基层社会治理中社会组织作用发挥情况调查——以乐山市车子镇老年协会为例

文 （中共四川省直机关党校，四川成都 610000）

近年来，随着国家与社会关系的变动，社会组织开始获得较大的活动空间，社会组织的作用日益突出。但社会组织的发展极不平衡，以老年协会为例，浙江、福建等省的农村，老年协会获得了长足的发展，四川乐山市车子镇的农村老年协会，成为车子镇最为强大的社会组织。课题组感兴趣的是，在某些地方老年协会扮演着农村组织化抗争的重要力量，而乐山市车子镇如何介入老年协会的增权并使他们转化成为一支重要的建设力量？此问题的回答有利于更好地理解农村社团组织的发展及其影响。在本文中，我们运用政府公开的档案文件、媒体的相关报道、一手的田野观察和其他学者的研究成果，主要以乐山市车子镇老年协会的发展为例，尝试回答以上问题。

一、从管控到发展：社会组织发挥作用的政策背景

社会组织是社会治理的重要力量，在社会治理和社会服务方面发挥着重要作用。萨拉蒙曾将“结社革命”的主体定义为“占据介于市场与政府之间的社会空间的各种社会组织”［1］，他认为社会组织将在市场经济发展和政府体制转型的同时实现迅猛发展。中国社会在改革开放前后所经历的过程恰恰印证了萨拉蒙的判断。

马克思曾就国家与社会的关系在不同社会形态下的发展做出过分析，他认为国家与社会关系在三个历史阶段上呈现出不同的态势：国家与社会关系的第一个阶段发生在前资本主义社会，国家与社会一体，国家就是社会，社会就是国家，且国家利用自己的强势力量消融社会；第二个阶段发生在资本主义社会形态下，国家与社会相分离，属二元共存关系，国家所代表的政治权力和政治生活，受社会所代表的生产关系和交往关系制约，并为其服务；第三阶段则是作为共产主义社会第一阶段的社会主义社会，国家与社会的关系又从分离走向合一，但并非国家消融社会，而是“社会逐步消融国家”［2］。

马克思所预言的在社会主义社会里 “社会逐步消融国家”的这一状态并未在改革开放前的中国社会出现，相反，由于社会主义是在中国这样一个经济水平极端落后的超大型社会基础上建立和发展起来的，国家必须通过其强大的政权力量主导和组织社会，才能为进一步推动社会发展提供经济基础和体制保障。因此，新中国一成立，整个社会就呈现出国家试图全面主导社会的态势。在执政党推动整个社会“组织起来”的号召中，所有人都被组织到一定的单位中，形成了高度集中的、政府包办一切的社会组织体制。到改革开放前夕，整个社会几乎消融于国家，而国家又几乎与政党合一或消融于政党，“无论是经济领域还是文化领域，均无独立的空间”［3］。相应的，这一时期的社会组织因其符合执政党和国家的价值需求程度不同而或被取缔或被半官方化，另一方面因为国家对社会的全面管控而使社会组织失去了活动空间和活力，其作用发挥极为有限。

改革开放极大地促进了社会组织的发展，特别是以市场经济为取向的改革为社会组织的发展提供了条件和动因。首先是市场化的改革使政治权力对公民的约束与管制受到限制，大量社会组织摆脱了政治权力的束缚，成为公民社会的主体。同时，市场化改革的发展使党和国家不能再垄断活动资源和封闭活动空间，资源开始逐步自由流动，原有束缚社会组织发展的户籍制度、就业制度、社会保障制度的改革完善，加上消费品市场的开放、人们的迁徙更为自由、择业更为自由，党和政府对社会的管控程度降低，社会组织相应地获得了一定的自由活动空间。国家与社会的关系由原来的纯粹一元化状态开始向二元化趋向转变，社会组织种类逐步增多，规模逐步增大（见表1），对经济社会发展的贡献也越来越大。据统计，截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，吸纳社会各类人员就业636.6万人。［4］截至2012年底，共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.1万个。全年有1325.0万人（次）困难群众受益，有1293.3万人次在社会服务领域提供了3639.6万小时的志愿服务。［5］

十八大和十八届三中全会的召开为社会组织的进一步发展提供了政策空间。十八大从宏观上为社会组织的改革提供了政策依据：提出要 “加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，［6］而十八届三中全会则从国家治理体系和治理能力现代化的高度规划社会组织改革与发展：如“正确处理政府与社会的关系，加快实施政社分开”，放宽对社会组织的管制；推动社会组织“明确权责、依法自治、发挥作用”；赋予社会组织更多的权能；引导社会组织依法依规活动等，总之，目的在于“激发社会组织活力”。［7］正是在这样的政策背景和社会背景下，老年协会基本与社会组织获得了同步的发展。

二、农村老年协会的发展现状

农村社会组织是农村居民有计划组合起来的，执行一定的社会职能，追求特定的社会目标的次级社会群体。俞可平将这种社会组织称为民间组织，他认为，民间组织可从不同的角度进行分类，从其主要职能看，可以分为权力组织、服务性组织和附属性组织。村民委员会、计生协会、老年协会、村民代表会议等属于权力组织，扮演着管理村民生活的权威角色，而其他组织则分属于服务性组织、附属性组织。农村民间组织的共同特点是，都是村民的利益代表，代表村民向上级政府争取更多的利益，“从根本上改变着中国农村的治理结构和治理状况，从总体上推进了农村的民主和善治。”［8］

基层老年协会是老年人自我管理、自我教育、自我服务的基层老年群众组织，在维护老年人权益、组织开展为老服务、老年互助以及老年教育文化体育活动、引导老年人参与社会公益社会建设和管理等方面发挥了积极作用。老年协会属于社会组织中的社会团体，亦属社会服务与文化公益类民间组织，农村老年协会则是农村社会组织中的重要组成部分，是分析乡村社会组织参与基层社会治理特别是乡村社会治理的重要样本。

基层农村老年协会的成立并发展主要基于三个原因：第一，老年人保障自身利益的集体行动。改革开放后家庭联产承包责任制的推行，以往由生产队这一集体组织负责的养老方式迅速退出历史舞台，转而主要由家庭承担养老责任。但这样的养老方式并不能完全保障老年人的合法权益，更不能完全保障老年人的精神文化生活。农村老年协会的成立实际上是农村老年人为保障自身合法权益并丰富自己经济文化生活而自愿采取的集体行动；第二，党和政府对老龄事业的重视为基层老年协会的成立和发展提供了组织保障。党和政府对老龄事业的重视既是基于对中国尊老、爱老等传统价值观的继承，也是基于现代国家对老年人的普遍性做法，当然也有民众对自身年老后生活的普遍性预期。老年协会的成立和发展既有党和政府的推动，也有其上级主管部门——各级老龄委的推动。党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局正在逐步形成。第三，急剧增长的社会养老需求与老龄事业发展滞后的矛盾是老年协会发展的现实需求。到今年，预估的全国老年人口将达到2.21亿，老年人口比重达到16%；四川省老年人口将达到1600万，老年人口比重达到19%。更为严峻的是，全国人口老龄化日益加重，到2030年全国老年人口规模将会在现有基础上翻一番，社会养老保障和养老服务的需求急剧增加，仅靠国家养老保障体系的运行和家庭养老服务已经无法满足迅猛增长的老龄化的需求，亟需如老年协会等社会组织和社会民众参与到养老服务中。老年协会在维护老年人权益、开展老年文体活动、老年社会管理以及参与社会公益事业等方面发挥了积极作用，特别在目前农村养老服务体系不健全的情况下，农村老年协会发挥了更加重要的作用。

表1

三、镇老年协会在基层社会治理中的作用发挥情况

乐山市车子镇党委、政府十分注重发挥老人的感染、带动作用，不断创造条件让老人们发挥余热。实践中，老人们通过担任“四大员”的角色，积极活跃在车子镇多项工作中，为全镇重点项目和中心工作的推进服务。

（一）参与城乡环境整治，充当文明劝导员

自开展城乡环境综合整治工作以来，镇上每次召开工作部署会议都会邀请老协负责人及部分成员参加，寻求他们的支持和配合。镇老龄协会也一直将该项工作当做一项功在千秋、利国利民的民生工程，积极宣传号召全镇老协会员人人参与，破除旧的风俗习惯，树立讲卫生光荣，不讲卫生可耻的文明意识。他们还组建了文明劝导队，定期不定期地对街道、村、组辖区进行排查，提出整改意见，积极配合了党委政府的整治工作。

（二）服务重点项目建设，充当政策宣传员

不论是乐自高速、进港大道征拆现场，还是岷江港航电摸底调查现场，随处可见老人们的身影。他们组建了政策宣传队，用自己的方式进行积极宣讲，确保了各项政策在全镇民众的知晓率达到100%。2010年，岷江港航电摸底时期，由于群众对前期政策的理解有失偏颇，群众阻工情绪强烈，导致摸底调查工作被搁置。老年协会会员冒着酷暑，甚至不顾生命安危，挨家挨户宣传、讲解，发动人员800余人次，发放宣传资料1000余份，及时向群众传达了政策，化解了怨气，确保了调查工作的有序开展。

（三）化解乡亲邻里矛盾，充当纠纷调解员

老年协会会员还充分利用年长辈高、威信好的自身优势，主动担当起宣传政策法规、排查民间纠纷、化解社会矛盾的任务。老协会员经常走家串户，进行家庭和美、社会公德、尊老爱幼、破除迷信等多方面的教育，增强了家庭和睦与邻里团结，也维护了社会安定的大好局面。仅在2012年上半年，老人们为乡亲邻里化解矛盾纠纷10余起，得到群众的广泛好评。

（四）关心青年儿童成长，充当义务监督员

车子镇“关心下一代工作委员会”在全镇建有8个“助老扶少志愿者服务队”，“关工委”由镇党委副书记、镇长任主任，副镇长任副主任，镇老年协会正、副会长任常务副主任。老人们一直积极致力于全镇关心下一代工作，十几年如一日，始终把关心青年儿童成长作为老年人义不容辞的责任。为了让未成年人远离网络，拥有一个良好的学习、生活环境，特地组建了5个义务网吧督查组，定期不定期地对集镇的网吧进行督查，如发现网吧管理人员不按规定营业，就及时报告上级进行处理。尽职尽力，积极践行着“关心下一代，让车子镇的未来充满希望”的光荣使命。

四、镇老年协会发挥作用的原因分析

车子镇老年协会能够在村镇重大事项中发挥较为显著的作用，首先在于自身权能的增长使其具备了发挥作用的行动力；其次在于地方政府放下身段，坚持走群众路线，以真心真情为老年协会服务，使之在基层重大事项中发挥作用。

（一）老年协会自身权能的增长

1.老年协会数量庞大。老年组织虽然形式相对单一，但发展却比较快，基本与中国老龄化的进程相一致。截至2013年底，中国基层老年协会已达到近48万个，全国69.42%的村、78.23%的城市社区建立了老年协会，且组织规模和数量不断扩大。四川省基层老年协会也是数量庞大，发展迅猛。截至2014年12月底，全省城市社区老年协会5081个，农村行政村基层老年协会27613个，同比2013年，分别新增513个、3435个，建会率也分别提高至84.32%、59.41%。乐山车子镇老年协会成立于1998年，成立初只有会员200余人，之后在各村也相继成立了老年协会。迄今，车子镇八个村两个社区均有老年协会（属分会），建会率达100%。60岁以上老年人2300人，占户籍总人口的16%，有老协会员1880人，占老年人总人数的80%。

2.老年协会组织能力强。车子镇老年协会除数量多，规模大外，还有较强的组织能力。镇老年协会会长杜品重，从1971年起，连续6届被选为乐山市市中区人大代表、连续11届被选为车子镇杜家场村党支部书记。被认为是尊重群众，关心群众，一心一意为了群众，引领村民兴业生财的群众贴心人。副会长胡太学，种养大户，车子镇人大代表。镇村曾采纳他“适时召开种养经验会”的建议，每年都要适时召开农村经济工作会，总结、推广成功的种养经验，促进了镇村经济发展。他的“搞好文艺活动丰富群众生活”的建议，使全镇8个村都建起了文艺宣传队。这样的会长副会长，能力强，威望高，在老年协会中有领导力，在群众中有号召力，在与地方党委政府的对话中有讨价还价的能力。

3.老年协会影响力大。中国农村社会尽管已经开始由“没有陌生人的社会”向“陌生人社会”转变，但传统农村社会的运行规则、价值观并没有城市的变化大。村民之间交往更为频繁，相互间能彼此影响，人际关系交叉复杂，个人行为往往影响一大批周边的群体并可能波及整个乡村。另外，尊老爱幼作为中华民族的传统美德，在农村地区更具有传承性。尽管“不听老人言，吃亏在眼前”、“家有一老，如有一宝”等教条与老年人传统、保守、对现代知识的欠缺等大众印象同时并存，但人们更愿意从伦理本位的角度刻意表现出对老人的尊重。老年协会为农村老人群体提供休憩、娱乐的场所，更多地得到了老人家人的支持和拥护。特别是许多地方的老年协会均办有老年学校，老人在其中学习政策、法规、新鲜知识，老人将这些学来的知识向友邻和家人宣传讲解时，更能激起大家对老人的尊重。车子镇老年协会也创办了老年学校并制定了相应的学习制度，老年学校坚持每季度的学习制度，镇老年协会先组织各分会的正、副会长进行听课培训，培训后布署村分会学习，学习的内容主要是党和国家的方针、政策、法律、法规。2011年，老年学校组织老年协会会员开展学习36次，共61200人次参加；2012年，组织开展学习12次，21200人次参与，参学率达95%以上。

（二）基层政权对老年协会的服务和转化

1.丰富老人精神文化生活，让老人老有所乐。车子镇党委政府和老年协会非常注重老人们的精神文明建设，为适应新形势发展的要求，成立了老年人科技协会和老年人体育协会，组织老年人开展灵活多样、群众喜闻乐见的文娱活动。老人们结合当前实际生活，自编自演健康向上的小节目，牢牢占领了农村文化、思想阵地，极受群众欢迎和领导支持。老人们平时也积极开展文娱表演、健身游园等活动，其中牛咡灯、舞龙灯表演还获得了市上的表彰。体育协会下面的摩托车骑游队也发展成为了拥有队员120余名的大队伍。在丰富多彩的文娱活动的熏陶中，老人们精神愉快，生活和谐，身体也健康了。

2.培养敬老爱老风尚，提高老人地位。每年重阳节，镇党委、政府都要为全镇老人举行隆重的庆祝活动。会上镇领导会为七十岁以上的老人佩戴大红花，进行集体祝寿，颁发祝寿礼品、寿杖；对夕阳红老人，敬老、爱老的好儿媳、好女婿进行表彰，并颁发荣誉证书和礼品。各村、社区分会在村（社区）的领导下，也要开展敬老庆祝活动，庆祝活动中还要表演文娱节目。车子镇被评为“区级敬老模范镇”，惠安村、渔龙村、茶山村、白堰村、平安村、杜家场村被评为“敬老模范村”。在敬老爱老的氛围中和各种荣誉中，老人的社会地位和家庭地位无形中获得了提高。

3.做耐心细致的说服工作转化老人。岷江港航电摸底工程是基层党委政府对老年协会老人们耐心细致的说服转化工作的亮点。工作之初，党委政府就决定要充分发挥群团组织作用。打算通过老协、共青团、妇联及关工委等群团组织对老年人、共青团员、妇女及青少年的关心和关怀，开展政策宣传。第一步是由工作组专门召开老协工作会，收集了村上老年人的各种问题诉求，作好宣传解释，打消老人疑虑。第二步则由威望较高的老协会长、副会长出面做老人工作。镇老协会长杜品重带领镇、村老协工作组深入老江村做老协会员的思想工作，老协副会长王学林79岁高龄仍然做工作到深夜11点钟。第三步则针对个别不理解政策的老协会员宣传政策，解开其心头疙瘩。第四步则是广泛发动老协会员在带头丈量土地的示范效应下，利用他们的威望和易于为群众所接受的特点，广泛宣传政策，劝导群众服从安排。

五、结论：协同治理是基层社会治理的发展方向

皮尔森认为，后毛时代的社团组织具有二重性，既不是完全自主的，也不是完全由国家所统驭，而是在国家与社会之间同时为国家和社会服务的。［9］老年协会也同样具有类似的特性和功能，其既能服务国家也能服务社会的特性使其可以承担国家与社会之间稳定器、桥梁、纽带的功能。国家要发挥社会组织的正向功能就既不能对其打压，也不能选择性放纵，而应运用协同治理理念，正确处理好与老年协会间的关系，实现基层社会的善治。

所谓协同治理，是指“一种主体间默契配合、井然有序的自发和自组织集体行动过程，通过集体的自组织行为实现社会治理资源配置效用最大化和社会系统整体功能的提升，它是对现有社会管理理念、方式、路径和机制的重要创新，是社会治理能力现代化的重要体现。”［10］协同治理的直接目的是为了有效化解和缓和社会矛盾，使社会组织能够在政府和公民之间起到“安全阀”作用；协同治理还可以起到有效弥补政府失灵和市场失灵的作用，为民众提供更多更好的公共服务；协同治理还可有序组织公民参与，促使其积极参与到社会治理中从而实现社会和谐。协同治理的最终目标是“善治”，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 ”［11］

农村老年协会尽管是由老年人自愿组成，进行自我管理、自我教育、自我服务的公益性老年群众组织，拥有毫无疑问的自主性。但是，老年协会的发展和壮大，更需要基层党委政府的关心、帮助和支持。老年协会的发展存在三个瓶颈：一是制度化供给不足，老年协会在农村自主能力和行动能力的增强并不能掩盖其制度化的欠缺，需要党委政府为其发展提供制度设计和制度空间；二是本身与政府之间的合作能力和对话能力欠缺，在与党委政府对话和对抗中均属弱势群体；三是经费短缺，大多需要仰赖地方政府支持。如果没有地方政府的帮扶，农村老年协会也很难获得较大发展。

与之相对应的是，地方政府各项工作的开展也需要包括老年协会在内的农村民间组织的支持。为此，地方政府需要转变理念，果断放弃原有对社会组织的管控思维，积极响应十八届三中全会 “激发社会组织活力”的政策号召，加大扶持和培养老年协会发展的力度，加大与老年协会的信息共享、沟通对话的力度；同时，按照国家关于《中国老龄事业发展“十二五”规划》的要求，从政策支持和资源配置方面加大对基层农村地区老龄事业和农村老年协会的支持力度，为老龄事业的发展和老年协会的发展创造条件。［12］

协同治理的成效仰赖于法律规范和合作机制的建立和运行。目前可以在如下几个方面建立协同治理机制：责任分担机制、合作动力机制、成本分担机制、收益分配机制、集体行动机制、信息共享机制、监督评估机制等。

总之，乐山市车子镇老年协会之所以在基层社会治理中发挥重要作用，主要在于地方政府勇于放下身段与老年协会沟通对话、合作谋求乡村治理，从而使老年协会在与基层政权的协同治理中获得了较大的自主性和较强的行动力；另一方面，车子镇老年协会的发展也与其本身属于乡村权力组织有关，地方政府对农村民间组织的选择性管理使老年协会相对于其它民间组织拥有更大的行动空间，随着其数量的增大和行动能力的增强，老年协会具有了一定的与地方政府合作和对话的能力。［13］因此，双方的合作共强才能推动协同治理的形成。

［1］［美］萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门国际指数［M］.北京：北京大学出版社，2007.5.

［2］林尚立.当代中国政治形态研究［M］.天津：天津人民出版社，2000.313.

［3］［美］费正清.剑桥中华人民共和国史（1949-1965）［M］.上海：上海人民出版社，1990.452.

［4］民政部发布2013年社会服务发展统计公报［EB/OL］.民政部门户网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml.

［5］杨冬梅.创新社会治理需要激发社会组织活力［J］.学习月刊，2014（02）.

［6］［7］十八大以来重要文献选编（上）［Z］.北京：中央文献出版社，2014.27，521-540.

［8］俞可平.中国农村的民间组织与治理的变迁——以福建省漳浦县长桥镇东升村为例［J］.香港：中国社会科学季刊，2000（02）.

［9］Pearson,Magaret 1994,”The Janus Face of Business Association in China:Socialist Corporatism in Foreign Enterprises.”The Australian Journal of Chinese Affairs 31.

［10］范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新［J］.中国社会科学，2014（04）.

［11］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.8-9.

［12］十七大以来重要文献选编（下）［Z］.北京：中央文献出版社，2013.499.

［13］邓燕华，阮横俯.农村银色力量何以可能？——以浙江老年协会为例［J］.社会学研究，2008（06）.