进行明确界定，这不仅有利于保障志愿者的人身、财产等合法权益，明确各方当事人的行为界限，而且对促进志愿服务的合法有序开展具有积极促进作用。

4. 厘清志愿服务过程中形成的法律关系和法律责任

虽然志愿服务是社会公益活动，但在现实生活中，由于志愿者技能、综合素质的差异、志愿服务组织管理和规模的不同以及志愿服务对象个体素质的差异，所以在志愿活动中，志愿服务法律关系的主体(志愿者、志愿服务组织以及志愿服务对象)的合法权益容易遭受侵害。鉴于此，条例需要就志愿服务活动中各方主体形成的法律关系及承担的法律责任进行明确规定。此外，还要就志愿服务组织违法开展志愿服务活动以及违规处理志愿服务组织财产和经费所需承担的行政和刑事责任做出明确规定。

四、 《志愿服务条例》需要着力厘清的几个问题

在明确志愿服务立法重点的同时，应该注意到，不仅在我国志愿服务的发展实践中，而且在我国志愿服务国家立法的过程中，仍存在以下几个方面的难点需要重点研究和突破，为立法扫清障碍。

(一) 志愿服务组织的界定

《志愿服务条例》是只调整有组织的志愿服务活动，还是把有组织的和未经组织的志愿服务活动都纳入调整范围，是立法首先需要研究的一个重要问题。如果从鼓励推动的角度出发，应尽可能地将各类志愿服务活动纳入立法的调整范围,但这种调整方式也存在一定问题，即自发的志愿服务分散、形式各异、难作统一规范，纠纷发生时认定和处理难度大。

笔者认为，从整合资源、提高效率、规范引导的目的出发，对“志愿服务”的界定应采取广义层面的界定方式，即占用自己的时间，利用知识、体力或技能等服务社会的无偿性公益活动。从外延上看，广义的志愿服务包括了志愿服务组织开展的志愿服务以及未在志愿服务组织登记或注册的志愿者开展的志愿服务。不过，结合我国目前志愿服务活动发展的实际状况，从保护志愿者的切身权益、推动志愿服务活动组织化、系统化发展的角度出发，《志愿服务条例》对志愿服务组织的界定宜采取狭义的界定模式，即依法登记成立，从事志愿服务的非营利性社会组织。因为采取狭义的界定模式，可以确保志愿服务组织的责任能力，促进志愿服务的组织化和规范化，便于国家进行相应的管理和提供政府支持[2]。

(二) 志愿服务活动的监督管理机制

志愿服务活动的监督管理机制既是《志愿服务条例》立法的重点，也是立法的难点。目前，志愿服务涉及面广，资源整合难度较大。文明委、团中央、民政部门等都在抓志愿服务工作，除团委管理的青年志愿者、民政部门管理的社区志愿者外，红十字会、妇联、消防等其他一些单位也招募志愿者。各地方立法中确定的志愿服务协调机制主要有三大类：(1) 双重管理模式。由党政部门、人民团体参加的工作委员会负责宏观统筹协调，志愿者协会负责日常协调指导工作，如浙江、四川等。(2) 志愿者协会负责指导协调工作，如广东、上海等。(3) 共青团负责组织和协调，如湖北、黑龙江等。笔者认为，需要通过立法解决志愿服务的领导和管理体制问题，应在《志愿服务条例》中进一步突出民政部门作为志愿服务建设牵头部门的核心地位，不仅要明确在中央层面，民政部门负责志愿服务事业的监督管理，而且还应明确在地方层面，各级人民政府的民政部门也是负责志愿服务的监督管理部门，这是新形势下民政部门肩负的重要职责。这次国务院要求民政部牵头起草《志愿服务条例》，可以看出民政部门在今后志愿服务发展过程中将发挥更加重要的作用。

(三) 在志愿服务立法中处理好以下几组关系

1. 政府推动与社会运作的关系

在我国的志愿服务事业发展中，党委、政府一直扮演着主要角色，一方面推动了志愿服务的快速发展;另一方面也导致志愿服务具有某种行政化色彩。随着政府职能的转变，尊重志愿服务的本质属性，体现志愿服务的群众性、社会性，避免过多行政干预，已经成为志愿服务发展中需要注意的一个问题。

2. 组织力量与自发行为的关系

随着经济社会的发展，社会公众参与志愿服务的意识大大增强，民间自发的志愿服务活动逐渐增多，有些还拥有较大的影响力。由于注册登记门槛较高，一些民间组织出于某种考虑不愿登记注册,所以大多数民间志愿服务组织未取得合法身份，从而造成对这一群体的引导和规范缺失。针对这一情况，在志愿服务立法时应当注意保障“草根”志愿服务组织的切实权利，对未登记注册的民间志愿服务组织进行引导和规范。将民间自发志愿服务力量纳入法律的调整范围，这不仅是现实所需，也是立法前瞻性的要求。

3. 原则性与可操作性的关系

由于我国各地区经济发展不平衡，志愿服务的发展水平也有较大差异，很难对所有问题作统一要求。如何把握好原则性与可操作性的关系，是志愿服务立法中必须面对的一个难题：原则性过强，缺乏操作性，会损害法律实施的效果；但如果不尊重实际，不考虑各地情况的多样性，一味强调法律规范的明确具体，在执行中也会遇到一定的障碍，同样也有损于法律的权威性和严肃性。在立法中，应认真研究地方法规中的经验，该坚持原则的坚持原则，该具体操作的具体操作，实现法律的原则性与可操作性的有机统一。对于实践证明行之有效，且理论上较为成熟的方面要予以明确，使之具有可操作性。

五、 我国《志愿服务条例》应体现的中国特色

回顾我国志愿服务事业的发展历程，可以发现，我国志愿服务事业的发展和西方国家志愿服务事业的发展路径不同。加上我国现阶段的实际国情，由此决定了我国在志愿服务立法的过程中不能一味照搬照套西方的志愿服务实践和立法经验，而要立足本国实际，总结本国经验，制定符合我国特点、具有中国特色的《志愿服务条例》。

(一) 强化政府和社会各界推进和支持志愿服务的责任

我国的志愿服务最早是由政府倡导和推动的，政府在志愿服务的发展过程中发挥了重要作用。随着政府职能的转变和志愿服务事业的发展，志愿服务自身的性质要求政府必须从“台前”退到“幕后”[3],逐渐转换为志愿精神的倡导者、规则的制定者、服务的协调者、资金支持者、组织监管者、表彰奖励者和应急状态下的统一协调者。《志愿服务条例》应对政府和社会各界在新时期新背景下推动志愿服务活动发展所应承担的责任和践行的角色做出规定，尤其突出关于政府资金保障的规定。

(二) 构建志愿服务与社会工作、社会保障事业的衔接机制

从某种意义上来说，志愿服务与社会保障具有极强的互补性，两者在功能上存在一致性，在目标上具有统一性[4]。推进志愿服务与社会工作、社会保障等相关社会事业的有机衔接是志愿服务后一阶段发展的目标和要求，同时也是《志愿服务条例》起草过程中应该牢牢把握的原则和目标。笔者认为，可以通过以下几个方面使志愿服务与社会工作和社会保障进一步有机衔接起来：第一，优先志愿服务对象群体。在志愿服务活动中，应鼓励优先为老年人、残疾人、未成年人、失业人员和其他有特殊困难的社会群体以及个人提供志愿服务;第二，志愿者保险。可以尝试性地将志愿者保险纳入社会保险的范畴，与用人单位建立了劳动关系的志愿者在志愿服务活动中遭受重大伤害或者死亡的，依法享受工伤保险待遇;第三，社区志愿服务。社区志愿服务组织在确定服务项目时，应坚持以需求为导向，以关爱老年人、未成年人、残疾人、低收入家庭为重点，有针对性地设计志愿服务活动项目。

(三) 完善志愿服务风险防控体系

随着需要专业人才和专业技能的专业性志愿服务活动越来越多，志愿者在志愿服务活动中面临的风险也越来越大。为了能够切实地解决这一问题，应该建立针对志愿服务风险的综合性和系统化的防控机制，并通过立法将风险防控机制确定下来，对志愿服务过程中各方当事人，尤其是对志愿者的人身安全提供高效的防护[5]。具体来说，志愿服务的风险防控机制应该包含风险评估机制、应急预案机制和培训机制三个主要方面。

(四) 建立志愿者保险保障体系

保险是分散风险、分摊损失的救济机制，因此，应进一步建立起志愿者保险保障体系，使志愿者的人格尊严和权益不受侵害，鼓励更多的人无所顾忌地投入到社会志愿服务之中。具体而言，志愿服务立法可以从以下几个方面对志愿者开展保险保障：第一，志愿服务组织应当根据志愿服务活动具体内容的需要，为志愿者提供相应的人身、财产保险;第二，与用人单位建立了劳动关系的志愿者在志愿服务活动中遭受重大伤害或者死亡的，依法享受工伤保险待遇;第三，鼓励有条件的地区将购买志愿者保险经费纳入财政预算。根据媒体报道，2014年6月，北京市为本市234万实名注册志愿者投保团体人身意外伤害保险，这种志愿者保险是国内首个由财政出资保障的志愿者保险项目;第四，鼓励和引导志愿者为自身购买保险，以及鼓励保险公司为志愿服务活动承保。

(五) 针对应急和大型社会公益活动等特殊志愿服务活动进行专门性规定

应急志愿服务是在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等公共突发事件中提供、开展的志愿服务[6]。应急志愿服务所应遵循的原则、活动管理机制、组织化与专业化保障以及应急志愿者的权利与义务都具有特殊性，与常态下的志愿服务存在明显区别[7]。所以，对日常志愿服务和应急志愿服务应区别对待，在条例中应对应急志愿服务做出专门的规定。

随着我国综合实力的日益提升，各省市都在不断举行各种大型社会公益活动，关于大型社会公益活动志愿服务的志愿者招募、培训、管理、激励等方面，各地也逐渐形成了一些比较成熟的做法。为了进一步优化大型社会活动的志愿服务管理，志愿服务立法应对志愿者招募、培训以及保险等问题进行具体的规定，并应明确大型公益活动组织者自行招募使用志愿者开展志愿服务的相关要求。

(六) 规范涉外志愿服务制度

随着全球化进程不断加快，志愿服务也开始成为政府间交往之外的重要的民间交流平台[8]。《志愿服务条例》立法不应该忽视这一问题。具体而言，应当从以下几个方面对涉外志愿服务进行规范：第一，到境外从事志愿服务活动的志愿者，应当年满18周岁，具备与其从事的志愿服务工作相适应的专业知识和工作技能。从事境外志愿服务活动的志愿者的待遇，按照政府有关部门的规定执行。从事境外志愿服务活动的志愿者，应当遵守受援国的法律规定;第二，境外来境内从事志愿服务活动的志愿者和志愿服务组织，应当在中国政府有关部门办理申报和登记等有关手续，遵守中国的法律规定，接受中国政府有关部门的指导和管理;第三，开展涉外志愿服务活动的要求。为了最大程度地避免日后的志愿服务纠纷以及产生纠纷之后解决纠纷的复杂性，志愿服务的各方应在开始实施涉外志愿服务之前以书面的方式确定各方的权利、义务和职责，同时志愿服务组织应当为志愿者办理有关保险。

参考文献：

[1]曾粤兴.立法学[M].北京:清华大学出版社, 2014: 38.

[2]肖金明,龙晓杰.志愿服务立法基本概念分析——侧重于志愿服务、志愿者与志愿服务组织概念界定[J].浙江学刊, 2011(4):142.

[3]参见李运超,姚琛灵,李路林.论志愿服务立法中的政府促进角色定位[J]. 黑龙江省政法管理干部学院学报, 2010 (6).

[4]参见纪文晓.志愿服务发展研究志愿服务与社会工作差异互动分析[J]. 中国青年研究, 2010 (10).

[5]参见聂阳阳,穆青.志愿服务过程中风险的预防与救助[J]. 中国青年研究, 2010 (10).

[6]参见莫于川,梁爽.社会应急能力建设与志愿服务法制发展——应急志愿服务是社会力量参与突发事件应对工作的重大课题[J]. 行政法学研究, 2010 (4).

[7]参见莫于川, 梁爽.关于完善中国的应急志愿服务法律保障体系之管见[J]. 河北法学, 2011 (5).

[8]参见李敏.中国志愿者出境从事志愿服务相关法律问题探析[J]. 行政与法, 2008 (4).

China's Legislation for Voluntary Service:

Principles, Systems and Characteristics

YANG Fan

(School of Law, South-Central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Abstract：With the rapid development of voluntary service, China is now accelerating the process of the legislations on the voluntary service. Regulation on Voluntary Service, which will be playing a significant role in protecting the rights of volunteers and regulating the operation of volunteer organizations, is now under the legislative plan of the State Council and is expected to be passed in 2015. During the legislative process, we must persist in the principles of legitimate, democratic, scientific, professional and practical legislation, find solutions to the legislative difficulties and sum up the experiences of China’s voluntary service and learn the useful experiences from foreign countries to make the Regulation on Voluntary Service adapt to China’s conditions and have Chinese characteristics

Key Words：voluntary service; Regulation on Voluntary Service; legislation

中图分类号：D922.599

文献标识码：A

文章编号：1009-105X(2015)03-0031-06

作者简介：杨 帆(1982-)，法学博士，中南民族大学法学院讲师，《私法》副主编,哥伦比亚大学法学院访问学者。

收稿日期：2015 - 05 - 02