社会主义协商民主：现实困境与体系建构

方刘松彭懿现子

（1.南京政治学院 马克思主义学院，江苏 南京 210003）

党的十八大首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，并指出要“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”；[1]党的十八届三中全会进一步阐明：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，[2]这为全面推进社会主义协商民主的发展指明了鲜明的方向。当前，在我国政治实践中，已经形成了多层次的协商民主网络，但我们必须看到，这个网络的形成还是一个初步的摸索，各项机制的协调和合作程度还比较薄弱，缺乏整体性设计。为推进社会主义协商民主的大力发展，需要构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系。①十八大报告提出“推进协商民主广泛多层制度化”的要求；十八届三中全会提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的要求。这两个报告虽然用语不同，实则是一种互补和拓展的关系，因为“程序合理、环节完整”本身就是制度化的重要内容。因此，从协商民主的发展进路来看，构建“广泛多层、程序合理、环节完整”的协商民主体系是发展社会主义协商民主的现实选择。

一、社会主义协商民主发展面临的现实困境

（一）法律法规不够健全，缺乏权威性

马德普认为：“民主制度化过程是民主的各种规范逐步法律化的过程。”[1]协商民主与选举民主同为中国特色社会主义民主的基本形式，但两者法律地位并不对等，宪法中对选举民主作了比较详细的规定，赋予选举民主法律上的权威性；而对协商民主，只是在序言中对人民政协作了比较简单、笼统的规定，除此之外没有任何其它相关法律条文对人民政协的职权、原则、运行等做出说明，也没有对协商民主的概念及其政治地位给予确认。《中国人民政治协商会议章程》于1982年通过，经过多次修订，但毕竟是一个组织的规则，只能局限于该组织本身发挥作用。1989年和2006年中共分别出台了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》，对人民政协职能作了进一步明确，但这只是一种意见，怎么落实需要法律法规的支撑。推进协商民主发展，理应从法律法规的高度明确其政治地位和性质，防止人为因素的干扰导致协商不能有效进行或流于形式主义。

（二）协商随意性较大，缺乏规则性

现阶段，我国协商民主最主要的问题就是存在很大的随意性，比如，有的协商，名为协商，实则为通报会；有的协商，公说公有理、婆说婆有理，无法形成共识；甚至有的协商参与者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情权，不能清晰表达协商主旨，等等，这主要源于协商程序没有有效建立起来，对协商的议题遴选、提案报批和论证缺乏相应的程序和机制保障，对协商的日程、环节、方法没有统一的规定。此外，协商民主不仅是民主决策过程，同时也是决策纠错过程，但现阶段缺乏相应的监督机制和问责机制，难以对决策形成有效运行机制，导致决策的效果难以反馈，影响决策的落实。因此，在协商民主制度化过程中，要特别注重程序性的构建，确保协商民主运行畅达，效果明显。

（三）彼此独立分割，缺乏联动性

按照十八届三中全会构建程序合理、环节完整的协商民主体系要求，协商民主制度需要横向联动、纵向连接，上下左右凝成一体。但目前还没有建立起这样的体制机制。例如，从政治体系上看，人民政协与人大、政府互为补充，形成国家层面党委决策、政协协商、人大决定、政府执行的联动关系，但由于人民政协非国家权力机关，与人大、政府具有不对等性，缺乏法律法规的有力支撑，因而不能有效互联互动。再比如，根据政协章程，全国政协与地方政协（省、市、县等）、上一级政协与下一级政协是指导与被指导的关系，但上一级政协以什么方式指导和监督还缺乏明确规定，仍需要进一步抓好制度设计和机制落实。

二、社会主义协商民主的体系构建

有效破解社会主义协商民主面临的现实困境，需要从制度体系上推进协商民主发展。对此，一要在宏观层面构建科学协同的协商民主系统，二要在微观层面推进协商民主的制度化。

（一）宏观层面：构建科学协同的协商民主系统，解决“广泛多层”问题

1.社会主义民主构建的内在逻辑

“党建国家”是中国建设现代国家的政治逻辑，基于这一逻辑，中国最终形成了“党国体制”，即党的领导制度和国家领导制度的有机结合，共同决定着中国的政治生活和政治建设。在“党国体制”下，中国形成了三维的权力结构：国家、政党与社会。在这样的权力结构，国家层面的制度安排，不仅取决于社会，而且取决于政党，即中国共产党。尽管在“党国体制”中政党具有重要地位，但社会依然是最终的决定力量。因为党领导革命和掌握国家政权的合法性基础是人民民主。人民民主的根本要求就是党的领导和国家权力的运行都必须保障和维护人民的根本利益。[3]这与民主的产生与发展逻辑是一致的。林尚立先生就指出：“正常的民主建构与建设，一定是在国家与社会的有机协商基础上展开的，社会意志与国家意志的相互作用引导着民主的建构与建设的发展”。[4]根据凯尔森的理论“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用得越彻底，政党就越重要”。[5]所以，国家、政党与社会共同作用构成了民主的选择，换句话说，国家、政党、社会（社会组织和公民）是民主构成的三个内在逻辑变量。

2.社会主义协商民主体系的基本框架

从系统论角度看，“体系”是一个科学术语，泛指一定范围内或同类事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。它是若干系统相互联系、相互制约而成的一个整体，是“系统的系统”（System of System），又称为复杂巨系统或大系统。[6]按照伊斯顿和阿尔蒙德的看法，人类社会的政治活动是一个有机系统。协商民主同样也应该是一个有机系统，不是单边突进的，而是作为一个系统和整体在中国民主政治架构中不断演进和发展的。根据体系的内在规定性和民主的内在逻辑，中国特色的社会主义协商民主体系由国家权力系统、政治领导系统和公民社会系统组成，这些系统之间既有相对独立的一面，又有相互联系的一面。国家权力系统内的协商，主要包括立法协商、政协协商和政府协商，贯穿于人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，①社会主义协商民主嵌入民族区域自治制度即民族协商，根据现实情况，民族协商主要由政府和党组织和协调，所以将民族协商归为政府协商与党群协商的范畴。在具体运行机制上实行民主协商和多数表决相结合，以选拔干部，实行立法、进行决策为主要内容，它在整个系统中发挥着主体作用；政治领导系统内的协商，主要包括党内协商、党际协商、党政协商和党群协商，贯穿于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度之中，在具体运行机制上主要是制定国家的大政方针政策等，对国家权力系统和公民社会系统发挥着核心引领作用；公民社会系统内协商，主要包括农村协商、城市社区协商、企业协商和网络协商，贯穿于基层群众自治制度，体现了公民权利的正当行使和合法维护，其中既有政治色彩，更多的是反映了社会生活的本性。由于社会是最终决定力量且群体庞大，因此公民社会系统协商构成了体系的根基部分。社会主义协商民主实质上就是这三大系的各主体之间围绕共同关心的问题在各自层次和领域所开展的一系列协商活动以及为此而构建的一套制度体系，它坚持自上而下的领导与自下而上的民主相互通，通过不同层次(中央、地方、基层)、领域开展协商民主并嵌入国家政治制度，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，有效维护国家的稳定和发展。社会主义协商民主体系构建框架如下图。

（二）微观层面：推进各形式协商民主制度化，

解决“程序合理、环节完整”问题

美国政治学者亨廷顿指出：“制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”。[7]宏观层面解决的是中国特色社会主义协商民主的基本结构和内在关系问题，微观层面则主要解决中国特色社会主义协商民主的制度化问题，具体来说，也就是协商民主的“程序合理、环节完整”问题。在我国，宏观层面虽还有拓展的空间，但基本架构已经初步建立起来，所以，社会主义协商民主体系构建的主要任务是解决微观层面的问题。微观层面解决好，才能真正发挥社会主义协商民主的效能。

1.完善协商民主运行的宪法和法律规范基础，推进协商民主法制化发展

通过协商民主法制化，有效维护协商民主的刚性地位，杜绝协商民主的随意性和变通性，防止走过场。一方面，要从宪法的高度明确协商民主的性质和地位。宪法规定的党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一原则和法律面前一律平等原则以及民主集中制原则等为推进协商民主提供了坚实的法律基础；序言中的人民政协和政党制度的阐述，为推进协商民主提供了有力法律支撑，除此之外，宪法中没有关于协商民主的相关论述。对此，要从宪法的高度规定协商民主是人民民主的重要制度，协商民主与选举民主具有同等的法律效力，公民具有政治参与权、建议权、咨询权等基本权利和义务。另一方面，要通过相关立法为协商民主立威。目前我国协商民主主要集中于政协协商的章程、条例、意见等规定，数量和种类都比较多，但权威性不够、可操作性不强，导致协商弹性空间比较大，协商有理，不协商也可行，所以加强相关立法是必然的举措。当务之急要加强政协协商民主的立法研究，因为政协协商民主具有比较成熟的制度形式，立法基本没有什么风险，能起到较好的示范作用。在政协协商民主立法中，首先，要排除思想上的困扰，政协协商民主立法不等同于政协机关权力化，更不会成为西方的“两院制”和“分权制”，因为法律只是对其性质、权责的规定和保障，法律化并不等同于权力化。例如，工会作为社会组织，《工会法》对其权利和义务进行了明确规定，但工会并没有成为国家权力机关。另外，政协协商民主主要功能是咨询、建议，不可能涉及权力分割。思想上统一了，立法才能提上议事日程。其次，要把政治协商作为立法和科学决策的作用提到新的战略高度，将政治协商贯穿于决策议程、决策制定、决策执行、决策评估等过程之中，提升协商民主的决策功能。最后，要特别注重结合实际，因地制宜加强立法。我国政协涉及国家、省、市、县和乡镇等五个层级，各级有各级的特点，在立法中既要对协商的原则、主体、客体和程序有明确的规定，同时要结合具体实际建立相关法律、法规、规章和条例，确保有法可依、有章可循、有条可选。

2.健全协商民主的运行机制，提升协商民主的程序化水平

一要明确“协商什么”，即协商的内容问题。在政治协商、社会协商和基层协商中，对协商内容有比较明确规定的只有政治协商，2005年和2006年两个中央5号文件对两种类型的政治协商内容作了一定原则性概述；十八大和十八届三中全会强调要“以经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容”，[2]但这也只是一种协商内容宏观上的规定，比较笼统抽象。因此，在具体实践中需要进一步具体化，将协商内容规范分类，合理筛选协商议题，紧密结合实际制定配套的实施细则，杜绝想协商就协商、不想协商就不了了之的行为发生。

二要明确“与谁协商”，即协商的主体问题。主体不明意味着权责不清，协商效果就会大打折扣，甚至走过场。哪些人才能成为协商的主体呢？这需要具备一定的资质，即有解决问题和分歧的能力，而要具备这种能力，需要一定公权力基础或是某一群体代表，否则就不具备协商条件。目前，只有政治协商主体有比较明确的规定，主要是中国共产党同各民主党派、人民团体和社会各界人士协商。而社会协商和基层协商，虽有一定的实践，但协商主体具有不确定性或随意性，还有待核查资质的问题。比如，越来越多的人大实行了开门立法，建立了立法建议和立法论证、听证制度，鼓励公众参与，那么，这些“公众”从何处来？公众首先需要一定的法律基础同时也要有一定的代表性，所以要根据法律的性质和效用进行遴选，确保公众的覆盖面和针对性。政府的行政协商，内容大多涉及民生问题，需要广泛的民意，那么，民意代表包括哪些方面，作为民意代表需要哪些条件等，都需要具体做出规范。基层的民主恳谈会、听证会等，虽在一些地方比较兴盛，但制度化水平不是很高，常一次一个样，需要明确规定协商参与者，并逐渐固化定型协商形式，给协商参与者一种稳定的预期。

三要明确“怎样协商”，即协商的方法问题。怎样协商包含意见输入、整合、输出、反馈等过程，实际上也是一种程序民主。一方面，要从宏观和微观上搞好各种协商民主制度之间的衔接与配套。我国政治体制是一个有机联系的系统，协商民主的运作涉及政协、国家政权机关、党派团体和社会基层，而各个方面如何配套、同向联动，是搞好协商的关键。对于重大问题，我们已经形成了“党委决策——政协协商——人大决定——国务院执行”的宏观模式，然而，对于非重大问题或者说局部能解决的问题，并不都需要经过以上程序，有的只涉及其中几个层面，有的只涉及自身内部，要根据具体情况而定搞好协调。例如基层协商，主要是村民与村民或者村民与村委会的协商，可能与地方政府有联系，但很少需要上升到国家层面，对于这些形式的协商需要在实践中逐渐摸索，建立相应的微观模式，提高可操作性和效益性。另一方面，要抓好协商的落实，防止协商的随意性。比如，有的协商，名为协商，实则为通报会；有的协商，公说公有理、婆说婆有理，无法形成共识；甚至有的协商参与者是“盲人摸象”，缺乏全面的知情权，不能清晰表达协商主旨，等等。推进协商民主发展，需要对协商的日程、过程、规则等进行详细规定，确保协商秩序井然、公开透明、成效明显。特别要重视与群众进行沟通和协调，听取他们的不同的意见，甚至反对意见，只有不同意见的充分表达，才能制定出科学的决策。同时，要注意协商反馈和监督，对协商的意见是怎么整合的、协商共识相关部门是如何抓好落实的，要及时反馈给参与者和社会，相关参与者和社会要及时抓好跟踪监督，以便进一步加以改进，确保协商真正落到实处取得实效。

3.拓展协商民主的渠道，确保协商民主的实效性

协商民主作为一种民主制度，它是一种泛指，而不是一种特指的具体制度，它充分融入中国特色的社会主义制度之中。[8]因此，建成稳定高效的协商民主，应坚持与中国基本政治结构相适应的多层次的协商民主制度，从政党、国家和社会等宏观视野构建其制度体系。

（1）核心：完善政治协商。它包含以下两个层面：

一是完善政党形态的协商民主制度。完善政党形态的协商民主制度首先要加强中国共产党的领导，中国共产党的性质使命决定了党是协商民主制度发展的主导力量。在此基础上，要扩大政党制度的广泛性和包容性，充分发挥执政党在国家和社会连接点上的作用，有效开展党际协商和党群协商，并坚持以党内协商带动党际协商、党群协商，推动协商由中央到地方、由精英到大众有效展开。

二是健全人民政协协商民主制度。政协协商民主是协商民主的主渠道。首先，要有效规范人民政协与政治系统主体间关系，明确人民政协与党、人大、政府及司法之间的运行脉络，真正确保协商于决策之前和决策实施之中。其次，要完善协商的界别设置，扩大协商主体范围，促进协商主体结构的代表性和科学性，特别要注重新兴群体、普通老百姓、弱势群体等人群参与，使政协协商不仅具有精英性质，同时也具有公民政治参与的性质；最后，要丰富协商形式。在现有协商平台基础上，积极探索公开听证、社会协商对话、政协论坛等形式，使党和政府的决策真正建立在广大人民群众基础之上。

（2）主干：健全社会协商。主要包括人民代表大会制度中的协商民主制度和政府运作中的协商民主制度。对于前者，要以人大立法协商民主为平台，推动公民有序参与协商，并健全民意表达与协商机制，注重基层特别是一线工人、农民、知识分子的代表比例，使人大的选举民主与协商民主有机统一，良性互动；对于后者，在方式上要加强公共政策系统及其活动的制度和规则建设，健全公民参与政策的协商机制，比如，建立政府公示制度、专家咨询制度、社会听证制度等；在内容上要紧紧围绕与人民群众相关的民生问题、教育和医疗卫生、环境保护、食品安全等内容展开，促进相关的单位和个人有序参与进来，化解社会矛盾，维护社会公平正义。

（3）根基：发展基层协商。基层协商主要包括民主恳谈会、民情直通车、民主听证会、便民服务窗等，具有广泛普遍、因地制宜、不拘一格、贴近生活的特点。从各地实践来看，基层协商还存在诸多问题，比如，协商比较随意、代表性不够、群众参与热情低等。因此，国家要积极加强引导，积极培育协商民主文化，激发广大人民群众的参与热情；要加强协商教育，提高广大人民群众的协商观念；要发挥大众传播媒介的功能，规范网络参与，正确引领民意；要努力制定相关基层协商的条例，从制度上规范协商行为，保证协商有序有效。

[1]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2013:26.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013:29.

[3]林尚立.政治协商与协商政治[C].俞可平，李侃如.中国的政治发展：中美学者的视角.北京：社会科学文献出版社，2013:132-135.

[4]林尚立.建构民主[M].上海：复旦大学出版社，2012：22.

[5][美]乔·萨托利.民主新论[M].冯克利，阎克文译.北京:东方出版社，1993:117.

[6]国防科学技术大学信息系统与管理学院.体系结构研究[M].北京：军事科学出版社，2011:1-2.

[7][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008：20.

[8]陈惠丰.“健全社会主义协商民主制度”的意义和主要任务[J].中国政协理论研究，2013（1）:26.