整合视域下应急管理组织领导体制的重构与完善——从“5·12”汶川地震到“4·20”芦山地震的经验与反思

文 （...中共四川省委党校，四川成都 6007）

当前，全球进入自然灾害相对活跃期，各种自然灾害频繁发生。各国政府都不可避免地要把防灾减灾、抗灾救灾作为重要职责，放到重要的工作日程。中国是继日本、美国之后，世界上第三个遭受灾害损失最为严重的国家，应急管理逐渐成为政府管理中耗费人力、物力、财力较多的一个领域。“5·12”汶川特大地震发生后不到五年，四川再次遭遇“4·20”芦山强烈地震。 “4·20”芦山地震不仅证明了党的十八大报告提出 “加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”的重要性和紧迫性，而且说明了应急管理组织领导体制是这个体系建设和防御能力的关键环节。组织领导体系是应急管理的中枢，应急决策是否正确、科学，应急指挥是否灵活、有效，应急响应是否快捷、协调，应急处置是否高效、有力，取决于应急管理组织领导体系的科学构建和应急管理专门机构的职能发挥。 总结从“5·12”到“4·20”应急处置指挥协调的基本经验，反思应急管理组织领导体制存在的问题，对于加强应急管理组织领导体制建设，优化公共危机治理能力具有重要意义。

一、从“5·12”到“4·20”，应急指挥组织体系呈现新的特点

四川是遭受自然灾害频繁的地区，全省自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成危害大。五年内遭受两次大地震破坏，中国绝无仅有，世界实属罕见，巨灾正由偶发事件变为多发事件。四川在总结“5·12”汶川地震经验的基础上，不断完善应急管理体制机制，提升应急管理能力，使芦山地震的应急指挥协调有了明显的进步，表现出新的特点。

1.应急响应更加迅速。“4·20”地震发生后，四川省、市、县各级政府迅速启动预案，各级领导干部主动进入岗位。省委省政府主要领导在半个小时以内立即启程赶赴震中，靠前指挥；省内党、政、军、警、民所有救灾单位按照应急预案迅速就位，集结出发；基层党委政府也快速响应迅速反应，组织动员当地干部群众开展自救互救。

2.指挥调度更加有序。省委省政府直接落地灾区设立四川省抗震救灾指挥部，按照“省上统一指挥，市里具体安排，县里抓好落实”的方式运转。省抗震救灾指挥部立即协调各方，组织调动救援力量和物资，按照灾情和救援的需要进入灾区；成都军区抗震救灾联合指挥部自觉服从省指挥部领导，抢险救灾；市县党委政府主动作为，积极配合；专业救援力量在第一时间进入灾区展开施救，积极治疗和转运伤员，最大程度减少伤亡。各方通力合作，形成了集中统一、上下联动、军地协同、内外合作的高效组织指挥模式。

3.沟通交流更加主动。地震发生后，有关各方主动沟通，以最快的速度公布灾情和抢险救援信息，引导社会舆论。震后12分钟，以公众短信平台向社会发布震情信息；震后3小时举行首场新闻发布会，22小时举行第二场新闻发布会，随后8天每天举行一场新闻发布会；主流媒体全方位集中报道灾情和救援情况，及时回应社会关切，在灾情跟踪、救护、援助、寻亲等方面发挥了积极作用。

4.掌控应对更加娴熟。近年来，尤其是“5·12”汶川地震后，四川省加强了防灾减灾的教育培训和实战演练，锻炼了队伍，磨合了机制，培训了群众，提高了能力。各级领导机关和领导干部能及时根据灾区情况的变化和救灾形势的发展，不断调整诸如交通管制、社会力量参与救援等政策，及时转换抢险救援、灾民安置、医疗救治、秩序恢复、次生衍生灾害预防和灾后重建等工作重点，使其在应对危机和指挥救灾方面表现得更加从容不迫、积极主动和自信。

二、面对巨灾再次突发，应急管理组织领导体制凸显不足与缺失

由于自然灾害具有时空上的突发性、强烈破坏性和难以控制的次生灾害连锁反应等特性，治理自然灾害需要聚集巨量的资源，投入巨大的成本，并且需要相配套的制度支撑，这一切都依赖于政府的作用。政府存在的前提就是作为公共利益的代表者，行使公共权力为增进公共福祉、提供公共服务、谋求公共福利的最大化而采取一致性行动。［1］因此，作为公权力主要载体的政府如何回应与治理公共危机，并解危纾难，是对政府治理能力与日俱增的严峻挑战，也是政府公共性和合法性最本质的体现。从“5·12”汶川地震到“4·20”芦山地震的应对过程可以看出，我国的应急管理总体上仍处于动员式、全民式、分散式应急状态，应急成本高，专业性不强，运转不太有序。这与应急管理组织领导体系建设缺乏科学性有着直接的相关性。

1.应急领导体制整合力不足，难以科学应对灾难。我国现行的应急管理领导体制，主要依赖于各级政府现有的行政设置，政府内部部门分割、条块分治、利益割裂。这种常态体制中的条块问题直接影响应急管理效率，不仅体现在应急过程中，一旦危机发生，各个部门往往各行其道、各自为政，缺乏一个将政府各相关部门组织起来共同行动、共同面对和解决突发事件的具有权威性的专门机构，导致集体行动的困境，影响到政府对复合型救灾的指挥调度、资源整合、现场行动的效率和能力；同时，在应急准备过程中缺乏整体性和全局观，各部门往往基于本部门的职能、利益判断危机和防范危机，基础地理信息、信息通讯、救援队伍和救灾装备建设的部门分割和重复建设，平时无法有效组织各部门开展预防、演练、物资储备等工作。这种分部门、单灾种的碎片化应急管理领导体制，存在应急管理行政权力和资源部门化和分散化的状况，势必对突发事件和重大自然灾害应对中的统一指挥原则构成挑战，大大增添了防灾减灾工作的复杂性，并直接妨碍了应急处置的成效。

2.职能定位科学化欠缺，难以发挥中枢作用。地震灾害的应急处置是一项风险性大、时效性强、机断性高的应急活动，是一项涉及领导决策、指挥调度、抢险救灾、灾民安置、秩序恢复及高技术应用等环节的一项综合性系统工程，必须要有一个专业化的应急管理专门机构来具体承担这一重任。目前，我国承担这一重任的是各级政府应急办，履行值守应急、信息汇总和综合协调的职责。但从各级应急办的职能定位来看，只是一个办事机构，而不是实体型的指挥协调专门机构，职责定位不清，部门关系不顺，难以在重大灾难面前承担应急指挥协调的角色，无法在整个应急管理组织体系中发挥承上启下、左联右动的枢纽作用。这种缺乏在科学化、规范化、标准化应急框架之下专门从事防灾减灾的综合管理部门的制度安排，容易导致应急管理过程呈现“蛇头虎尾”的态势，前期的危机减缓、风险管理、应急准备阶段，责任主体模糊且甚少；而应急响应阶段，被动的撞击式的反应特点明显，众多部门机构进入应急管理流程，以“运动战”方式做出一些仓促式的应急反应，一哄而上、蜂拥而至，不计成本、过度救援，导致初期应急响应混乱、救援力量拥堵、救援物质无序。既加大了危机治理成本，也制约了危机治理效率和效果。

3.机构设置权威性缺失，难以承担整合重任。由于各地区的经济社会发展程度和潜在危机不一样，各地的应急行政管理体制也有所不同，对应急管理的专门机构应急办的编制、级别等行政资源的分配也没有做硬性规定，而是由各地各级政府自行决定。从目前现状来看，在全国30个省(区、市)级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级机构13个，正处级机构10个。［2］四川省应急管理办公室是按照副厅级设置的，市县也大多是按照部门副职级别设置的，这种设置与四川省作为突发事件尤其是自然灾害大省的省情极不吻合。四川省各级政府应急办虽然在近几年的灾害处置和应急能力建设中发挥了一定作用，但这种低级别的机构设置，使其在危机应对中面临如下问题：一是权威性不足。省应急办作为一个副厅级单位，协调同级别甚至是高级别的其他部门存在很大难度，尤其协调一些政府强势部门。这种“小马拉大车”机构设置很难有效履行指挥、调度和协调职能，难以应对复合灾难等问题。二是整合力有限。当突发事件或自然灾害发生时，多个指挥机构同时并存，指挥机构之间的管理有序和整合有力问题凸显。面对目前行政管理体系中权力和资源部门化和分散化的现状，应急办的职能定位和机构设置难以打破地方政府与各职能部门间的阻隔与界限，已不能满足应急管理的现实需要。

4.机构配置规范性差，难以应对复合灾难。建设一个综合化、一体化的应急指挥体系，在我国早已成为共识。一些省市和地区也逐步建立和完善应急管理组织机构和指挥体系，但也有不少省市和地区建立起的应急指挥体系和组织机构很难有效应对灾难。省级政府应急组织体系建构模板的缺失，必然导致市县政府应急组织体系建构的统一性、规范性和标准化的缺失。从四川省的情况来看，全省各市县建立的应急管理机构在机构级别、归属、性质以及领导配备、编制人数等方面差异较大，从而各级各地应急办功能也是参差不齐，有的独立建立了政府应急办，有的在政府办公室加挂应急办和值班室的牌子，有的甚至由其他人员兼任，不能履行值守应急的职责，难以快速有效应对复合灾难。应急管理组织体系建设科学化、规范化和标准化不足，其直接后果就是应急管理自身建设进程缓慢，不能形成运转高效、反应快速、规范有序的突发事件应对行动功能体系，反过来又削弱了应急管理建设的外在动力。

三、加大整合力度，进一步完善和优化应急管理组织领导体系

地震给人民带来巨大的灾难，但“每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓。”［3］我们虽然取得了“4·20”芦山抗震救灾的重大胜利，但也更加凸显了加强应急管理尤其是组织领导体系建设的重要性和紧迫性。四川以汶川经验为基础，芦山救援更趋科学高效；四川更应该以芦山应对为契机，进一步整合和优化应急管理组织领导体系，提升政府应急管理治理能力。

1.树立大应急观念，由应急管理向风险管理拓展。随着全球化、信息化、网络扩散化的加速，导致出现公共危机的根源众多，公共危机高度复杂性和深度不确定性的特质骤增，也使公共危机所造成的影响扩大。应急管理已成为各级政府和各政府部门的重要职责和常态化工作。“危机应对对许多国家都具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性，危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。”［4］为此，应当树立大应急观念，由应急管理向风险管理拓展。要突破狭隘的应急观，侧重于“头痛医头”、“事件”发生后的行动策略；要加强风险管理，注重风险的系统分析与评估，重视战略思考和长期规划。不仅要控制事态，减少损失；更要借此契机进一步完善初步建立起来的应急管理体系，推动某些政策的调整与制度的变革，优化治理结构和降低不确定性，主动治理社会风险，实现由应急处置向增强预防改变，由撞击式应急向危机全过程治理转变，由单项应急向综合应急治理体制改变，以此达成社会的长治久安。只有涵盖风险管理、应急管理、危机管理于一身的战略治理才能根治风险，摆脱危机，提高应急管理工作的预见性、科学性和有效性。

4.整合组织体系，由各自为政向整合协同发展。提高政府公共危机治理能力，应从组织构建着手，在不断总结提高中得到优化和加强。由于各种突发事件日益频繁和呈现复合性、复杂化的趋势，单个组织已经无法有效地承担起危机应对的责任，应急管理组织和领导体系应当进行结构性调整，即机构由虚到实、职能由弱到强、资源由分到统。纵览世界各国应急管理体制变革，综合化、一体化是其特征，即突破和超越常态政府管理体制下的部门、地方分割以及政府与社会的分化，组建统一的指挥系统和行动系统，有效动员、整合和再分配政府和社会资源，［5］避免多元应急主体的行动对统一指挥系统的消蚀和肢解。因此，应该引入治理与善治的理论，整合应急组织机构，完善应急管理领导体系，建立以应急委为核心的应急管理三级架构，包括省应急管理委员会、应急管理办公室和应急指挥中心、各专业应急指挥机构（如图），形成决策科学、指挥有力、处置高效、整体联动的危机治理格局。省应急管理委员会作为一个非常设性机构，是省级层面应急管理工作的最高决策机构和应急指挥协调机构，其主要职能是及时、准确掌握危机的现实情况，制定应急管理的战略性目标，快速形成应急决策。应急管理办公室和应急指挥中心，是省应急管理委员会下辖的指挥协调机关，在整个应急管理组织体系中起着承上启下的枢纽作用，平时负责应急值守、信息汇总、综合协调、预案制定、潜力调查、能力建设和应急演练等；急时启动应急响应和政府应急系统，辅助指挥部首长处置各类应急行动，组织调度和协调各专业应急指挥机构应对灾难。各专业应急指挥机构，平时负责相应灾种和突发事件的预防、监测和专项应急准备；急时负责救灾和突发事件一线指挥，组织应急处置与救援。应急管理的这种三级架构，形成常态管理平时分权、专业职能部门分工和应急管理战时集中决策、统一指挥、互动协作并存的权力分配格局，避免多元应急主体的行动对统一指挥系统的消蚀和肢解，为实施权威、高效、顺畅的应急指挥奠定可靠的组织保证。

图 省政府应急管理三级架构

第三，建立高度权威的组织机构，由办事机构向指挥协调机构转变。由于公共危机治理网络中各个成员组织包括各专业指挥机构之间的结合往往是松散的，它们只是在自己的优势范围内行动而难以顾及全局；加之在公共危机发生之后，迫切需要在时间和资源都极其稀缺的条件下做出及时、有效的对策选择。这一切都依赖于要有一个专门的高度权威的应急管理机构来整合各方资源，调配各方力量，形成统一决策、统一指挥、统一领导、整体联动的治理格局。一些国家的成功经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效的中枢指挥系统，而该中枢指挥系统必须享有发号施令的权威，并且可以制定和执行带有强制性的政策。在应急管理成为政府经常性的工作，保护人民生命财产安全、为民众提供更好的安全服务日益凸显的今天，建立具有高度权威、协调有力的政府应急管理组织体系和专门机构，不仅十分必要，而且非常紧迫。因此，四川这类自然灾害大省，一方面应该将省应急办从省政府办公厅中分离出来，成为省政府专门负责公共危机管理的部门，并进一步充实其职责和权限，尤其是在统筹协调与指挥调度方面的权限；另一方面则应提高行政级别，将省应急办由现在的副厅级“办事机构”升格为正厅级“指挥协调机构”，并保证其编制充足和人员优化配备。各市县应急管理办公室相应成为政府的常设机构。这种独立、权威、专门化的应急组织机构，既可以提升应急管理的专业性，即在常规状态下承担起应急监测、规划、评价、指导等职能，促使应急管理的科学化、专业化和标准化；又可以扮演强有力的“统”的指挥协调角色，即在非常规状态下承担应急指挥、调度、协调、恢复等职能，使各机构和部分纵向能对接，横向能联动，尽可能以较低的成本、较好的物质消耗，较小的社会动员幅度，取得较好的施救效果，促使应急处置的效率和效能提高。

第四，明确职能定位，发挥“三中心”作用。随着巨灾及其挑战的常态化，行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜，应急管理机构在应对危机中的作用越来越突出。因此，应该厘清权责关系，赋予政府应急管理机构以准确的职能定位和职责权限。作为政府应急管理专门机构，其职责定位应为政府应急管理的“信息汇集中心”、“指挥调度中心”和“决策参谋中心”，使其真正发挥对突发事件应急管理的统一指挥、综合协调、整体协同的作用。

1.信息汇集中心：建立专门的危机管理信息系统，按照系统集成、功能多元、安全保密的要求，采取铺设专用光缆、租用专用信道的办法，建成有线、无线、卫星和视频通信并用，集指挥调度、信息传输、实时监控、视频会商等功能于一体的信息平台，全面整合所有关于灾情的信息描述，根据信息来源的不同建立起合理的信息结构，对各类信息进行比对以保证对灾情的完整描述，构建灾情信息数据模型，对突发事件发展演变趋势进行模拟与预测。构建灾情信息共享机制，参加救援的所有部门据此了解灾情，领导人通过该系统掌握整体情况，据此做出决策指挥，并向公众或媒体发布信息。

2.指挥调度中心：公共危机发生时，政府应急管理机构随即转为“处理有关紧急事务”的具体指挥和协调机构，针对发生的公共危机事件及时研判灾情，统一协调指挥救援力量、调配救援物资，评估处置救援效果，组织进行转移安置，并在危机信息的发布、次生灾害的预防和灾区重建方面发挥协调有关部门的中枢作用。

3.决策参谋中心：有效整合多方应急管理专家资源，充分发挥分散在不同部门的专家学者的力量；定期召集相关专家对一定时期内可能发生的包括自然灾害在内的各种公共危机进行科学诊断、前瞻式研判和实时监控，分析其相应的演化趋势，及时向党委政府提供相关的科学信息，为党和政府科学决策服务；完善各级政府应急预案，在考量各地特殊域情的基础上，对预案中的应急措施进行具体化分解，从而有效提高预案的针对性和操作性。

以各级政府应急管理专门机构为抓手加强应急管理领导体制建设，夯实做强应急管理组织领导体系，必将进一步推动实现我国应急管理工作的规范化、标准化、程式化，不断提高应急管理工作的科学化水平。

［1］刘霞，严晓.公共危机治理网络视阈下的政府间关系［J］.云南社会科学，2009（06）.

［2］国务院发展研究中心课题组.我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路［J］.中国发展观察，2008（03）.

［3］施雪华，邓集文.目前中国危机管理存在的问题与解决方法——以汶川地震为个案所作的一项分析［J］.社会科学研究，2009（03）.

［4］北京太平洋国际战略研究所.应对危机：美国国家安全决策机制［M］.时事出版社，2001：2.

［5］王柳.应急管理标准化与灵活性兼容体制的探索——基于省级政府的研究［J］.学术论坛，2012（05）.