浅析公共决策中公民参与困境及其解决对策

樊怡敏

（中共重庆市委党校，重庆 400041）

“公共政策科学向来是以专家为导向的，亦即公共政策制定仅是专家们的职能，然而20世纪80年代以来，这种专家导向的公共政策科学发生了新的变化，公民参与被引入到了公共政策的制定过程之中”。[1]在今天的治理时代，政府的公共政策过程已不能再“闭门造车”，公共政策也不是由少数掌权的领导干部独自制定。在民主政治稳步发展，信息技术不断进步的背景中，公民参与的意识与能力迅速提升，公民在公共政策中的身影日益活跃，公民参与在公共政策过程中的影响也日益升温。公共决策中能否正确处理公民参与的问题，成为了考验政府治理能力的重要环节。

一、公民参与在公共决策中的角色

“公民参与是推进国家走向政治民主和政治文明必不可少的部分，也是公民进入公共生活领域并参与公共治理，对与他们相关的公共政策施加影响的基本途径”。[2]“作为对社会价值进行权威性分配的公共政策，其制定需要以增进公共利益为目标取向，而公民参与公共政策制定无疑是确保公共政策公共性与合法性的内在要求”。[3]公民参与在公共政策过程中发挥着多重角色，在一定程度上影响着公共决策的质量。

1.决策信息提供者

公民是公共问题产生的主要源头，是公共决策的受众，公民也是掌握基层社会情况的能动主体，公民满意度是检验公共政策的标准之一。公共决策需要借助充分、可靠的一手资料与客观信息，才能制定出有针对性、有效性的政策，才能回应公众需求，维护公众利益。因此，公民参与公共决策，通过呈现真实社情，表达真切诉求，传达真诚愿望，不仅能为决策者提供有关问题对象的真实信息，也能为决策主体提供科学的决策依据与决策方向。

2.政策合法性支持者

政府作为公民的代理人，履行维护公众权益，整合公众利益的义务是其义不容辞的职责。“善治离不开政府，但更离不开公民，没有公民的积极参与，就不可能有善治的实现。因而，善治的基础在于公民或民间社会，而非在政府或国家。”[4]公民作为公共治理的多元主体之一，拥有与政府协同共治的权利，是影响公共政策合法性的基础。公民参与公共政策不仅有助于增进公民对公共政策的认知与了解，也能增强公民对于公共政策合法性的支持与认同。

3.决策监督促进者

在民主政体内，公民参与公共决策，不仅能为决策者提供信息，也能在一定程度上影响决策走向。公民在参与中通过关注决策者动向，及时了解政策取向，对于符合普遍公众利益的政策给予积极支持，而试图侵害公众权利的政策则增设阻力，对决策者施加压力，迫使政策不断进行调整。公民参与借助其监督权利，促进政府不断改进公共政策，提升对公众诉求的回应能力。

二、公共决策中公民参与困境

正如彼得斯所言，“不论是在问题的确立上、问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与”。[5]公民参与已成为现代国家公共政策过程无法逾越的环节。然而，在实际的公共决策过程中公民参与又常常陷入参与困境。

1.特殊利益排挤普遍利益

“虽然公共行政应向所有公民群体和不同利益背景的公众社团开放，但由于时间、资源的限制与特定公共决策的质量要求约束，行政过程中的公民参与依然只能是一种代表性参与”。[6]公民参与公共决策，在表达意见与诉求的基础上，与政府持续博弈，争取有利于维护公众利益的政策的出台。然而，作为直接参与决策过程的利益代表人，他们能否真正代表普遍公众的利益，能否维护普遍公众的权益，是公民参与中难以准确界定的问题。参与公共决策的可能是特殊利益集团，只为争取特殊利益而活动，往往漠视公民普遍利益的存在；参与者也可能是局部的小团体，受有限理性的制约与“经济人”本性的驱使，他们为追求小部分群体局部利益的最大化，会不惜牺牲其他群体的合法权益。正如奥尔森所言，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在一些强制性、特殊性手段能够使个人按照集团共同的利益行事，理性的、追逐自我利益的个人不会采取行动以实现集团的共同利益”。[7]正是这些代表特定利益群体的公众，在参与公共决策过程中不能代表普遍公众，而因仅追逐特殊利益致使普遍的公共利益被排挤，造成对多数人利益的侵害。

2.决策合法性影响管理绩效

现代民主国家都面临着公共政策合法性的问题，而合法性危机也是其发展过程中难以逃脱的困扰。公民参与则是政府在社会治理中寻求合法性基础的重要来源。公共决策过程中，公民参与一方面可以促进公民了解相关政府部门与公务人员所作的工作，消解对决策主体的质疑，增进对政府的信任；另一方面可以在决策中实现公民与多元决策主体的互动，在多次重复博弈中推动有助于实现帕累托最优的公共政策的出台。这样在广泛的公民参与中产生的公共决策，因公民普遍的认可与支持而获得了较高的合法性，决策的执行也因此而使阻力减少。然而，要完成能够使公众普遍满意的合法性公共决策，与管理绩效相匹配的时间、资源与精力耗费也是公民参与中难以准确把握的。公民参与公共决策，使得公共管理者必须学习恰当地界定参与主体、理性地回应公民提出的问题，以及妥善解决改善参与主体代表性的问题，筛选参与方式额等问题。此外，在多元主体协同参与中，公共管理者还不得不面对调解多元冲突利益之间矛盾的难题，而这可能要耗费多轮充分协商、科学协调的努力。公民参与中出现的种种问题，成为了制约公共管理绩效的难题。

3.公众需求与选择性回应

回应性是善治的基本要素之一，也是对改革政府的基本要求。积极推进公民参与是政府为构建服务型政府，提升政府治理能力的重要举措。公民参与公共决策为公共管理者提供具体的社情民意，为决策者提供公众需求基础之上的可靠决策信息与参考资料，推进政策的社会适应性与问题的回应力。而实际上，公民参与能否真正提高公共决策质量，政策能否真正因维护普遍公众利益而产生，政府在决策中又能在多大程度上回应公众需求都是公民参与中难以均衡的问题。在托马斯看来，“公民素质影响决策质量，公民参与增加公共项目运作成本，公民参与阻滞改革创新”。[8]此外，虽然公民参与的规模日渐壮大，参与事项日益增多，但政府却常常对公众需求做出选择性回应。这在很大程度上与公民参与制度不健全有密切的关系，“尽管我国在人民代表大会制度、政治协商制度的基础之上正逐步建立听证制度、选举制度以及信息公开等多元制度，但这些制度由于具体措施不完善，导致执行过程中存在诸多问题”[9]，未能充分发挥保障公民参与的作用。

三、破解公民参与困境的对策建议

公民参与已成为治理时代政府提升治理能力不可忽视的环节，公民参与公共决策，一方面能够产生多重正面效应，另一方面又会带来一系列问题。而正确处理公民参与难题的关键在于通过制度化的手段，改善参与机制，根据环境的不同、时间的差异界定参与主体与参与事项，选择因时制宜、因地制宜的参与方式与渠道。

（一）激励广泛的公民参与，平衡强势与弱势群体的利益差异

真正能够参与公共决策过程的公民是少数者，而大部分公民由于参与意识不高，参与能力不强，参与影响力不足，往往对参与持冷漠态度，造就了集体无意识的常态。强势利益集团正是借机利用公众普遍的沉默态度，通过宣传、拉拢、鼓动等方式促使公众以有利于强势集团利益最大化的方式参与决策过程，致使广泛公共利益的流失。

要改变公民参与公共决策中的特殊利益排挤普遍利益难题，一方面可以从转变政府意识，增强公众参与影响力，激发公众参与积极性入手。如果没有公共管理者对公民参与的真正认可，公民则难以真正参与公共决策，也难以影响决策过程。因此，公民参与要发挥实效，首先应及时转变政府观念，促使政府主动发起推进公民参与的行动。在政府认可并支持公民参与的基础上，公共管理者要想获得特定程度的公民参与效果，必须要赋予公众在公共决策过程中相当的参与影响力。如果仅在政策制定完成之后才让公民参与讨论，并不能形成真正的公民参与。如果仅让公民参与，却不关注公众的决策影响力，则会打消公众参与决策的积极性，助长政治冷漠情绪，给强势利益集团制造有利的损害普遍利益的契机。因此，在改善公民参与公共决策的问题上，政府应提高公众对于决策的影响力，以此激励方式激发公众的参与热情，增进广泛公众利益的实现。

另一方面，可以借助多元社会组织吸收无组织碎片化的公众，整合分散的公众利益，搭建增进公平利益的平台。由于个人力量的渺小，个体能力的薄弱，形成了公民个人的“话语权”缺失，公民在公共决策中游走于博弈格局的边缘，自身利益也常常难以得到保障。那些身居强大组织团体内部的公众，他们的利益因组织的高度竞争力与优势博弈地位，而会受到较好的维护。因此，政府应积极推动社会组织的发展，为社会组织提供宽松有序的成长环境，通过有利的政策与资源、资金的支持推进社会组织的多元化与丰富化，弥补政府在维护社会公平公正领域的缺位。政府应借助社会组织，在整合分散的个体利益基础上，通过搭建公正的利益均衡平台，协调博弈能力不同的社会组织间的群体利益，调整强势利益集团与弱势利益群体之间的利益差距，保障帕累托最优的实现。

（二）先发掌握问题形势，选择恰当的公民参与形式

公民参与公共决策是对传统政府自上而下一元治理的有力冲击，也是治理时代公共权力向社会回归的必然举措。公民参与虽然一方面提升了公共政策的合法性，但另一方面，由于公民参与是一个耗时耗力的巨大工程，因此对于公共管理绩效也构成了一定的挑战。

要解决这一公民参与难题，一方面可以从培养公共管理者先发性行动意识着手，提升政府引导问题能力，增强源头治理能力。在托马斯看来，公共管理者具有较强的能动性，在公民参与问题产生之前，他们就有能力采取行动予以化解，从而避免更深层的潜在矛盾的发生。他强调说，“公共管理者应该首先发起决策问题，而不是被迫为公民发起的问题所左右。因为先发性行动能够赋予他们更强的引导问题形势的能力，从而在时间压力成为问题之前，促使达成一致的公共决策。”[10]公共管理者应增强危机管理意识，要重视充分利用预测手段，主动采取预防性措施。不仅可以在问题爆发之前掌握全面问题形势，也能及时控制问题走向，从而确保公民在可控范围内活动。再通过策划、营销、宣传等手段，以柔性的方式引入公共问题，并将公民主动地纳入到公共决策过程中，引导公众对问题的认知，依此减少决策过程的障碍性因素，从而在确保公共政策合法性的基础上提升公共管理绩效。

另一方面，根据不同的问题情势与不同的公民参与目标，确定合理的参与程度，选择适应的参与方式，最大化地减少时间、资源与精力的耗费。“公民参与的方法有很多，关键在于，某种方法是否符合参与发动者以及参与者的需求和能力”。[11]对于决策问题专业性高，而决策质量要求高的议题，公民参与程度需要控制在较低程度，专家学者与社会精英则需更大范围地参与其中。而对于关乎公众日常生活的普遍社会问题，以及对决策质量要求相对不高的议题，可以扩大公众参与程度与深度。以获取公众信息，了解社情民意而发起的公民参与，不需要过多考虑赋予公众公共决策影响力的问题，而是要关注以最小成本获取最有价值的信息。对于特定问题，可以通过筛选问题对象中最具代表性的公众，确保其充分参与决策过程，以较高的效率收集到客观真实而又关键的信息。针对那些公众复杂的问题，可以设立专门的信息互动平台，并借助数据处理技术，高效地分析来自公众大量而多杂的信息。为增进政策接受性而发起的公民参与，则要高度重视与公众分享决策影响力。公民听证是其中重要的参与方式之一，政府要确保听证主体的高度代表性，则要将不同利益代表人平等地纳入决策程序。也可以借助咨询委员会的方式，为不同的利益集团搭建有序互动的平台，规范地协调利益组织之间的冲突与分歧，在提升公共政策合法性的基础上提高公共管理绩效。

（三）完善公民参与制度，创新公民参与途径

在多元治理背景下，公民参与是公共管理者顺应时代发展潮流的必然之举，也是提升政府合法性地位的基本要求。公民希望通过参与公共决策，影响政府的公共行政行为。但公共决策过程中，并非所有的公共管理者会真正因公众意见与需求而改变决策结果，或在政策制定后有力落实维护公众权益的职责。

为改变公众日益增长的需求与政府回应力低下的矛盾，一方面可以从完善公民参与制度入手，增强制度对公共管理行为的监督与约束，改善政府回应公众需求的意识与能力。完善的正式制度是公民参与公共决策的有力保障，是确保公民参与真正发挥作用的基石。在现有宪法、法律的框架内，依据公民享有的基本权利，对公民参与公共决策的内容、途径、方式等做出清晰明细的界定，并形成具体的政策文件，以法律的形式固定下来，在公共决策过程中各个环节充分保障公民权利的行使，确保公民参与的规范化、制度化、常态化。此外，不仅要保障公民在参与中表达需求、获取信息的权利，更要保障公民监督公共决策过程与决策结果的权利。因而也要加强对决策过程监督制度的建设，通过制度化的方式明确公民的监督权，完善政府部门与公共管理者的责任落实，加强对失职、渎职行为的惩处，督促政府严格依法行政，维护公众利益。可以成立独立的公民代表委员会专门负责监督政府在公共决策中是否吸收公众意见，公共政策是否真正体现公众需求。也可以借助第三方评估主体，在分析公众诉求、意见的基础上，客观地评价公共政策的回应性。在完善的制度规范与约束下，促使政府以公众需求为导向，提升回应能力。

另一方面，要不断丰富公民参与事项，创新公民参与公共决策的渠道与途径。随着公民意识的日益改善，公民的能动性也会得到很大的增长，公民要求参与公共决策的呼声也随之高涨，因此及时拓宽公民参与的公共事项是必然要求。当前，公民对于公共服务、公共教育、公共医疗卫生、社会保障、生态环境等密切关乎公众生活的公共领域非常关注，因而要适时加强这些领域的公共决策对公民参与的吸纳。此外，创新公民参与渠道也是当前的重要任务。要有效回应公众需求，首先应保障公民的充分参与，“这就需要开辟新的参与途径，运用现代的科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求。”[12]随着网络技术、通讯技术的逐步完善，公民参与环境也随之发生了很大的改变，网民成为了公共参与的新型主体，虚拟组织也日益活跃与公共事务之中。因此政府要提升回应力，也应充分利用网络平台与大数据技术，在有力整合公众需求信息的基础上，也要重视规范网络环境与虚拟平台的治理。思想库也是政府改善治理能力要积极合作的有效主体。政府要充分借助专业性与技术性较强的“外脑”智慧，来不断完善公共决策过程，提升对公众需求的回应能力，从而提升政府的公信力与良好形象。

[1]SIMON C.Deliberative Democratic Theory[J].Annual Review of Political Science，2003，78（5）：307-326.

[2]向玉琼.公民参与与“政策悖论”及其解决途径[J].理论探讨，2006（6）：137.

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[7][美]奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁译，上海：上海人民出版社，1995：2.

[8][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛译，北京：中国人民大学出版，2005：24-26.

[9]林志刚.公共政策制定过程中政府对公民参与的回应[J].人民论坛，2013（6）：27-29.

[10][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛译，北京：中国人民大学出版，2010：58-60.

[11]MARTIN S.Engaging with Citizens and Other Stakeholders [M].//BOVAIRD T，BOVAIRD A G，LOFFLER E.Public Management and Governance.London Routledge，2009：294.

[12]孙柏瑛.公民参与形式的类型及其适用性分析[J].中国人民大学学报，2005（5）：127.