加强和改进流动党员管理工作探究

刘 鑫

（中共中央党校，北京 100091）

流动党员是伴随着改革开放以来中国社会结构的剧烈变迁而出现的一个特殊群体。随着市场经济的不断深化，流动党员群体也在不断扩大，给基层组织的党员管理带来了一系列新的问题。党的十八大报告指出：创新基层党建工作，必须“以增强党性、提高素质为重点，加强和改进党员队伍教育管理”、“改进对流动党员的教育、管理、服务。”[1]从而在根本上夯实党执政的组织基础。

一、流动党员群体出现的原因及其主要特征

流动党员群体是市场经济对基层党建工作发生影响的产物，其出现和发展都与整个中国社会改革开放的大背景密不可分。实现对流动党员的管理，首先要理清流动党员群体的主要构成及其群体性特征。

（一）流动党员群体出现的背景和原因

所谓流动党员，“是由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动的党员。”[2]流动党员的出现同改革开放和市场经济的发展密不可分。在改革开放前，中国是一个社会同质化程度很高的国家。在国家内部，政治、经济资源和意识形态高度集中，国家同社会融合成为一个整体。一方面，执政党通过政府实现对资源的统一规划、统一分配来管理各种社会组织。各种社会组织则根据所处的行政地位的不同从国家获取不同级别的资源，不同组织之间的资源难以横向流动。另一方面，在城乡结构二元化的背景下，形成了以干部、知识分子、工人、农民为主要结构的社会分层。这种社会结构划分包含着职业和身份等级的差异，使得不同社会阶层之间的封闭性变得很强，各群体之间的纵向流动十分困难。在这种情况下，每个党员既是从属于一定社会组织的“单位人”，同时又具有特定的社会阶层身份，其资源的获取都依赖于党组织。再加上整个社会贫富差距小以及限制人口流动等措施，使得党员客体和组织关系都具有相当的稳定性，出现流动党员的可能性很低。

改革开放以来，市场经济的确立和发展使传统就业方式和劳动关系发生巨大变化。逐步形成了以市场为中介，双向选择的就业方式。使得一些党员开始脱离原有单位，实现由“单位人”向“社会人”的转变，党员的流动性大大增强。同时原有社会阶层随着利益的分化而演变成为不同的阶层。在新的经济基础之上又产生了新的社会阶层。传统的户籍制度和城市干部身份制度的影响日益减弱，以职业和物质财富为基础的新的社会分层方式已经逐步取代了过去以政治身份和户口身份为依据的划分机制，消除了制约党员流动的外部因素。此外，价值观念的转变、区域经济发展不平衡、追求经济收益的内在动力以及党组织开始在“两新组织”中发展党员方针等因素，都使得流动党员成为一种常态化趋势。

（二）流动党员群体的主要构成

近些年来，伴随着市场经济体制改革深化、大学扩招带来的就业困难、进城务工人员增多等影响因素的增强，流动党员群体的数量不断提升，其活动范围也在不断扩大。目前，流动党员群体主要有四部分构成：

第一部分是进城务工和经商的农民党员。在城乡之间限制人口流动措施被打破后，这一群体为改善自身生活状况，跨区域进城务工或经商。由于其数量的庞大，成为流动党员的主体。第二部分是原国有和集体企业的党员。在国有企业改革之后，这一群体或下岗失业或外出打工，由于原单位因破产、重组等原因已不复存在，没有新单位或新单位没有条件接纳其组织关系，因而成为流动党员。第三部分是在私营企业中工作的管理、技术人员党员和刚毕业的大中专院校学生党员。这一群体基本都受过良好的教育，在学校期间被发展为党员。但毕业之后因为工作未定或者工作虽然确定但所在的私营企业没有建立党组织又或是自身创业等原因而无法转接组织关系，成为流动党员。第四部分是由于其他原因与原党组织脱离联系且没有同新党组织建立组织关系的党员。这一群体占流动党员整体比重不高，但其包含范围比较广泛，比如未安置的退伍军人党员、因公出差或出国留学的党员等。

（三）流动党员的群体性特征

流动党员作为党员队伍中的特殊群体，存在着区别于固定党员群体的一些显著特征。第一是整体流动性强。从目前情况看，有相当多的流动党员处于规模较小、分布分散、成员复杂的中小私营企业之中，这些私营企业本身就具有很强的不稳定性，从而在客观上增加了党员的流动性。此外，在市场经济条件下，很大一部分流动党员面临着严峻的生活和就业压力，出于对生存和发展情况的考量，这部分党员往往会在一个时间段内不断变动工作单位，这些都给稳定党员管理带来困难。第二是组织观念性弱。在构成流动党员的四个群体之中，普遍存在着组织观念淡薄的现象。有的党员在外出前不同流出地党组织联系，不转移组织关系，流入后也不向当地党组织报到，或者干脆将组织关系拿在手里，成为了名副其实的“挂名党员”、“口袋党员”。还有的党员或是迫于生活压力或是由于不在体制单位等原因，在主观上不愿参与组织活动，完全把自己当作“普通群众”看待，外出主动报告并自觉参与流入地党组织活动的党员很少。第三是群体流向性明显。在流动党员的构成中，绝大部分属于青壮年党员，且男性居多，党龄年轻化现象比较普遍。他们出于或主观或客观的原因，离开原有组织关系所在地，其流向分布普遍呈现出四个特点：一是主要从偏远的中、西部地区向经济发达的东、南沿海地区流动；二是从乡、县向中小城市、省会城市和直辖市流动；三是从从事第一产业或者无业状态向第二、三产业流动；四是集中向个体和私营企业流动。

二、流动党员对党的基层组织建设产生的影响

中国共产党作为一个组织严密的政治组织，必然要求党员始终处于党组织的有效管理之中。流动党员的出现不仅损害了党组织的威信，使“党要管党、从严治党”沦为一纸空谈，同时也严重削弱了党组织整体的凝聚力和战斗力、制约了基层党组织党建工作的开展、影响了党组织职能的正常发挥、削弱了党的执政基础。

（一）降低了党的基层组织整体的战斗力

党员是构成政党的最基本的要素，决定着一个政党的性质，反映着一个政党力量的强弱。在当前情况下，流动党员虽然依旧是党员，但是由于其长期脱离组织的监督和管理，空有党员的身份而不行使党员的权利、履行党员的义务，也不参加党的组织生活，严重制约了党组织功能的发挥。并且庞大的流动党员还占据着党员指标，使党组织从“数量”上看起来十分庞大，但实际上完全不发挥作用，严重削弱了党组织的“质量”，降低了党组织整体的凝聚力和战斗力。

（二）制约了基层党建工作的发展

中国共产党一直以来都把提高党员的整体素质，建设一支合格的党员队伍作为党的建设的重要目标之一。而流动党员的出现，不仅给这一目标的实现带来了新的难题，同时使得基层党建工作产生了盲点。一方面，党员必须编入党的一个组织并参加党的组织生活，这是党章明确规定的一条基本内容。流动党员长期不受组织教育和管理，不仅难以提高其自身素质，同时也使得党章的权威性受到严重挑战。另一方面，流动党员的出现给党的基层组织建在每一个社会基层单位的单一建党模式带来冲击，造成了基层党建工作的“空白点”。

（三）削弱了党的执政基础

流动党员的出现还严重削弱了党的执政基础。在中西部农村地区，绝大部分青壮年党员都流出到城市务工经商，留守的都是“老弱病残”党员，农村基层党组织中的党员数量大幅下降，使得党组织在农村地区的工作无法开展，党组织在农村地区的政策难以贯彻施行。而在中小城市，由于流动党员多处于非公有制经济中且不接受组织管理，使得城市基层党组织失去了通过这些流动党员来提高党组织在新的领域的影响力，扩大党的阶级基础和群众基础的机会。长此以往，必将削弱党的执政基础，使党在基层开展工作变的越来越困难。

三、当前流动党员管理过程中存在的问题

目前在对流动党员群体管理的过程中，主要面临着四个问题，一是管理主体的不清晰；二是管理内容的不明确；三是管理方式的不规范；四是管理制度的不完善.解决好这四个问题对于探索和加强对流动党员的管理具有重要作用。

（一）流动党员管理主体不清晰

流动党员管理的首要问题就是管理主体的不清晰。目前，流动党员群体中普遍存在着五个要素和三个分离。五个要素即党员自身、党组织关系、党员户籍所在地、党员现居住地、党员现工作地。三个分离是指：党员自身和户籍所在地的分离；党员现居住地和现工作地的分离；党组织关系和现工作地的分离。在这些客观情况的基础上，形成了具有流动党员管理权限的四个主体：一是户籍所在地的党组织；二是党员现居住地所在的党组织；三是党员现工作单位所在的党组织；四是人才中介机构的党组织。从管理责任上来说，这四个管理主体都具备对流动党员的管理义务，然而在实际操作过程中，常常出现四个管理主体互相推诿管理责任，不愿接受流动党员的情况。究其原因，一方面是由于四个管理主体彼此没有隶属关系、缺乏沟通，相互间的工作难以协调和配合。另一方面是因为这些管理主体之间权责划分不明确，同时缺乏强有力的动力机制来推动管理主体履行职责。

（二）流动党员管理内容不明确

在传统的党员管理模式中，基层党组织的党员管理内容十分明确。比如组织党员贯彻执行上级党组织任务、发展新党员、组织党员集体学习等。然而在社会流动性不断增强的大背景下，基层党组织如果用同样的内容、标准来要求和管理流动党员这一特殊群体，则显然具有很强的不适应性。因此，流动党员的管理内容必须根据客观情况进行具体分析，提高实际管理效用。但是，目前一些地区在探索建立流动党员管理模式的过程中，出现了片面减少管理内容、降低管理要求的现象，将对流动党员管理的主要精力集中于登记流动党员数量、建立流动党员组织等外延式内容，对于如何发挥好流动党员先进性作用、提高流动党员素质等内涵式内容则不做要求，导致目前流动党员的管理内容流于形式，管理工作始终处于低水平状态。

（三）流动党员管理方式不规范

在引导和规范流动党员学习和组织活动的过程中，基层党组织存在着比较严重的管理方式滞后的问题。首先，流动党员由于其群体具有的高度流动性特征，常常处于党组织监管和控制的范围之外，单纯依靠组织、纪律方式难以对其形成有效约束，对流动党员的管理在很大程度上要依赖于党员自身的主动性。因此，如何增强其接受组织管理的自愿性成为实现管理的关键。其次，基层党组织在对流动党员管理的过程中，往往容易忽视其在市场经济条件下面临的精神和生活压力，把对流动党员的教育职能当作单纯的管理，忽视了党组织对党员具有的精神上关心、生活上服务的职能。最后，一些基层党组织针对流动党员开展的各种活动，如党性教育课、看革命电影等活动形式单一且陈旧，缺乏创新精神。

（四）流动党员管理制度不完善

目前在流动党员管理制度方面主要存在三个问题。一是基层党组织覆盖面窄。党的基层组织是党的细胞，是党的全部工作和战斗力的基础。“基础不牢，地动山摇”。[3]开展流动党员管理工作，前提是扩大党在流动党员中的工作覆盖面。近年来，随着经济的发展，各种社会组织和经济组织也不断增多，但是基层党建工作发展的速度却远远滞后于“两新”组织的增长速度，党组织设立率低，稳定性差成为制约流动党员管理工作发展的一个突出问题。二是组织间沟通体制不健全。现行的党员管理体制基本是沿用改革开放前以户籍和行政区域为基础的管理体制。这种管理体制属于“块式管理”，其优点是管理严密、共同构成整体，便于上级党组织进行统一领导，缺点是块与块之间缺乏“条式”联系、灵活性不足。其在资源匮乏且高度集中的环境下能够实现对党员的有效管理，但是随着资源的流动性增强，这种体制的不足之处就逐渐显现出来。三是缺乏动态管理机制。目前一些基层党组织对流动党员多采取静态管理方式，将流动党员看作静态的整体来管理，忽视了党员的流入和流出是一个动态的过程。从管理载体角度来看，有的基层党组织工作不到位，按照传统方式收集信息，对流入党员的信息登记、管理相对滞后。还有的基层组织未能同党员流出地管理主体进行及时沟通，忽视了许多流动党员滞留时间短，情况复杂的特点。这些情况都表现出静态管理机制难以同流动党员客观的实际相适应。

四、加强和改进流动党员管理工作的探索

探索流动党员管理的新形式，要从解决目前流动党员管理制度存在的问题入手，积极转变思路，理清管理的责任主体、强化党组织管理内容、创新党员管理方式、扩大党组织的覆盖范围、建立党员动态管理机制。

（一）理清管理责任主体

理清流动党员管理的责任主体，关键在于明确流动党员动态管理过程中主体间的权责划分。首先，从经济学角度来看，流动党员作为人力资源，会对其流入地区的经济发展发挥重要的推动作用，现工作地和现居住地的党组织理应肩负起流动党员管理的主体职责。因此，原则上要把流动党员纳入其现在工作地党组织，对于工作地党组织不健全的，可以把流动党员纳入其现居住地的党组织。其次，落实党员管理主体责任，还必须完善基层党组织管理流动党员的动力机制。在明确管理责任的基础上把对流动党员的管理成效纳入到基层党组织党务绩效考核体系中，形成推动流动党员有效管理的合力。

（二）强化组织管理内容

针对目前流动党员管理在内容方面存在的问题，必须积极转变传统管理思路，强化组织的服务功能。首先，在坚持党员管理标准的基础上保证党员管理质量，提高内涵式党员管理内容。其次，要以服务流动党员、提高流动党员整体素质为目标完善基层服务型党组织建设。把引导和帮助党员解决日常生活和工作问题作为出发点，不断提高基层党组织服务党员水平，在服务的过程中完成对流动党员的教育和管理职责。最后，要根据《中国共产党党员权利保障条例》的规定，切实保障包括知情权、参与权、选举权等在内的流动党员各项合法权利，从客观上提高流动党员参与组织事务的积极性。

（三）创新党员管理方式

创新流动党员管理方式，就是要做到“删繁就简，领异标新”。一方面，针对许多流动党员担心的办理《流动党员活动证》 以及转移、接受组织关系手续繁琐等问题，要竭力简化管理程序和手续，方便流动党员流入流出。另一方面，流动党员群体本身的素质、思维具有多元化特征。单纯的“一刀切”管理方式已经难以适应新的管理情况。必须大力推进管理方式的创新，综合运用分类管理、交叉管理等新的管理方式，创新组织活动形式，提高党组织的内在吸引力和凝聚力。

（四）扩大组织覆盖范围

党的基层组织是开展党的活动的基础，同时也是落实党员管理的主体。加强对流动党员的管理，客观上要求党的基层组织不断扩大覆盖领域。一是加快建立基层党组织。对于符合条件的非公有制经济单位要加快建立党组织，对于不符合条件的单位，可以采取“联合、挂靠、选派、统建”等方式，提高党组织的组建率。[4]二是要积极推动基层组织形态创新。建立多元化的基层党组织结构，可以参考以行业协会、市场、工程项目、中介组织等为依托建立临时党组织，实现对流动党员的分类管理。

（五）探索动态管理机制

制度的问题“带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[5]加强对流动党员的管理，根本措施是推进流动党员管理的制度化，以制度为落实流动党员管理的基本保证。首先，要善于运用网络和信息化手段探索党员动态管理机制，提高流动党员管理工作效率。（1）建立流动党员动态信息管理制度，实现流动党员的信息化管理。通过建立党员电子档案、电子党员卡、流动党员网络信息库等形式，跨区域共享流动党员信息。（2）要建立流动党员动态流向报告制度。通过微信、微博、建立QQ群等信息工具定期做好流入流出党员的登记工作，了解流动党员思想动态，及时向上级党组织反映流动党员基本情况。（3）建立流动党员在线登记、在线会议和在线党费缴纳制度，为流动党员参加组织活动创造便利，提高流动党员的自主性。其次，流入地党组织要处理好同流出地党组织、流入地私营业主的关系，建立三方定期沟通制度，及时通报和反馈流动党员新情况。最后，要完善流动党员违反党纪处理制度。严格执行党内法规法纪，对于一些经党组织多次联系、教育始终不愿意接受组织管理的党员，要依照党章和党内法规严肃处理。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[C].北京:人民出版社，2012.

[2]中共中央组织部：《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》

[3]江泽民.论三个代表[M].北京:中央文献出版社,2001.11.

[4]王长江.提高党的建设科学化水平[M].北京:中共中央党校出版社,2010.210.

[5]邓小平文选:第二卷[M]北京:人民出版社,333.