破解农村水利“最后一公里”瓶颈的几点思考——以新建县为例

邹娥喜涂建琴黄 栋

（1.新建县水务局，江西 新建 330100；2.新建县现代农业发展投资有限公司，江西 新建 330100；3.新建县统计局，江西 新建 330100）

据相关资料记载，所谓农村水利“最后一公里”问题主要体现在两个层面上：

一是工程层面：系指小型井、灌、站、塘坝、水渠等小型农田水利设施跨村过组、线长面广、年久失修、损毁严重。其主要特征为，灌区斗渠、农渠等末级渠系和田间工程不配套，水不能顺畅地走完“最后一公里”，进入田间地头而产生的问题。

二是管理层面：系指乡镇一级人民政府综合配套改革以后，乡乡都相继成立了农业服务中心，集农业、畜牧、水产、林业、农机为一体，而乡镇水务站的改革并没有跟上去，目前基层水务站推行以乡镇管理为主，县水务主管部门只是行使业务指导的模式，这种条块分割的管理体制带来了诸多的弊端，导致人员调配难，职能发挥难，队伍发展难，可以说基层水务站的功能作用已被严重削弱，多数水务站处在“无钱养兵打仗”的窘地。

一、当前新建县农村水利“最后一公里”存在的五个突出问题

近几年来，我县水务事业有了长足地发展，尤其是2011年开始实施的3年小农水重点县建设项目。灌区灌渠水利用系数提高0.55，新增旱涝保收面积7.8万亩，年新增节水能力546万m3，改善灌溉面积12.465万亩，新增粮食生产能力1.122万吨，为我县粮食“十二连增”，提供了强有力的基础支撑。但是，我们也清醒的认识到，水利建设与现代农业的发展，还有较大的差距。虽然，国家和地方各级党委、政府在农业基础设施建设方面的投入逐年加大，但其重心只放在大中型水利建设项目上，实际用于农田灌溉支渠、水渠及田间渠道的投入是非常有限的，由于历史欠账太多，全县还有不少乡村仍处在“望天收谷”的境地，脆弱的小农水设施拖了粮食生产的后腿，也制约了农业增产增收的步伐。

问题一：全县斗、农、毛渠堵塞严重。

据水务统计资料表明，全县斗、农、毛渠总长2168.9公里，大部分都是上世纪五、六十年代修建的。农村取消农业税和“两工”后，斗、农、毛渠清淤工程基本停止，全县有80%以上的“三渠”杂草丛生、断流现象非常突出，有的灌区渠道淤泥堵塞，形成了若干个堰塞湖，有的渠道河床还高于地面。“三天无雨心发慌、一场大雨无处装”这就是我县不少乡村小水利设施的现状和真实的写照。据了解，近三年来，各级政府先后投入了巨资，组织修复“三渠”550公里，只占全县“三渠”总长的25.3%。可以说，“三渠”护坡、清淤工作任重道远。

问题二：小型水利设施设备陈旧、损毁严重。

分布在全县境内的井、灌、站有1200座，大部分始建于六、七十年代，由于小水利的治理、管护主体几经变换，经常陷入无治理的状况，据水务部门统计，全县井、灌、站基本上是带病运行，完好率仅为55%，近三年，全县共投入616万元改造小（‖）型泵站119座，仅占总量的9.9%。

问题三：山塘水坝蓄水功能严重退化，农田有效灌溉面积潜在缩减信号。

全县拥有山、门塘1990座，平均每个村民小组拥有1座。其中重点山塘有100座，一般山塘1890座，绝大多数山塘水坝都是六、七十年代修建的。始建初期，蓄水容积达4400万m3，由于历史欠账太多，绝大多数山塘水坝清淤、护坡、防渗等工程无力开展，致使现有的山塘水坝蓄水容积缩减，目前只有2300万m3，较始建初期蓄水容积下降47.7%。全县农田有效灌溉面积呈逐年缩减的态势，部分村已出现了粮食双改单的现象。例如，流湖乡车塘村拥有水田面积3400亩，二十年前都是自流灌溉，现在有1000亩水田由于缺水只能双改单。，流湖乡清溪村拥有水田面积1400余亩，二十年前全靠山塘水坝自流灌溉，由于渠道淤泥堵塞严重，下游有近300亩水田只能改种一季晚。受水利条件的制约，不同程度影响到当地农民增产增收。

问题四：村级管理缺失，与解决农村水利“最后一公里”的需求不相适应。

这次实地调研，我们感觉到，农村水利“最后一公里”出现的诸多问题，关键是难在水利建设管理“最后一公里”上。由于涉水事务管理缺失，村民用水管水组织缺乏，小型水利设施管护缺位的现状，直接影响到农村防洪安全、饮用水安全、农田排灌、村居环境等民生问题。目前，全县276个行政村实际上没有配备专职水管员，也没有组建名副其实的农民用水协会，没有成立专门的水务服务专业队伍，也没有安排必要的管护经费。从目前276个行政村管护经费落实情况看，只有25%的村安排了部分管护经费，其资金来源，有的是从集体经济转移支付收入中挤一点，也有的从农户受益田每亩5—10元标准收取，用于支付临时水管员的工资。多数村组没有安排必要的水利设施管护经费。由于农村小型水利工程管护主体缺位，这是造成诸多小水利工程功能衰退的重要原因。

问题五：基层水务服务体系建设严重滞后。

在这次实地调研座谈中，6个乡镇水务站负责人都谈到了水务站目前管理体制不顺的问题。近十多年来，乡镇水务站就先后发生过三次重大变更。例如：1990年县政府决定在农业乡镇设立水利、水土保持、管理服务站，与原有的乡镇水电管理站合署办公，两块牌子一套人马，定性为事业单位，企业化管理的模式，实行的是乡镇与县水电局双重领导；1993年，县委、县政府又下发了《新建县乡镇水管站管理意见》，在全市率先理顺了乡镇水管站的隶属关系，明确了水管站的人事、工资、任免由县水电局负责管理，其党务工作由乡镇所在地负责管理；2003年，全县乡镇行政、事业单位机构改革，又将乡镇水管站的人事、工资、任免关系划归乡镇，县水电局只行使业务指导的职能。目前，乡镇水务站的在编正式职工28名，其福利待遇由县财政全额拨款，每月收入平均在2000—3000元之间，全县水务站236名编外人员其福利待遇全由所在乡镇承担，每月收入在600—800元之间，编外职工的待遇和社会保障明显低于村干部的待遇，这种条块分割的管理模式，严重地挫伤了基层广大水务工作者的工作积极性。

二、形成农村水利“最后一公里”瓶颈的主要原因

1.群众自觉参与水利公益事务管理意识不强，过分依靠国家集体的思想比较突出。座谈中，有不少老水利工作者谈到人民公社期间，广大农民把水利当作农业生产的命脉，人人自觉爱水、护水，对水资源的调配和用量实行了精细化管理，有的乡村还甚至以村规民约的方式对每块田块的水籍都予以了明确，各自然村都推选出责任心强，有经验的老农担任义务水管员，那个时候群众主动出资出力冬修水利积极性空前高涨。导致目前群众自觉参与水利公益事务建设管理意识薄弱来自多方面因素：一是政策上的调整，对群众失去了法律约束力。现代农业投资发展有限公司副总经理涂建琴告诉我们，1998年我国南方区域遭遇百年未遇特大洪水，抗洪形势非常严峻，从那个时候开始，国家加大大江大河综合治理的力度，在群众眼里普遍认为，现在搞水利建设是国家的事情，与老百姓关系不大。尤其是2003年国家农村政策作出了重大调整，取消农业税，继而又取消义务工和劳动集体工，各地农田水利建设的新机制尚未形成，靠行政命令来督促群众投工投劳，兴办水利事务的历史已经过去。据县水务局副局长冯小平介绍，20年前，我县一个冬春农田水利建设投工、投劳平均在300万工日以上，完成土石方在500万m3,高峰期的1999年，全县冬修水利达520万工日，比2012年的120万工日，多出400万工日，若按一个工日100元计算，仅此冬修水利投工、投劳这一项，一年下来，等于减少4亿元的农田水利投入；二是农业经济比较效益低，缺乏激励农民自觉参与水利事务的动力。随着市场经济的发展突飞猛进，社会平均收入和物价增长几倍，甚至超过十几倍，但粮食价格并没有多大的增长。据国家统计局新建调查队对全县3个农产量价格调查网点跟踪调查结果看，虽然2014年国家出台的中晚籼稻和粳稻最低保护价分别为135元/百斤、138元/百斤和155元/百斤，比2013年分别提高3元、3元和5元，提价幅度分别为2.3%、2.2%、3.3%，但农民实际出售粮食价格还略低于国家保护价格，以一户农民种植10亩早稻为例，若按标准亩产450公斤，以市场价130元/百斤计算，种粮每亩毛收入为1170元，再加上各项粮食补贴94元/亩，每亩总收入为1264元/亩，若剔除农机、化肥、农药、雇工、运输、排灌等费用每亩实际纯收益在500元左右，种植10亩早稻的纯收入也只是在5000元左右，这还必须在“天帮忙，人努力”的条件下才能获得的稳定收入。昌邑乡游塘村会计张元训告诉我们，近年来，由于粮价低，成本上升，种粮比较效益低，有不少村民选择双改单的种植模式，利用空闲的时间纷纷外出打工，一般的情况下，只要干上两个月就完全可以获到种植10亩早稻的收入，而且还不但什么风险，有不少群众把种粮作为一种“副业”现在农村青壮劳力纷纷外出打工，基层组织很难动员群众参与水利公益事务。

2.涉农资金、项目整合难。一是资金整合难。据涉农部门座谈会了解到，实际上，国家投入农村小型水利工程建设资金渠道多，较为典型的有农业部门新增千亿粮生产能力规划田间工程项目，标准粮田建设项目，国土部门的土地整治项目，农业综合开发部门的高标准农田建设项目，水利部门的小农水建设项目，但执行的标准差异较大。例如：国土部门土地整合项目投资高达8000元/亩，农业开发部门的高标准农田建设为1388元/亩，农业部门的标准粮田建设项目1000元/亩，新增千亿斤生产能力规划田间工程项目400元/亩，水利部门一般小农水项目只有400元/亩。基层乡镇在申报项目时，往往会选择资金补助较高的项目，一些资金补助较低的项目往往遭遇冷落，小型农田水利设施建设由于涉及部门多，部门间的职能交叉，政策要求不同，再加上信息沟通不顺畅，导致部门之间在项目推进、资金投向上协调不够，从而出现设置多多，点多面广，资金分散的问题。尤其受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约，小型水利建设资金没有得到有效的整合；二是项目内容和投资计划不同，造成投资项目重叠，资金浪费。据悉，水利资金主要用于主干渠道的建设，农业开发资金主要用于田间农、毛渠的整治，国土资金主要用于田间土地的平整，农业资金主要用于田间沟渠的建设，由于部门之间在项目投资内容和计划安排时间不同，容易造成同一灌区小水利设施的重复建设。例如，今年水利部门资金是优先安排解决渠系清淤和护坡，明年农业开发部门的资金可能来做田间工程，再过几年国土部门又要搞土地平整项目，不少乡镇就出现了以前建好的水利设施又要推翻重新修建，这样不但不能把灌区规划内的项目集中连片建设好，还会造成重复建设的恶性循环。

3.小农水工程设施管护难。长期以来，国家投资的水利项目都是公益的，项目建成后，由谁来管、怎么管、钱由谁来出？至今还没有一个较为确切的定义。管理主体不明确，管理责任划分不严格，这就造成了现行小农水工程管理制度形同虚设。再加上群众保护和爱护水利设施的意识薄弱。在农村，人为破坏水利设施和浪费水资源的现象时有发生，主要表现在：一是水利设施人为破坏现象突出。据对12个村实地调研，有83%的村反映，有的村民为了自己的私利，耕占沟渠、池塘和机耕道，任意扩大土地面积；有的村民为了方便跨田机械化作业，甚至任意碾压沟渠设施，将刚建好的田间渠道毁坏，事后也不作任何的修复；也有的只顾灌溉自家的几亩农田，灌溉抽水只开不关，有的农户甚至将自然村的山塘、水坝，有限的蓄水全部用尽，根本不考虑其他农户的用水需求。在农村，争抢水资源矛盾纠纷时有发生；三是，管护机制尚未形成。被调查的12个村，只有5个自然村指定了自然村兼职水管员，只占总数的41.7%，这些水管员平时要承担辖区内水利设施简单的管护，农忙时既要维护好机电设备的正常运行，还要妥善安排好众多农户春耕备耕用水需求。多数村组至今没有设立水管员，这是造成村级用水管理混乱、纠纷不断的乱象所在。

4.“重农轻水”观念束缚了水务事业的发展。众所周知，水利是农业的“命脉”，是农业、农村、农民的“生命线”，从国家层面上看，一直把加强农田水利设施放在农村基础建设的首位，国家财政支持的力度是逐年加大，但忽视了实际担负艰巨而又繁重水利建设管理任务的基层水务服务体系建设。近年来，国家十分重视粮食生产、重视国家粮食安全，对农业服务体系建设的力度非常之大，从新建的情况看，乡乡都成立了农业服务中心，有编制、有经费、有工作场所。而水利服务体系建设停滞不前，甚至出现了滑坡的趋势，目前乡镇水务站出现了人心散、事难办的被动局面。主要表现在：一是人员调配难，基层水务部门无法根据项目工程的需求，统一调整和配备人员，开展一些正常的业务工作，必须预先与乡镇沟通好，有的水务站的工作人员平时还要担负乡镇的中心工作，水务站的领导配备基本由乡镇说了算，有的乡镇把水务站作为安抚村干部的地方，导致一些不懂专业的人员，从事水利管理工作。据调查，全县18个乡镇水务站有8名站领导来自村一级，其中七名站长、一名书记；二是职能难以发挥。乡镇水务站大部分的精力要围着乡镇工作来转，无法有限履行水利服务功能，致使业务管理处于“线断、网破、人散”的窘地；三是队伍难发展。由于隶属关系和渠道不顺畅，基层水利工作者的教育、培训、考核、奖惩、晋级、晋职等正常工作也受到了影响。全县18个基层水务站近三年新招入的技术人员不足10人。40—50岁年龄段的水利专业技术人员已出现断档的趋势，在编在岗的28名职工平均年龄超过50岁，只有67.8%获得初级职称，一些懂技术、能力强的专业技术人员往往身兼数职，经常忙碌于第二职业，来弥补收入上的差距。全县236名编外水利工作者平均工作年限在20年以上，每月的收入在600—800元之间，绝大多数没有享受社保待遇。例如：产粮大镇联圩水务站现有干部职工71人，其中在编人员8人，工资待遇由县财政全额拨款，编外人员有63人，月工资只有600元，该镇电排灌站多，面广，防汛圩堤长，工作量大，这种低层次的收入和待遇怎能使这些基层水务工作者安心、舒心和放心。目前基层水务站的财权、事权相当不匹配。工作二、三十年的编外人员，其待遇和社会保障不如现村干部的待遇。

5.部分小型农田水利设施先天不足，效益呈逐年下降趋势。据调查了解，我县大部分小型农田水利工程兴建于六、七十年代，受当时技术条件和资金条件等诸多因素的制约，其工程建设标准较低，设施配套不全，功能单一。尤其是大部分的引水渠为土渠，基本没有衬砌，再加上年久失修，不少乡镇引水渠到处可见塌方现象，没有堵塞的渠道渗漏也严重，引水灌溉的水平远远达不到旱涝保收的要求，全县还有近三分之一的耕地面积仍处在“望天收谷”的境地，严重的制约了我县粮食生产可持续发展步伐。

6.投入不足、重建轻管。我国绝大多数地区小型农田水利设施普遍推行的是分级管理的模式，虽然每年国家都安排了一些小农水设施的专项经费，各级财政也安排了一定的配套资金，再加上涉农部门的项目资金，全县每年平均用于小农水基础设施建设的资金在1亿元以上。但只能施行对局部小型水利设施建设和改造任务，在整个小农水项目预算中，没有几个工程做到了常态化管理，多数项目没有安排后期管护专项经费。所有工程建好一般都交给乡镇，最后，还得落在村组和群众身上，可以说目前小型水利设施一直处在无人管理的窘地。

三、对策与建议

1.把群众迫切需求与当前水利实施的项目有机结合起来。近年来，各地在实施水源项目中，对群众实际需求考量的太少，总是站在较高的层面去规划、设计、建设小农水项目，这些项目往往被包装成“民生工程”、“民心工程”，实际上，群众并不买账，认为这是“形象工程”。建议：各级政府和部门在实施小农水建设项目上，工程设计前期要让广大群众参与进来，设计理念既要有前瞻性、科学性，又要注重实用性。针对农村水利“最后一公里”群众迫切需要解决的渠道清淤、护坡、电站维修、改造和山塘、水库扩容、防渗等问题放在当前迫切的位置。

2.稳步推进产权改革。小型水利工程“三权”（所有权、建设权、经营权）不明晰，因此，明确小型水利工程的三权具有十分重要的意义。建议：①各级政府和水务主管部门应对当前一些效益明显、受益范围明确的小农水项目，要大胆支持和鼓励社会资本、联户法人去投资新建，做到自办自有、自建自管自受益，真正达到合理开发，优化配置和可持续利用水资源的目的。各级党委政府要在政策、信贷、税收、土地征用等多个环节给予更多的支持，充分调动社会资本、民间资本和集体经济组织建设和经营小型水利工程设施的积极性，有效化解和减轻村级组织经济压力和管护压力；②对一般性堰塘可以通过委托管理、承包、拍卖等方式让农民自己管；③对非公益性水利则由政府领导，社会各界和农民投资，努力探索小型水利建设发展多供给的主体；④对于农村公益性水利，可逐步以市场化为导向，鼓励实行合资、独资或股份制合作等形式兴办水利；⑤对社会资金捐建的农田水利工程应允许捐建者对捐建的水利工程行使冠名权。各级工商部门应简化工作程序，优先安排“冠名权注册登记”，从法律层面上保护捐建者的冠名权，新闻媒体应大力宣传捐建者的事迹，努力营造全社会关心、支持农村水利设施建设、管理的良好氛围。

3.着力推进机制和体制的创新，不断增强农村水利工作的活力。建议：①由现代农业投资发展有限公司牵头，涉农部门密切配合，对全县范围内的小型农田水利设施进行一次全面的摸底。建立农村小农水设施台账，为规划解决农村水利“最后一公里”提供科学的基础支撑；②要建立涉农部门联系会议制度。定期研究农村小农水规划建设问题，实行水利建设项目立项和建设备案制度，形成全县“一盘棋”的农村水利建设管理体系；③要加大涉农资金的整合力度。今后无论是现代农业、生态建设、土地整理、扶贫开发等基础设施建设资金应采取统一规划、统一设计、统一账户、统一实施、整乡推进的办法不断提升农村水利建设的整体效果。

4.要加大县级财政资金配套的力度。农村小型水利建设项目能否顺利推进，县级财政配套资金能否足额到位显得十分重要。建议：①鼓励涉农部门积极争取国家和省市对小型农田水利基本建设资金，设立“为县争项奖”；②每年从新增财政收入中，切一块资金，专门设立全县小农水工程建设专项补助资金，采取“以奖代补”的形式，对农户、家庭农场、专业合作社投资投劳开展农田水利基础设施建设给以奖励补助，真正发挥好政府扶持资金的激励和引导作用；③要进一步完善“一事一议”、“民办公助”和“农民筹资筹劳机制”增强农民参与农村水利建设的主动性。④从每年国家下拨的产粮大县奖励资金中拿出5%作为村级小型农田水利设施管护专项经费，列入年度财政预算，任何单位和部门不得以任何理由截留管护经费，财政审计和纪检部门要加强资金使用的检查督促力度，确保管护资金使用安全。

5.要在深化体制改革、转换运行机制上下功夫。一是推进乡镇水务站改革，理顺水务站的隶属关系，县政府要明确基层水利服务机构的公益性职能，理顺隶属关系，其人员和工作经费纳入县级财政预算、合理定岗确保水利专业人才留在基层，为水利事业的发展提供技术人才的支撑；二是要构建多元化服务体系，确保农村小型农田水利设施有效的管护。建议：①以县农业排灌公司为基础，组建县级专业水利工程公司，充分挖掘现有的机械装备的潜力，大力引进新技术、破解河道和渠道以及山塘清淤的难题，将兴修水利与治水治土相结合，实行有偿服务的经营模式，县财政可采取“以奖代补”的形式予以支持；②以农机专业合作社为补充，组建区域水利服务专业合作社，充分挖掘农机专业合作社机械装备的优势，利用冬春农闲季节开展辖区内斗、农、毛渠道、山塘清淤和田间维护，政府应在贴息优先安排项目上给予支持；③鼓励乡村组建水利管护队伍，乡级水利管护队从水务站编外人员推选组建，主要担负辖区内主支干渠和规模以上的泵站的日常维护和养护。县财政应给与必要的管护经费作保障，实行专款专用。村级水管队应从受益群众中推选产生。主要担负村组内的斗、农、毛渠道和规模以下的泵站的日常维护和养护。参照农村公路养护机构的做法，村组水利管护队应配置必要的作业工具，落实必要的管护经费。

6.要下大力气鼓励支持组建农民用水协会。我县是全国小农水重点建设县，也是全国产粮大县之一，但组建农民用水协会起步较晚，力度不大，效果不佳。据了解，为了申报小农水重点建设项目，虽然名义上组建了30余个村级农民用水协会，但真正发挥作用的甚少。要彻底解决被动的局面，建议：①要充分利用广播、电视、报刊等新闻媒介，大力宣传农民用水协会的建设农民增产增收的重大意义，形成各级党委政府和社会力量关注、支持村民，在自愿的基础上组建农民用水协会的强大合力，并从资金和项目上实行倾斜扶助政策。②着力培育农民用水协会自我建设、管理的意识。逐步把部分分散在村组境内的小农水设施管理权，无偿交给农民用水协会管理，今后各级小农水工程规划和建设，应广泛听取广大村民和农民用水协会的意见和建议，条件成熟的地方，可将部分小农水建设项目优先安排，农民用水协会参与建设和管理。③县财政应安排必要的工作经费。鉴于我县财政收支的实际情况，每个村级农民用水协会，每年应安排5000元的工作经费，县水务部门要定期对资金使用情况进行检查、督促，确保资金使用安全，力争用2—3年的时间，实现全县村村组建农民用水协会的目标。

7.加大县域小型农田水利工程的规划整合力度。随着国家对“三农”工作投入力度加大，今后涉农部门的项目和投资也一定会逐年增加，各级政府既是项目的实施者，也是承担者，应高度重视项目的规划和整合工作。建议：①应成立县级综合小型农田水利工程管理机构，由分管农业的常委或副县长任组长，发改委、水务、农业、开发、财政、国土、农办、交通等涉农、涉水部门为成员单位，办公室设在现代农业投资发展有限公司内。其职能定位：编制全县小农水工程总体规划，指导和督促各涉农部门，在总体规划框架内推进项目的实施，并承担全县重点小型农田水利工程建设。②建立和健全县域小型水利农田工程规划县级审查、审批制度。今后凡小型农田水利单元规划都必须交“领导小组”审查、审批，有效遏制当前小型水利工程建设管理存在多头投资、规划无序、责任主体缺位等倾向；③小型水利工程的管护要形成常态化。在制度上，要使工程管护有法可依、有章可循。在工作建设上，要把落实工作建后管理主体作为验收阶段的重要依据，凡没有落实管理主体的项目，一律不能通过验收。

破解农村水利“最后一公里”瓶颈，是广大老百姓的强烈愿望，这对于提升农业生产能力，实现农民收入稳定增长具有十分重要的战略意义，破解瓶颈，有利于改善全县农村水利基础设施条件，有利于调整农业产业结构，有利于提升区域农村土地集约化、农机化程度，有利于改善农村生态环境，更主要的是有利于提高粮食产量，确保国家粮食安全。这是一项利国利民的民心工程、希望工程。