农村基本公共服务供给中的民主机制研究——以成都市“民生民主双向互动模式”为例

文 （中共成都市委党校，四川成都 610110）

长期以来，农村基本公共服务的供给都没有能摆脱“自上而下”、“替民做主”的供给和决策模式，农民由于缺乏有效的参与，难以充分地表达自己的诉求和维护自己的利益。成都市在村级基本公共服务和社会管理改革中，以推进基层民主建设和城乡基本公共服务均等化为目标，把村级公共服务和社会管理专项资金的管理使用与村民议事制度挂钩，实现了民生与民主的有机结合，形成了农民群众广泛参与公共服务与社会管理的新格局，提高了村级公共服务和社会管理水平。

一、农村基本公共服务面临的主要困境

近年来，随着城乡基本公共服务均等化的推进，我国农村基本公共服务落后的状况有了很大的改善。但由于缺乏民主参与，农村居民在公共服务和社会管理中的知情权、参与权、管理权、监督权仍然难以得到有效保障。

（一）农村基本公共服务供给结构失衡

由于农村和城市在经济社会发展、地域环境、人文风俗等方面的差异，农村和城市所需的公共服务的内容是有区别的。从当前的情况来看，农村更需要农业科技成果推广、病虫害防治、农业技术培训、农业信息服务、中小水利设施等生产性公共服务。一些地方不顾城乡公共服务的差异性，不坚持从农村实际和农民的意愿出发，盲目地把城市基本公共服务的内容照搬到农村来，没有把有限的公共资源用于农民最急需的公共产品供给上，造成了农村基本公共服务的供需脱节，农民最直接、最现实、最迫切的公共服务需求得不到有效供给。

（二）政府在农村基本公共服务的供给上责任不清

近年来，各地、各级政府都加大了对农村基本公共服务的投入，但是在实践中，中央与地方政府、上级政府与下级政府在农村基本公共服务供给的责任划分上不合理，地方政府尤其是县乡政府往往事权大于财权，承担了许多本应该由上级政府承担的基本公共服务支出。由于财力与事权不匹配，基层政府缺乏提高基本公共服务的能力，其结果就是要么减少农村基本公共服务的供给，要么将基本公共服务的供给责任转嫁给村级组织和农民，甚至以市场主体来取代政府主体。从农民个人来看，农村税费改革后，农民的负担虽然减轻了，但由于公共财政没有覆盖到村及村以下，农村基本公共服务供血严重不足，农民事实上在很大程度上仍然要承担起农村基本公共服务的主体责任，要靠筹资筹劳兴办集体生产、生活设施和公益事业。市场为农村提供的基本公共服务虽然能够弥补政府供给的不足，但却提高了农民获取基本公共服务的成本和门槛。

（三）政府提供的农村基本公共服务效率低下

在缺乏外部压力的情况下，政府大包大揽公共服务，很容易出现服务质量和效率不高等各种问题。当前，农村基本公共服务效率不高主要表现在四个方面：一是从成本上看，由于职能交叉，政府层级、部门间缺乏合理分工，政府提供的基本公共服务的行政成本普遍偏高，甚至出现行政经费挤占公共服务经费的现象；二是从绩效上看，由于缺乏有效的管理和监督机制，基本公共服务的投入和产出正效益不明显，一些地方甚至存在公共资源被浪费的现象；三是从基本公共服务的可及性看，城乡基本公共服务差距依然严重。农村看病贵，上学难、增收难、基础设施落后、环境污染严重等问题依然突出，个别地方基本公共服务差距甚至超过了城乡经济发展水平和城乡贫富差距；四是从基本公共服务群众满意度看，群众对政府提供的很多基本公共服务项目存在意见，并因此影响到党群关系、干群关系。

（四）村“两委会”对村民自治权的挤压

在现有的“乡政村治”模式下，一方面是行政权对村民自治权的侵蚀，另一方面则是村“两委会”（党支部与村委会）对村民自治权的垄断和包办。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村级自治事务的执行机构，由村民（代表）会议选举产生，负责执行村民（代表）会议的决定，对村民（代表）会议负责并报告工作，接受村民（代表）会议、村务监督委员会和村民的监督。理论上讲，这种“授权加监督”的模式是一种理想的村民自治模式，但实际操作中，由于村民（代表）会议难以召开或者被村“两委会”控制，很难真正履行决策和监督职能。村党支部虽然不属于村级自治组织，但由于在村民自治中的“核心地位”和“领导作用”，它不仅是事实上的村级自治的主体，而且其权力往往凌驾于村委会之上。村“两委会”掌握着村级事务的决策权和执行权，一些村党支部、村委会甚至“二合一”，书记、主任“一肩挑”，权力高度集中于个人。即使个别地方村“两委会”之间存在着矛盾，也并不妨碍他们对权力的控制。村“两委会”和村干部权力高度集中，且缺乏监督和制约，不仅容易侵害村民的自治权，压制村民参与村级事务管理的积极性，导致村民自治沦落为“村官自治”，更容易形成村官腐败。

提高农村基本公共服务的水平，维护农民的权利和利益，必须改进现有的农村基本公共服务供给方式，建立起“自下而上”的需求主导型、民主参与型公共服务供给和决策机制。

二、成都市村级公共服务和社会管理改革

从2009年起，成都市开始全面启动村级公共服务和社会管理的改革。在加大公共财政对村级公共服务和社会管理投入的同时，成都市把所有村级公共服务和社会管理项目均交由群众民主议定，使群众最关心、最直接的公共服务和社会管理需求得到有效解决，形成了“民生带动民主，民主保障民生”的常态化机制，提高了农村公共服务和社会管理水平。

（一）村级公共服务和社会管理的范围

成都市根据本地经济发展水平，结合国家基本公共服务“十二五”规划纲要，将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理等7个大类59个具体项目。

为改变原有的村级公共服务和社会管理主要依托村两委会提供的模式，支持和引导各类市场主体和社会组织参与农村公共服务和社会管理，形成政府主导、市场主体和社会组织广泛参与的公共服务多元供给模式，成都市对村级公共服务和社会管理采取分类供给的办法：政府主要提供基本的公益性公共服务和社会管理；村级自治组织主要做好自治组织内部的服务和管理，由政府按年度给予定额补贴；鼓励支持市场主体和社会组织参与农村公共服务和社会管理，由政府给予政策支持和资金扶持。在确定的59项村级公共服务和社会管理项目中，根据《中共成都市委成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》中的数据测算。以政府为主的项目占61.02%，以村自治组织为主的项目占13.56%，以市场为主的项目占22.03%。

（二）村级公共服务和社会管理专项资金

为进一步明确政府的责任，保障农村公共服务和社会管理的经费来源，从2008年开始，成都市在全国率先建立了村级公共服务和社会管理专项资金（对由村两委会提供的公共服务和社会管理的补贴资金）。2009年，村级公共服务和社会管理改革全面启动后，成都市要求各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，并将村级公共服务和社会管理专项资金纳入财政预算，规定市县两级财政以2008年的金额为基数，每年对每个村（涉农社区）的专项资金支持不少于20万元。其中，中心城区由区财政全额安排，近郊区、市（县）按照市级、区、县（市）5：5 的比例安排，远郊县（市）按照市级、县（市）7：3的比例分级负担。2013年，成都市修订出台的 《村级公共服务和社会管理专项资金管理办法》将用于村级公共服务和社会管理的专项资金提高到每个村至少40万元，并要求在2017年前达到60万元（城市社区公共服务和社会管理专项资金最低标准达到5000元/百户）。

村级公共服务和社会管理专项资金主要用于村级自治组织为村民提供的公共服务和社会管理项目的开支，不包括村级自治组织的办公经费、工作人员工资（财政另行拨款）。以政府为主体实施的项目，除特殊情况下，一般不得使用专项资金。政府实施的项目如果未能达到应有标准，而群众又确有需要的，项目后续资金由市和区县（市）相关部门负责解决；在征得村级自治组织同意的前提下，政府可委托村级自治组织实施以政府为供给主体的项目，但必须采取“费随事转”的方式，给予经费保障。以市场为主体实施的项目，主要应通过市场机制解决资金来源，原则上也不能使用专项资金。如大多数群众确有需求，又暂时缺乏市场支撑的，可用专项资金进行一定补贴，以撬动社会资金参与，但不能由专项资金独立承担。市场投资的基建类项目的补贴金额不能超过项目总投资的20%，服务类项目的补贴金额不能超过项目总投资的30%。补贴金额和补贴方式要通过村民议事会审议，并纳入项目实施方案，通过村民（代表）大会决议，方可执行。村自治组织利用村级公共服务和社会管理专项资金实施的项目，鼓励采取服务外包的方式，以提高资金使用效率。

从2009年到2014年，成都市每年财政投入的专项资金从8亿元左右增加到了14亿元左右，每年通过专项资金确定的项目近20000项。在专项资金的保障下，全市各村（含涉农社区）实施公共服务和社会管理项目已经超过10万项。

（三）村民议事会

《村民委员会组织法》规定的村级自治权力组织是村民（代表）会议、村民委员会和村务监督委员会。成都市村民议事会是在村民自治框架内，村社成员自愿组织起来进行公益性参与的社会组织，但在实际工作中，却扮演着村级自治组织的角色，发挥着自治组织的功能和作用。

村民议事会由村民（代表）会议选举，并受村民（代表）会议委托，在其授权范围内行使村级自治事务议事权、决策权、监督权，讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作。每个村民小组还设有村民小组议事会。村民议事会下设村务监督小组，由村民议事会选举5—7名村民议事会成员组成，负责对村民委员会的工作进行专门监督。村务监督小组对村民（代表）会议和村民议事会负责并报告工作，其主任由党员议事会成员担任。因土地流转需要，一些议事会还设有“融资审核小组”，受银行等金融机构委托对申请贷款人的资质和信用进行评估。

村民议事会主要讨论决定四类事项：村集体经济事务、村公共服务和社会管理事项、村级组织运转自身事项、涉及村民利益的其他事项。为用好专项资金，成都市政府规定，村级专项资金的具体使用由村民（代表）会议决定。实际操作中，专项资金均由村民（代表）会议授权，由村民议事会决定和监督使用。村民议事会在授权范围内可以撤销和变更村民委员会不适当的行为。村民议事会不能议定的事项主要有四类：上级党委政府已有明确规定的事项、法律法规有明确规定的事项、必须由村民会议议定的事项、村民会议已经否决的事项及其他不能由村民议事会议定的事项。

成都市村民议事会自成立以来，其职能和功能不断放大，并在农村产权制度改革、灾后重建、土地综合整治和农村矛盾化解中都发挥了重要的作用。在村级公共服务和社会管理改革中，成都市委、市政府对村民议事会制度进行了规范，赋予其一定的法律地位，使之成为村民大会的常设机构，并在全市范围内推广。据成都市委《关于加强基层服务型党组织建设的实施意见》，为确保议事会正常运转，成都市还建立了议事会议事工作经费保障制度，将年度村级公共服务资金不超过5%、年度社区公共服务资金不超过10%作为村（居）民议事会运行专项资金，每村（社区）每年不超过3万元。到2009年底，成都市2048个村和701个涉农社区，按照公开公正、结构均衡的原则，组建了村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议事会成员8.6万人、村民小组议事会成员17.2万余人。目前，全市村民议事会的组建比例达到100%。

（四）民主管理项目

为保障农民群众的合法权益，调动农民群众参与村级公共服务和社会管理改革的积极性和创造性，成都市政府规定，无论是以政府为主体实施的村级公共服务和社会管理项目，还是以村级自治组织和市场主体实施的项目，都必须实行民主议定、民主监督、和民主评议；村级公共服务和社会管理专项资金，必须按照“宣传动员—收集民意—梳理讨论—议决公示—实施监督—评议整改”的程序使用。

三、成都市农村基本公共服务供给中民主机制的作用

成都市在村级公共服务和社会管理改革中，通过构建起村党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的充满生机活力的新型村级治理机制，保证了农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，实现了民生与民主的有机结合，促进了农村基本公共服务与基层治理结构的双重改善。

（一）尊重农民对公共服务需求的意愿，合理配置公共服务资源

基本公共服务的供给主体虽然是政府，消费主体却是农民，按照村民自治的要求，村民理应参与到公共服务的管理中来。长期以来，农村基本公共服务主要采取“自上而下”的供给模式，针对农民迫切需求的公共服务供给不足且效率低下，广大农民的意愿和选择得不到应有的重视，只能成为公共服务的被动接受者。

为调动农民群众参与公共服务和社会管理的积极性，成都市要求无论是政府、村级自治组织还是市场主体为农民提供的公共服务，都要进行需求调查，充分征求农民的意见，尽可能避免基本公共服务的供给与农民的实际需求错位。在当前财政资金不足，不能同时或在短期内提供农民所需公共服务的情况下，以需求调查为重点的村级公共服务决策机制，不仅增强了公共服务供给过程的透明性、公正性，而且满足了农民群众对公共服务的真实需求，极大地提高了公共服务和社会管理项目的效率和满意度。而议事会的制度的建立，则进一步有效地解决了农村公共服务和社会管理供需脱节的问题。目前，议事会已经成为村两委会与农民经常性沟通的制度平台和农民进行利益博弈的制度平台，实现了集中群众智慧、反映群众诉求，实现群众利益的目标。通过村民议事会制度，农民在农村基本公共服务决策中拥有了制度性的“话语权”，真正做到了村级公共服务和社会管理由农民自己作主。根据成都市委组织部的调查，群众对议事会的满意率达94.2%。

（二）提高了村民参与村级事务管理的积极性

美国学者科恩指出，民主政治无论采取何种形式，其关键都是民众参与。从这个意义上讲，无论是选举民主还是协商民主，直接民主还是间接民主，都离不开公众的参与。与纯粹的政治参与不一样的是，村民参与的村级公共服务和社会管理都是一些微观层面的事情，村民不仅熟悉这些事情，掌握着解决这些问题所需要的信息和知识，而且因为利益攸关，他们也关心这些事情。从这个意义上讲，他们既有参与的需要、愿望，也有参与的能力，而且通过参与他们还可以进一步提高自我管理能力。

成都市村级公共服务和社会管理专项资金使用流程

在原有的农村公共服务供给模式下，村民的主体地位和主体作用都没有得到充分保障和发挥，一些事项要么由各级政府部门确定，要么由村组干部决定，其结果不仅导致农村基本公共服务的供给脱离实际，而且出现成本高、效率低、效果差的情况。部分村民还因为缺乏参与而对村务工作不知晓、不理解、不支持，即使村干部为村民办了好事，也常常被误解，导致干群感情生疏、情绪对立。成都市把民主与民生紧密结合，通过构建一系列鼓励村民参与的制度和机制，提高了村民参与的广度和深度，实现了村民对村级事务的民主管理、民主决策和民主监督。

一是参与的程度更深。村民从建议到决策、管理、监督，可以全程参与村级事务的管理。以村级自治组织实施的有关村级公共服务和社会管理项目为例，村民不仅可以提出自己的意见，而且可以通过村民议事会决定项目是否实施，并直接参与项目的管理和监督。在实践中，各地还结合村民议事会，探索出了不同的参与方式。彭州市形成了以村党组织为领导核心、三个村民自治组织为社会载体，集体经济组织为市场主体、其他社会组织共同参与的“131N”模式；青羊区则总结出了“1234群众主体工作法”；邛崃市油榨乡马岩村创造出了“三步量分法”和财务监督“五瓣章”。

二是参与的效果更好。村民参与村级公共服务和社会管理，不仅改变了村级事务由村两委几个人说了算的状况，实现了村民的真正自治，而且调动了村民参与村级事务管理的热情，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围，很多从政策层面、以指令方式难以解决的问题和矛盾，用大家公认的一些土办法得到了妥善解决，确保了“小事不出组、大事不出村”。更重要的是，通过参与，还培育了村民的公民意识和公民精神，提高了村民的自治能力，激发了农村的社会活力。

（三）通过完善程序推动了村民的理性对话

无论是制度化的参与还是非制度化的参与，理性协商和公平对话是确保参与能否达成共识的重要条件。从参与过程来看，制度保障的是公众的权利，而程序则保障公众的这种权利能够顺利实现。在政治活动中，民主无论是作为一种政治制度，还是作为一种议事规则，它首先是一种可供操作的程序。程序既是民主政治的运作方式，又是民主社会中各政治主体的行为规则，同时也是政治制度化的途径。在公共事务的管理中，程序既为公众参与提供了更多可供选择的合法途径，保障了公众的参与权利，又使得公众参与能够得到规范，避免了各种“参与危机”的出现。

成都市村民议事会议事规则

成都市的村民议事会制度，不仅为村民参与村级公共服务和社会管理提供了一个民主参与的平台，而且通过规范议事程序，保证了村民能够通过理性协商和公平对话来表达自己的利益诉求和实现自己的利益需求，并通过沟通和协商来达成共识。

长期以来，村民文化、政治素质普遍偏低，不仅其民主意识备受质疑，而且自治能力也未得到广泛认可，这也是政府行政控制的一个重要原因。通过规范议事程序，村民不仅学会了决策的知识和交流的技巧，加深了对民主、协商、权力、责任和义务的理解，培养起了规则意识、法律意识和责任意识，而且村民之间、干群之间的相互理解和信任也得到了进一步增强。

四、结论

在民主跟着利益走而农民又普遍缺乏权利意识和民主意识的情况下，如果没有直接的利益，农村的基层民主和自治往往会陷入“空转”，无法正常运行。成都市在村级公共服务和社会管理改革中，把专项资金投放、村级公共事务管理和农村基层民主建设结合起来，做到了“有钱办事”和“民主议事”的有机统一。

成都市创造出的这种“民生民主双向互动模式”，既提高了农村基本公共服务的水平，又促进了农村基层民主的发展。其中的一些做法和经验，不仅具有推广价值，而且已经具备了转化为政策和制度的条件。