网络时代突发公共事件中的社会参与研究

鄢灵慧 洪平平

(1.中共南昌市委党校,江西 南昌 330031)

社会参与，是现代民主的重要特征之一，主要指的是公众对社会公共领域事务的直接参与和影响。我国公民依法享有参与国家公共生活、社会事务管理的权利。十八届三中全会决定提出，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制。十八届四中全会更是强调要把公众参与作为决策的重要力量之一。目前，社会参与已发展成为一种普遍性的公众行为。

社会参与机制是一种参与式民主，以公众对自身利益的关心和对社会公共利益、公共事务的自觉认同为基础，通过对社会发展活动的积极参与实现发展的过程和方式方法[1]，是一种全社会共同讨论、协商、决策社会事务的一种行为准则和规范。

一、网络时代我国突发公共事件中社会公众参与现状

公众参与意识觉醒的网络时代，随着社会参与的广度和深度的不断拓展，突发公共事件中的社会参与存在诸多问题，危机管理“共治”还难以实现。

1.社会参与意识淡薄

受“官本位”思想的影响，部分官员和公务人员仍存在“政绩观”和“官权至上论”等旧官僚主义作风，对社会参与的看法并不正确。突发公共事件发生后，他们担心社会参与会导致事件变得更失控，因此会为了维持“面子”和“政绩”封锁信息。但事实上，在信息传播飞速和“无秘密”的网络时代，政府的“欺瞒堵”只会降低危机管理效率，拉长危机解决战线，并导致公信力的下降和社会恐慌。

对公众来说，他们习惯了政府一贯的强势姿态和“包揽”的管理模式。长期处于听从政府决策命令和行动指挥的从属地位使他们变得缺乏参与社会事务的热情。

2.危机意识不强

其一，突发公共事件的偶发性使得部分地方政府的危机意识不够，危机预案未及时更新。《2014年中国城市居民危机意识及政府应急管理调查报告》 显示，广大公众对所在地基层政府的应急管理能力不甚满意。

二是政府对突发公共事件的宣传教育不到位。对公众的危机应急知识教育大都是在相关事件发生后或特定宣传日才会展开，宣传教育不够常态化。而此类宣传教育更多的是停留在口号和理论知识上，实际演练较少。

三是公众的突发公共事件应对知识和能力较为欠缺。部分公众认为真正碰上突发公共事件的可能性比较小，忽视了相关学习。

3.社会参与管理体系尚不健全

首先，缺乏相应的法律制度保障。由于我国尚未制定相对规范的社会参与法律体系，这也成为制约社会参与的瓶颈。由于社会参与主体的法律意识不够强烈导致参与无序，在参与危机管理中存在着极大的不安全性。

第二，缺少规范的管理组织。“由谁管”、“怎么管”成为当前社会参与最不明晰的地方之一。由于政府对社会组织的管理划分不明确，缺少统一的调度和协调造成社会参与混乱，影响其在危机管理中的作用发挥。

4.参与规模尚未形成

近几年来，我国社会组织的数量在大幅增长，但还不够规范和系统。

社会组织发展相对滞后。作为连接政府与公众的社会组织的发展未能跟上突发事件和政府应对能力的发展以及公众日益增长的参与表达需求：部分社会组织由国家职能机构转变而来，行政色彩浓烈，工作形式化，与公众沟通不够深入，缺乏主动性和创新性，并受到政府一定的干预，使其群众基础优势、灵活性等得不到充分发挥；一些社会组织由于缺乏长期稳定的资金、技术以及人才的支持，使其在突发公共事件中显得“力不从心”。

5.参与渠道不完善

突发公共事件发生后，公众希望了解政府掌握着的危机信息，并参与其中。但目前社会参与的渠道和平台尚未全面覆盖，且并未形成常态化机制。公众接收信息不顺畅，获取信息的成本增加容易打击社会参与的积极性和热情，使参与受限。而且在面对突发公共事件时，政府仍习惯于采取惯性思维和孤军奋战模式，极少在实施解决措施前听取并吸收公众的建议。

由于政府与公众之间的沟通渠道不够畅通，“信访不如上访，上访不如上网”变成网络时代公众的普遍认知。当公众的利益诉求无人理睬之时，群体的无意识行为逐渐代替了个人的有意识行为，他们希望借助网络加速问题的催化和发酵，将现实小问题演变为网络大事件。当部分公众变得非理性，受从众心理的影响，突发公共事件中的社会参与可能衍生群体极化现象。调查显示，网络时代群体极化发生的概率是现实生活中的两倍多。这一现象在突发公共事件中表现尤为明显。勒庞认为，在这样一个非理性、易激动、少判断、好左右的群体里，要走向极端并不困难[2]。

二、突发公共事件中社会参与的必要性

首先，是社会发展的必然结果。马斯洛需要层次理论认为，人的需求从低级向高级逐步发展。社会的发展较好地满足了公众低级的生理、安全和物质需求，权利、自主和民主意识开始被唤醒并不断增强，参与社会事务的追求也慢慢提上议程。

其次，是现代民主政治的标志。现代政治追求参与式的民主，强调协商和科学。良好的社会参与能使社会与国家在良性互动中达到相对平衡，促进双赢的善治境界，从而推进执政理念和方针政策的贯彻落实，促进突发公共事件的解决。

第三，是公众危机和参与意识觉醒的结果。随着危机的频发、民主的发展，以及先进信息技术和传播手段的作用，公众逐渐意识到自己所具备的被法律认可的政治权利，危机意识、政治自觉及参与意识在逐渐增强。突发公共事件中，公众参与已成为新常态。

第四，是灵活、快速、有效解决突发公共事件的必要条件。阿尔夫·托勒夫指出，在面对越来越多的决策时，政府需要让“下面”或“外面”做出更多的决定，从而减轻政府的负担[3]。突发公共事件发生后，仅靠政府的力量很难在短时间内实现全面高效应对，一旦政府失灵很可能引发新的危机。因此，面对突发公共事件，政府需充分运用公共治理思维，协调、吸纳、挖掘、利用各界力量，形成有效的危机应对体系。

三、加强完善突发公共事件中社会参与机制的对策建议

网络时代，公众监督、知情、参与意识已经觉醒，面对突发公共事件，对政府来说，如何发挥社会参与的正面作用是高效解决危机的课题之一。

（一）建立健全社会参与突发公共事件管理的应急体系和机制

政府要创新完善社会政策法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、公共服务，建立健全社会治理制度体系[3]。面对突发公共事件，更应注重相关管理体系和机制的建立健全。

1.建立以党和政府为核心的调度指挥机制和合作机制

原美国红十字协会主席伊丽莎白·多尔曾说：“灾难发生时，你根本不可能临时与陌生组织建立联络，只有是先建立好联系，才能顺利实行你预先准备好的有效措施[4]。”因此，需成立以党和政府为核心的集中调度指挥中心和机制、健全合作机制，通过统一、集中的调度和安排，明确解决措施，实现政府和社会的多方联动，避免出现突发事件发生后多方无序参与救援和处理措施实行不及时，延误事件解决，扩大事态，从而促进高效、灵活解决突发公共事件。

2.建立健全突发公共事件管理的法律体系

十八届四中全会召开后，用良法善治来推进突发公共事件中的社会参与势在必行。在借鉴国外社会参与立法的基础上，依据《中华人民共和国突发公共事件应对法》，针对我国社会参与的特点制定、完善社会参与的相关条例，并形成专门的法规。通过法律消除社会参与的后顾之忧，推进社会参与发展，如减少社会组织繁冗的审批程序，并为其确定相关的牵头和可依靠的职能部门等。

同时，加强网络法治管理，为社会参与提供规范化平台，如实施网络言论监管机制和实名制等，倡导公众理性。

3.完善监督机制

网络时代，公众和媒体的监督权利得到了最大化展现，并开始被政府承认并重视。通过完善监督机制，了解听取民意、民智，吸收可行的意见建议，确保社会参与可以对突发公共事件管理中政府作为实施监督、批评和建议，推动事件解决。

4.引入激励机制

由于突发公共事件发生突然，影响巨大，为避免政府失灵，社会力量的协助和支持不可或缺。出台相关激励机制，可以扩大参与规模，刺激参与积极性，并发掘创新点。

5.完善基层社会组织的自治机制

受到行政体制的约束，距离事件发生地群众最近的基层社会组织的自治能力十分薄弱。因此要在合理范围内，放宽基层社会组织的自治建设，通过基层社会组织发动群众，增强他们参与突发公共事件的主动性、自发性和积极性

（二）加大宣传，增强参与意识

突发公共事件中，社会参与优势作用的发挥离不开参与意识的支撑。

首先，培养危机意识，加强危机应对技能培训。一方面，通过制作展板、开展知识讲座及实战演习等形式，充分利用媒体尤其是网络提高危机认识，积累危机应对知识，积极开展危机实践演练，并将之常态化。另一方面，加强对专业救助队伍（如消防、武警、医疗等）、学校及有着高危风险的部门、工厂工作人员的危机应急技能的定期模拟和抽检，避免因设备陈旧、缺乏实战经验影响危机救援。

其次，明晰社会参与的意义，从而正确引导并参与。政府人员应坚持以公众为导向，加大政府和社会的多方合作，提升社会对政府的信任，促进突发公共事件解决。对公众来说，要树立正确的参与意识。在突发公共事件发展过程中，任何带有个人负面情绪的举动都可能引发“蝴蝶效应”，扩大危机。网络时代使公众拥有发言权、更多的知情权和监督权，但他们却没有“承担”的认知，导致社会参与混乱。

第三，培养媒介素养。网络时代，媒介素养成为一项基本的素质要求。政府不懂得利用媒体，害怕甚至躲避媒体，是媒介素养的缺位，容易引爆信任危机。在突发公共事件中，政府能否及时面对并运用媒体发挥信息资源优势，与社会开展交流，直接影响着突发公共事件的解决效果。而公众在社会参与中的各种非理性行为也是由于媒介素养的缺乏。

（三）搭建沟通平台，拓宽沟通渠道，促进政府和社会的良性互动和有效沟通

事实证明，充分的信息公开、有效的互动和沟通是解决危机的必要条件。

1.搭建并拓宽社会参与渠道，打造“电子政务”

当下，信息成为人们日常生活工作中所不可或缺的重要资源。2014年中国传媒大学联合日本研究机构的项目调查表明信息之于人类，如同蜂蜜之于蜜蜂。且自习总书记执政以来，愈发注重互联网的利用、网络舆论的引导。因此，网络时代，政府须有效运用新媒体技术手段，扩大沟通和发布平台，拓展电子政务平台（官方网站、官方微博和微信公众账号），保障公众的知情权，向公众及时反馈危机进展。通过打造长效的常态的权威信息发布和沟通平台，实现收集民意、引导舆论等目的，真正打造畅通民主渠道。其次，突发公共事件中，政府的权威信息更具有说服力、威慑力和引导力，在及时开展民意调查和民意收集的基础上，定期召开新闻发布会主动向公众发布突发公共事件相关信息，掌握舆论主动权和制高点。第三，拓宽线下的参与渠道。政府在预警阶段，可以借助听证会、问卷调查等线下渠道打通政府与公众间的交流，做好并完善危机预案。

2.同媒体建立良好关系，加强与媒体的沟通联系

习近平曾在中央党校2009年春季开学典礼上指出，领导干部要提高运用媒体的能力、应对风险的能力、维护稳定的能力[5]。国家网信办副主任彭波在2014年12月14日的《全国政务新媒体综合影响力报告（2014）》 发布会上提到，“各级政府部门通过适应新媒体来放大各级政府的声音，我们正在驾驭新媒体，并把它作为提升政府执政能力的重要手段。”[6]对政府来说，在突发公共事件中，媒体是连接政府和公众的桥梁，在沟通信息、疏导情绪、动员公众等方面起着不可替代的重要作用。要切实与媒体开展合作，利用媒体稳定民心，将舆论引入对危机解决有力的轨道中来。同时，重视媒体的监督作用，客观且公正地审视政府在危机中的作为。同时政府要在日常中加强媒体责任和新闻道德培养，在合理范围内做好监督和管理，防止媒体可能出现报道失实和价值取向偏差的情况；同时加大自身的权威发声，做好议题设置，通过对媒体实行“信息补贴”达到占据舆论制高点的地位。

（四）提高社会参与的理性程度

网络时代，当公众手握知情权、监督权和参与权时，往往容易变得自大、自傲。尤其在突发公共事件的社会参与过程中，非理性化成为最突出的表现。

首先，公众在社会参与中要自觉自律。截止去年12月，我国网民规模达6.49亿[7]。网络时代，突发公共事件发生后，公众应及时调整好心态，理性参与，坚守社会道德和责任感，不造谣不传谣，发挥正能量来推动突发公共事件解决。

其次，政府应理性看待网络社会参与。突发公共事件爆发后，政府要尤为注意网络舆论发展倾向，做好引导工作，防止某些不理性的舆论纠结引发网络中“多数人的暴政”，催化危机恶化。但在对待风格各异的网络民意和舆论时政府要客观公正，秉持客观和理性，剔除非理性、不合理的诉求，找到闪光点。

罗伯特·吉尔曾说：“危机的研究和管理的目的是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生。”[8]目前，我国政府越来越重视突发公共事件的危机管理，但随着公众意识的觉醒、政府对民主政治的重视以及网络的推动，社会参与却并未形成一种良好的机制。因此，随着社会参与突发公共事件的深度和广度的深入，对突发公共事件管理的影响加大，要解决当前我国社会发展中面临的各种问题和矛盾，安然度过每一次突发公共事件，全社会的参与必不可少，尽快形成适合网络时代突发公共事件的社会参与机制，培养公众良好的参与意识和参与行为，夯实社会参与的基础和保障，是政府的当务之急。

[1]陈洪泉.改善民生与科学发展[M].青岛：青岛出版社,2008.8.

[2]古斯塔夫·勒庞.乌合之众—大众心理研究[M].北京：中央编译出版社，2006.136.

[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁等译.上海：上海译文出版社，1996：234.

[4]丁茂战，张小波，刘贵彬.我国政府社会治理制度改革研究[M].北京：中国经济出版社，2009.

[5]中国共产党新闻网.习近平同志在中央党校春季学期开学典礼上的讲话[EB/OL].http://theory.people.com.cn/GB/14137869.html2011-03-14/2015-1-26.

[6]中国青年报.彭波：驾驭新媒体是提升执政能力的重要手段[EB/OL].http://news.qhdnews.com/2014/1223/310734.shtml,2014-12-23/2014-12-24..2010（Z1）.

[7]中国互联网信息中心.第34 次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http://cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201502/t20150203_51631.htm，2014-07-21/2015-02-25.

[8]薛澜，张强，钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.42.