浙江省高校依法自主办学负面清单管理改革研究

尹晓敏

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)



浙江省高校依法自主办学负面清单管理改革研究

尹晓敏

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

[摘要]高校办学正面清单管理模式作为传统的政府管理高校办学模式存在诸多问题与弊端。负面清单管理模式是我国政府对高校行政管理模式变革的必然走向。以浙江的省域实践为例对高校办学负面清单管理模式建构的价值旨归、原则要义、行为序列、清单内容等进行框架性构想是有必要的。教育行政部门放权与监管的同步、高校自治与自律的共行，是浙江省高校办学负面清单管理模式的内在要求。

[关键词]高校自主办学负面清单管理模式浙江省高校

以政府与高校的关系观之，所谓清单管理，意指政府以清单的形式明确教育部门的行政职权和高校办学自主权的运行空间，使政府和高校对彼此未来行为产生稳定的预期，对各自行使教育管理权和办学权的行为形成相应的激励与约束机制，以期达到政府与高校之间稳定有序关系之目的。清单管理可分为正面清单和负面清单两种管理模式类型。高校办学正面清单管理模式是指教育行政部门将高校办学中可自主行为的领域或情形以清单的形式明确列出，清单之外的所有领域是被禁止或限制进入的，亦即要求高校恪守“法无授权不可为”的行为准则。当前我国中央和地方教育行政部门依据《高等教育法》授予了高校招生、学科专业设置、教育教学、科学研究与社会服务、国际交流合作、机构设置与人事管理、财产管理与使用等七项办学自主权，这种对高校办学所实施的明确设定活动范围边界的管理模式就是正面清单管理模式。而高校办学负面清单管理模式则是指根据我国高校办学的基本现状及发展趋向，以高校依法自主办学的负面清单，即认为确实需要保留的针对高校办学活动的禁止或限制性条目清单——“例外公示单”为指引，清单之外的领域面向高校充分开放，允许高校进行自主决策，由此而形成的一整套教育行政部门管理高校的理念、方法、制度、工具、程序等的总称。

一、高校办学正面清单管理模式的问题审视及改革走向

高校办学正面清单管理模式作为长期以来政府管理高校的传统模式，其既存的现实问题与弊端需要我们进行深入系统的分析审视。

(一)高校办学空间受到禁锢

高校办学正面清单管理模式强调的是高校在办学活动中“法无规定不可行”的行动逻辑，凸显的是管理者(教育行政部门)的审批监管和被管理者(高校)行动的合规守矩。在此模式下，高校办学活动的范围空间是通过正面清单的方式列明的，亦即通过“肯定性列表”明示高校有权进入的办学领域和可以实施的办学行为，而超出此行为边界的办学活动则均属违法。如此就相当于把高校关进了基于现行教育政策法规编织的“制度之笼”，高校的办学活动只能止于笼之内界，而绝缘于笼子之外的广阔空间，这就在很大程度上禁锢了高校办学的自主空间。另外，由于高校办学活动所涉范围广泛、内容纷繁复杂，现行立法所能明确规范的事项是相当有限的，加之囿于理性限制的立法者难以清晰预见高校办学中的各类新情况和新问题，特别是随着未来高等教育功能的不断强化和拓展，新的办学领域和办学方式必将陆续出现，高校能否进入这些新领域并进行新的办学方式尝试，法律绝无可能做出系统而明确的规范，必然留下大量的“空白地带”。然而，按照高校办学正面清单管理模式的要求，高校在缺失以政策法规为基础的正面清单依据的情况下，是无权进入这些新领域进行办学活动的，这又使高校办学丧失了契合于现实动态发展的未来拓展空间。

(二)高校办学活力难以焕发

从法律层面看，正面清单管理模式体现了政府对高校办学采取的是法定主义调整方法，而非法律行为调整方法。法定主义调整方法是通过法律法规的强制性规范明确指出行为主体的行为边界，并直接规定此边界范围内特定行为的法律效力，一旦主体之所作所为不符合法定有效性的标准，该行为将被宣告无效。而法律行为的调整方法则是允许行为主体自由进入法定许可的相关领域，并通过自主实施具有法律效果创制功能的法律行为以达到法律关系的设立、变更和终止。由于教育行政部门对高校办学的法定主义调整方法倚重以公法的强制性手段干预高校的办学行为，因此极易导致作为办学主体的高校的法律人格的缺失，使高校无法真正实现以高等教育的发展规律为指向而进行的有创新、具特色的办学活动，更遑论在办学过程中不断增强并焕发出生机与活力。在此以《高等教育法》赋予高校的七大办学自主权之招生自主权为例予以说明。尽管该法第32条明确规定“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”，也就是说高校在自主招生的方案制订与实施上有法定的自决权。然而反观现实，作为教育部打破“一考定终生”考录方式的重要举措，自主招生政策试行十余年来却一直无法摆脱变相“二次高考”、“小高考”等质疑，难以真正走出多元化人才选拔的“破冰之路”。究其原因，高校自主招生的“不自主”是问题之根本所在，即便在招生自主权这一法定的权利范畴下，高校招生行为的实施方式及其法律效果依然取决于政府的意志。这种以法定主义调整方法为根本手段的正面清单管理模式对高校办学自主权的限制是不言而喻的，对高校办学活力的遏制也是显而易见的。

(三)教育行政部门易产生权力寻租现象

对于高校而言的“法无规定不可行”和对于教育行政部门而言的“法无禁止皆可为”， 是高校办学正面清单管理模式的“一体两面”。此种模式运行在制约高校办学的自主性和创新力、降低高校办学活力度的同时，却又过分扩张了教育行政部门的权力空间，强调了“有形之手”的作用和“无限政府”的理念，强化了政府的行政意志及其对高校办学的干预度，加剧了其管理决策的随意性和权变性，极易引发教育行政部门的权力寻租和滥用。而且，在高校办学正面清单管理模式下，高校能否进入以及在多大程度上进入现行立法尚未明确规范的办学“空白地带”，则更是取决于教育行政部门的自由裁量，如此一来，在这些解释空间巨大的“空白地带”发生教育行政部门设置额外的办学准入规则、变相规避教育行政许可法定原则及其在此过程中屡屡出现腐败现象，便是意料之中的事情了。

(四)管理成本高昂、效率低下

在正面清单管理模式下，作为高校办学管理者的教育行政部门通常采用审批、许可等行政手段，通过设置各种前置性条件以达到控制高校办学风险、维护高教管理秩序的目的。此种管理模式的重心在于事前管理，教育行政部门往往需要耗费大量的人力、物力和财力用于前期各项审核，既增加了行政管理成本，浪费了高教管理资源，也容易因繁杂的审批流程而给高校办学带来诸多限制。另外，由于正面清单管理模式注重事前审批而忽略事中、事后监管，实行的是“严进宽管”的审批制，而非“宽进严管”的备案制，由此便决定了教育行政部门不可能将工作重心后移，将更多的精力投入到对高校的监管服务中以提升管理能力与服务效率。

依法落实与扩大高校办学自主权，是构建中国特色现代大学制度的根本保证，也是我国高等教育改革与发展的重大课题。令人欣慰的是，理顺政府和高校之间的关系已经成为党的十八大以来我国高教管理体制改革的核心内容。国家教育体制改革领导小组办公室《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》(教改办[2014]2号)明确指出：“探索实施高校依法自主办学负面清单管理，清单之外的事项由高校自主行使并依法接受政府、社会及校内监督。”教育部《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(教政法[2015]5号)也提出：“在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点，清单之外的事项学校可自主施行，要尽量缩减负面清单事项的范围，更多采取事中、事后监管方式。”变传统的高校办学正面清单管理为负面清单管理模式、扩大高校办学自主权，还被列为2014年中央全面深化改革领导小组办公室工作要点中关于教育领域的九项重点工作之一。应当看到，高校办学负面清单管理模式颠覆了现行的高教行政管理模式，是服务型政府治理理念下教育行政部门和高校关系的全新定位与诠释，具有全局性高等教育治道变革的价值意义，也是重构政府对高校新型治理模式的必然选择。

二、以浙江省为例的高校办学负面清单管理模式框架建构

本世纪以来，浙江省高等教育发展迅速，目前全省普通高校已有107所(含独立学院及筹建院校)，高等教育毛入学率已达54%。此百余所浙江省高校如何有效推进人才培育模式的变革，借助正在探索之中的高校依法自主办学负面清单管理的改革大潮创出办学特色、提升办学水平，是一个极富现实意义的问题。为提升高校办学的自主性，2015年4月，浙江省委教育工委、省教育厅曾明确提出要认真完善和落实“权力清单”、“责任清单”，帮助高校办学构筑“防火墙”，减少社会各方对高校进行直接、无序的任务下达[1]。由于高校办学负面清单是一项尚处在理论证成和实践探索之中的制度设计，因此，以浙江省高校为例对负面清单管理模式建构的价值旨归、模式确立的原则要义、模式生成的行为序列等方面进行框架性构想，是相当有必要的。

(一)模式建构的价值旨归

浙江省高校办学负面清单管理模式的建构，以有效激发浙江省高校办学活力、有力规制教育行政公权力、全面提升高等教育管理的实效性为价值旨归，以深入推进教育行政部门简政放权、放管结合和扩大高校办学自主权为核心环节，基于治理理论重构政府与高校的关系，斩断政府直接干预高校办学的脐带，实现高校作为独立办学主体的身份回归，加速推进高教治理体系和治理能力的现代化。

(二)模式恪守的原则要义

根据负面清单管理模式的精神实质，由教育行政部门作为主导方，组织高校、专家、公众代表等建构浙江省高校办学负面清单管理模式时应恪守如下原则要义。

1.明晰权责边界。浙江省高校办学负面清单应当以《高等教育法》等我国现行教育政策法规为准绳，依法明晰政府与高校双方的权责边界：教育行政部门的权责是“管大事、议长远、谋全局”，核心工作是基于浙江高等教育的发展现状和趋势谋划战略布局、制定公共政策、出台质量标准和实施运行监控；高校的权责是“办特色、上水平、入主流”，核心工作是基于自身的办学现状，理清思路、找准定位、彰显特色、办出活力。

2.注重统筹兼顾。浙江省高校办学负面清单管理模式的建构应充分发挥政府和高校两个方面的积极性，坚持负面清单的顶层制度设计与基层实践探索相结合，整体有序推进和部分先行先试相衔接，解决当前问题和着眼长远规划相呼应，使二者之间就办学负面清单的执行协调和举措同频。

3.强调放管结合。既要解决当前教育行政部门在高校办学中越权越位的问题，把该放的权力坚决下放，坚持“最低层次决策原则”[2]，使之绝不插手高校能够自决的办学事项，又要完善教育行政部门的监督制约机制，切实做好高校办学负面清单管理模式下政府之于高校的事中、事后监管职责，把该管的管住、管好，将“放权”和“监管”两个轮子都做圆。

4.务求有序推进。立足浙江高等教育发展的省情，综合考虑不同办学层次、教育性质、学科范围高校的的实际，因地制宜，有所区分(浙江省高校主要集中在杭州、宁波、温州三地所建的五大高教园区内)，因校制宜稳妥推进，努力提升高校办学负面清单管理改革的针对性和实效性。

(三)模式生成的行为序列

由于教育行政部门的“权力清单”与高校办学的“负面清单”是一体两面的关系，政府权力清单虽然面向的是作为高教管理者的教育行政部门，但同时也框定了高校自主办学的范围边界：凡是被列入权力清单的条目事项，都是对教育行政部门的授权，而对于权力清单之外的领域，则应归属于高校的自主办学空间。鉴于此，把开展浙江教育行政部门的职权清理、编制权力清单与生成高校办学负面清单两项工作统筹起来协调推进，把梳理教育行政部门的权力清单作为“先手棋”，在此基础上拟订高校办学负面清单的行为序列，是符合逻辑理性的。

1.编制浙江教育行政部门的高等教育权力清单。教育行政部门对高校的教育管理权源自国家法律的明确授予，《高等教育法》第13条为省级人民政府教育部门管理本行政区域内的高校提供了明确的法律依据。在此法律框架下，浙江教育行政部门应当以“法定职责必须为、法无授权不可为”的行政法治精神为宗旨，梳理工作职责，分析履职情况，开展职权清理，按照“能减则减，该放尽放，应管善管”的政府简政放权原则，对高教行政管理权展开全面系统的梳理、归并和清理，并以此为基础编制浙江省教育厅管理高校的权力清单。主要包括如下工作环节：一是梳理工作职责。根据国家教育法律法规和《浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知》(浙政发[2014]8号)等政府规范性文件，结合浙江教育行政审批制度改革的进展动态，对省教育厅的高等教育管理职责和内设相关机构职责进行认真梳理，逐条逐项进行分类登记。二是分析履职情况。重点分析省教育厅的高等教育管理职能是否得到全面正确的履行，是否存在“越位”、“缺位”和权责脱节；履职方式是否契合浙江高等教育发展需要。三是开展职权清理。省教育厅在权力梳理、履职分析的基础上，按照职权法定、简政放权的要求，对现有高等教育管理权力提出取消、转移、下放、整合、严管、加强等调整意见。四是编制权力清单。经笔者的分类统计逐项确认，在浙江省教育厅依法获得的行政职权中，共有教育行政许可权11项，涉及高教行政许可的有7项；共有教育行政处罚权19项，涉及高教行政处罚的有18项；共有教育行政确认权5项，涉及高教行政确认的有1项；共有教育行政奖励权6项，涉及高教行政奖励的有5项；其他教育行政权8项，涉及高等教育的有4项。省教育厅高等教育权力清单的编制应当以有明确法律依据且经相关职能部门审核确认的高教行政权为基本内容，同时还须规范列明各项职权的名称、职权类别、行使层级、设定依据和承办机构等。

2.拟订浙江省高校依法自主办学负面清单。在以政府权力清单为基础拟订浙江省高校办学负面清单的过程中，教育行政部门还需进行多方面的实证调研以使该项工作得到积极稳妥的推进。一是高校调研。即按照《教育部办公厅关于报送高等学校依法自主办学负面清单管理改革相关材料的通知》(教政法厅函[2014]24号)、《浙江省教育厅关于下放、取消或转移部分行政权力事项的通知》(浙教人[2015]86号)等文件的指示精神，由浙江省教育厅负责牵头，要求省内所有高校细致梳理需要教育部门及其他政府部门审批、备案、年审、年检、进行数量指标控制、作出限制性规定的事项，并注明其法律或文件依据。由于高校是负面清单管理改革的核心利益相关者，因此在制订彰显私法品格、宣告办学自主权之不可侵犯性且又明示办学行为边界的高校办学负面清单的过程中，高校是理所当然的首要调研对象，也是负面清单制订的重要参与者。二是专家咨询。即依靠高教管理专家、教育行政法学专家、行政体制改革专家等的知识和经验，由省教育厅委托专家团队通过调研分析对制订浙江省高校办学负面清单的相关事宜作出判断、评估和预测，提出建设性的意见和建议，以谨防教育行政部门深陷“不可避免的无知”。三是公众调查。即通过权威性的第三方机构，如浙江省统计局民生民意调查中心、浙江“12340”社情民意调查热线等，面向社会公众进行关于浙江省高校办学负面清单内容的民意征集，对公众填写的《高等学校负面清单管理摸底核查表》进行统计分析。

在国家现行法律法规的制度框架下，在浙江教育行政部门职权梳理和相关实证调研积极推进的基础上，笔者对浙江省高校办学负面清单内容做出框架性构想(表1)。

三、高等教育行政处罚8.独立学院和民办高校的资产不按期过户,发布未经备案的招生简章或广告,年检不合格,违反招生计划擅自招收学生的,由浙江省教育厅给予行政处罚。9.禁止高校和其他高等教育机构擅自分立、合并、改变名称,发布虚假招生简章或者广告,骗取钱财、非法颁发或伪造证书,恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费,违者由审批机关或其他有关部门给予行政处罚,直至追究刑事责任。10.禁止民办高校出资人不按规定取得回报或回报比例过高,违者由审批机关给予行政处罚,直至追究刑事责任。11.禁止高校违法颁发学位证书、学历证书或者其他学业证书,违者由浙江省教育厅给予行政处罚。12.禁止高校擅自设立中外合作办学机构,或在机构筹备设立期间招收学生,或存在虚假出资、抽逃出资等行为,违者由浙江省教育厅及相关部门给予行政处罚,直至追究刑事责任。四、高等教育行政确认13.高校学生转学,须报浙江省教育厅确认。五、高等教育行政奖励14.浙江省特级教师奖、浙江省功勋教师奖、省级优秀教师评选表彰、浙江省教育教学成果奖,由浙江省人民政府审批授予。15.浙江省普通高校优秀毕业生表彰,由省教育厅审批授予。六、其他高等教育行政权16.省外高校在浙江设立成人教育函授站(点),须到浙江省教育厅履行函授站备案手续。17.高校人才培养工作评估由浙江省教育厅组织实施。18.浙江省高等教育自学考试全日制助学院校综合评估,由省教育考试院组织实施,19.等级平安高校认定由浙江省综治委校园及周边治安综合治理专项组负责实施。

三、负面清单管理模式下浙江教育行政部门与高校的应然作为解析

“放权”并非“放任”，“简政”亦非“减政”，高校办学负面清单所对应的是“正面”义务之践履。换言之，高校办学负面清单管理改革的本质要义不在于“负面”模式之宣示，而在于教育行政部门切实保障高校依法自主办学这一“正面”义务之承担，其核心主旨也不在于以“清单”或列表的方式明示高校办学的空间范围，而在于引领高校凝聚办学共识，激发办学活力，健全内部治理结构，提升治理能力。

(一)浙江教育行政部门：放权与监管同步

浙江省高校办学负面清单管理改革要求教育行政部门不仅要做好事前审批许可的“减法”，更要做好对高校办学进行事中、事后有效监管的“加法”，将放权和监管两个轮子都做圆。在负面清单管理模式下，教育行政部门之于高校监管的职责重心应放在管方向、管政策、管引导、管评价等方面。具体来说，对于浙江教育行政部门而言，践履与放权同步的监管职责应着重研究解决对高校办学的监管、评估与监测工作。省教育厅应当积极推进“浙江高等院校办学监测体系”建设，深入开展高等教育的“管办评”分离，努力构建“政府管、学校办、社会评”的三方协同格局。浙江省高校办学监测体系建设的核心工作应涵括如下方面。

1.优化浙江省高校办学监测体系的顶层设计。省教育厅应当以服务政府统筹、服务院校办学、服务社会监督为优化顶层设计的根本导向，力图通过办学监测体系规范建设和有效使用，向政府、高校和社会提供准确权威的高等院校办学信息，主动回应社会关切，充分发挥社会各方对高校办学的支持和监督作用。

2.完善浙江省高校办学监测体系的制度架构。一是建设浙江省高校办学监测云数据中心及其管理系统。按照高校人才培养、科学研究、社会服务的三维分类系统，分别设定监测指标体系，动态监测浙江省高校的基本办学条件、社会服务及影响力等，并进行年度纵向比较、全省高校横向比较监测和预警。二是建设浙江省高校办学监测专家团队。在全省乃至全国范围内遴选学科专业带头人、教学教务管理骨干、办学绩效分析及评价骨干、行业企业专家等，组建一支适应浙江高等教育评估需要的专家团队，负责对各项高校办学监测数据进行分析与评估。三是建设浙江省高校办学监测信息发布平台。平台由信息服务门户系统和信息发布服务系统组成，通过平面媒体、互联网、发布会、论坛等多种渠道，向社会公开发布高校办学监测评估结果，并可通过在线调查系统获取社会公众的反馈意见。

3.推进浙江省高校办学监测体系的实践应用。即充分利用监测平台中高校办学的基本状态数据，通过进行院校评估、开展专项评估、推动自我评估、发布评估报告(如浙江省高校内涵建设指标监测评估报告、浙江省高校教学质量年度报告等)，推动浙江省高校办学走内涵式发展之路。

(二)浙江省高等学校：自治与自律共行

“在当前我国高等教育治理中，高校缺乏自主权与自身用权不当的问题是同时存在的。高校在呼吁放权的同时，也要学会用权，要提高学校自我约束、自主发展的能力，切实行使好办学自主权。”[3]确实，在高校办学负面清单管理模式下，浙江省高校如何完善内部治理结构以形成自治自律、自我规范的办学体制与机制，如何以学校章程为指引实质性地推进去行政化改革，如何在行政“指挥棒”消失后找准时代节拍提升办学质量、凸显办学特色等，这些问题的提出和解决都是高校对办学负面清单管理改革的应有思考与回应。“政府搭台，高校走向舞台中央‘表演’。要唱好‘这台戏’，高校自身需要从内到外进行全系统的改变，创建起一套为自己量身打造的、适合国家需要与本校特色的治理结构”[4]。具体地说，为契合负面清单管理改革的推进，浙江省高校应当坚持和完善党委领导下的校长负责制，明晰高校治理结构的根本指向；应当全力推进高校去行政化改革以实现真正意义上的“教育家办教育”，并藉此彰显高校治理的体制特色、焕发高校治理的机制活力；应当深入探索教授治学、坚守学术自由，建立和完善以学术委员会为核心的学术权力体系；应当坚持依法治校，制订、完善与全面实施作为高校办学之“自治宪法”的章程，构建现代高校法人治理的制度保障体系。

高校依法自主办学负面清单管理模式改革是我国政府对高校行政管理模式进行变革的必然走向。不论是浙江教育行政部门还是全省高校，都应该清晰地洞察到此种变革所具有的不可逆转性，并为此作好充分准备。既要明确教育行政部门的放权标准，合法、谨慎、理性地向高校放权，确保办学权下放后的高教管理效益增量，又要引导浙江省高校不断完善治理结构，提升内部治理能力，确保接得住下放的权力、顶得住办学的压力，彰显出从高等教育“大省”向“强省”迈进中的浙江省高校应有的办学竞争力。

参考文献：

[1]朱振岳.浙江完善教育部门“权力清单”和“责任清单”[N].中国教育报，2015-04-09，(1).

[2]周光礼.培育国家制度能力推动大学治理体系现代化[J].中国高校科技，2014，(7):7.

[3][4]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[J].中国高教研究，2014，(1):3.

(责任编辑：刘新才)

On the Negative List Management Reform of

University's Self Running School According to Law in Zhejiang

Yin Xiaomin

(ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang310015,China)

Abstract：As the traditional government management mode of running universities, the positive list management mode of university-running has many problems and disadvantages. The negative list management mode is the inevitable trend of the reform of higher education administrative management mode. It is quite necessary to take Zhejiang provincial practice as an example to make a frame conception of value aims to return, principle of essence, behavior sequence and list content etc. which are about the negative list management mode of university-running. Educational administration department's synchronization of decentralization and supervision, universities' common line of autonomy and self-discipline are the inherent requirement of the negative list management mode of university-running in Zhejiang.

Key words:self-running school; negative list management mode; universities in Zhejiang

[中图分类号]G649

[文献标识码]A

[文章编号]1005-5843(2015)05-0123-06

[作者简介]尹晓敏(1974-),女,浙江桐庐人,浙江树人大学基础部教授、硕士生导师；研究方向：教育法学、高等教育管理。

[基金项目]浙江省社科联课题“浙江省高校依法自主办学负面清单管理改革研究”(项目编号：2015Z027)。

[收稿日期]2015-08-24