城市治理轨道交通管理研究

文 （北京大学，北京 100871）

随着城市化进程的加速，城市交通(Urban Traffic)问题已经成为当今世界上许多城市所共同面临的难题之一。在对中国城市公共交通问题形成的背景、问题进行探讨的同时，从公共管理的角度提出可采取的措施和建议，提出以人为本、以人为中心的公共交通发展方式才是中国城市公共交通发展的核心。而城市的交通管理在地方治理新形势下正是一个具有探讨价值的问题，因为城市交通主体间存在公共安全管理问题，那么城市的发展将受许多不当制约的因素，大都市的发展也将是扭曲的都市发展、拥塞的混乱交通。对此国内外研究学者已有所察觉，并在相关研究中做了一定论述。

本文在市政管理学中的城市交通管理理论先驱者与发扬者所作研究的基础上进一步讨论城市交通公共政策主体精进问题，进而为中国地方治理新形势下区域的推进提供理论与经验意义上的参考，查阅相关欧美日及亚太地区先进城市的城市管理经验、轨道交通发展研究文献，并围绕对城市交通公共政策之回顾，最后在此基础上简单地指出既有研究的价值与不足，并就后继研究的努力方向提出了看法和参考方向。同时从研究的深入化与实证化等方面就后继研究的努力方向提出了建议，期望能对大中华地区城市现代化交通系统发展有所贡献，实事求是为城市市民服务是本研究论文的立意初衷。

一、城市化轨道交通发展的需求

城市发展这一价值理念向来为政治学与行政学、社会学等学科的研究者所重视，政府部门和学者专家们同样表达了他们对城市化的向往，这种向往既表现为目的性的向往，也表现为工具性的向往。城市交通像骨架支撑城市的各种功能空间，也像血管输送客货运物流到城市空间，城市交通良好带动城市快速发展，指出公共交通管理之重要性和分析城市交通具体类别是发展城市的必要认识。

（一）公共轨道交通管理的重要性

城市包含人性的真正特征，城市是人性的产物。随着中国城市化进程的加快，城市空间范围急剧膨胀，新城建设加快，中心城市与外围地区的融合日益紧密。［1］国内外研究学者们首先指出了公共交通管理的重要性。较有代表性的研究者有张波、克鲁格曼（Krugman）、斯戴尔德（Stelder）等。

北京大学张波教授表示交通影响城市的可进入性(Accessibility)，即某活动地点到另一活动地点的交通便捷程度。可进入性与空间环境特性(Environmental Character)、互赖性(Complementarity)、排斥性(Incompatibility)和成本费用(Cost)共同构成了区位要素，即对外交通的便利程度直接影响城市的可进入性［2］，城市对外交通带来城市发展机会。

克鲁格曼（Krugman）所建立的劳动力跨区域流动的核心-边缘模型，把城市治理与经济地理学结合具有城市交通的空间因素，核心-边缘模型的观点阐释为把运输成本相对应的两个城市之间的交通条件的变化，可以影响到两个城市总产出水平和劳动力工资的变化，并进一步引发劳动力的跨区域迁移，而自然形成核心-边缘模型［3］；斯戴尔德（Stelder）建立一个拥有2800多地区的西欧地理网格系统，此模拟城市的空间分布，可模拟出不同交易成本率考虑交通节点的作用情况下，新城市的产生及城市的空间分布。［4］

促进经济发展上，都市区的经济定位彰显，交通系统的建设要与经济定位相结合，旅客和货物等多模式交通设施的通达性，要增强就业、消费、教育等区域的交通便达性、转乘性，评估计划和项目对经济发展的影响，增强区域货物系统的物流运输能力，支持私营企业的发展，同时友善对待来旅游区消费的各地游客。设施的提供上可重点投资国家和地方计划中列举出的增长和发展区域，保障高密度人口区域和就业区域设施的充足性，保障现有道路的质量，更新老旧和升级等级低的交通道路。鼓励交通节点设施的改善，方便人们的出行和货物的运输;鼓励促进经济发展的交通改善项目的实施。

（二）关于城市轨道交通公共问题研究

1.城市公共交通承担比重小。城市交通拥挤问题可谓是全世界城市性的难题。城市交通设施建设的速度在不断加快、城市交通运输网络在不断地壮大和完善，但另一方面，交通堵塞现象交通容量不足问题仍严重存在，同时大部分城市交通发展速度及质量仍远远赶不上经济发展速度，难以满足城市经济发展和社会发展的需求。

尽管不少城市采取了一系列的优化措施，但是使用公共交通出行的比例仍然不高，一些城市公交不但没成为城市客运交通的主体，比例还在不断下降。造成萎缩的原因有随着消费水平的提高，人们对交通的要求也在不断提高，希望乘坐更为舒适、快速的私人交通工具，而公共交通由于自身的局限，往往不能满足人们的乘车需求，对市民的吸引力慢慢减弱。另一方面，城市交通存在早晚高峰时段和低峰时段。高峰时段公共交通往往人满为患，而低峰时段出行的人又寥寥无几。如果仅靠增加公共交通设施来满足交通需求，那么低峰时段这些设施就会处于闲置状态，造成资源的极大浪费。这一矛盾解决不好，会使公共交通高峰时段的拥挤现象更为严重，造成城市交通的进一步恶化，如何拉抬使用公共交通比例是城市管理问题之一。

2.城市轨道交通袭击事件。北京大学政府管理学院赵成根博士在其 《国外大城市危机管理模式研究》中，［5］综合分析了发达国家大城市全政府、全社会型综合危机管理系统的基本结构和运行状况。

近年城市轨道交通公共安全事故有：1995年3月20日，日本东京地铁站，奥姆真理教发动了沙林毒气袭击。2001年美国911恐怖袭击事件中，地铁虽然不是恐怖主义者直接攻击的目标，但是倒塌了的纽约世贸大楼的正下方有地铁车站，而地铁车站也因为建筑的倒塌而被破坏。2005年7月7日英国伦敦地铁发生爆炸事件。地铁正成为恐怖主义者攻击的目标。2010年3月29日，俄罗斯莫斯科地铁发生炸弹袭击，导致40人死亡。2014年5月21日台北捷运发生随机杀人事件。

综观既有研究可以发现，城市轨道交通的系统性决定了任何一种模式都难以实现可持续发展，因此多模式交通是我们的必然选择。对城市交通管理实践造成的影响可以概括为以下三个方面：近程时段对交通情况的问题变通反应、中程时期对城市交通的适应与反应、长程时期接受成果及永续建设。

图1 城市扩张能源消耗和规划控制三者关联［6］

学者潘海啸的观点，加入时间轴可看出城市扩张，能源消耗和规划控制三者关联，适度控制的情况是最优效果。城市扩展后郊区各方面条件不如中心城，吸引力不佳以致未能起到分流作用，造成中心城的过分集中和交通流量紧张。总之，城市交通对于城市经济活动和发展的影响具有一定的时滞性和差异性，加上交通建设具有资金密集、周期性长等特点，也导致了当前城市交通发展明显落后于城市经济发展的速度和要求，城市交通建设者得不到应有的重视，是当前城市交通存在的问题。

二、新形势轨道交通管理的对策探究

大多数的城市轨道交通系统都是用来运载市区内移动通勤的乘客人员，在很多考虑中城市轨道交通系统都会被当成城市圈主要的交通工具，通常城市轨道交通系统是许多都市用以解决交通堵塞问题的方法。改善城市交通必须多管齐下，核心在城市规划。仅考虑交通系统的建设解决不了拥堵问题，背后的深层原因在城市规划上。

以北京为例，目前北京交通拥堵的核心问题就是城市规划布局。由于城市功能基本聚集在五环路以内，机关、学校、娱乐场所等公共设施均分布在城区，造成巨大的交通流量。未来的城市规划要考虑到将人口疏散到郊区。目前正在实施的北京总体规划将形成“两轴—两带—多中心”的城市空间结构。“两轴”即北京传统中轴线和长安街沿线构成的十字轴，是北京的精髓；“两带”即“东部发展带”和“西部生态带”；“多中心”则指的是在市区范围内建设CBD、奥运公园、中关村等多个综合服务区，并在区域范围内的“两带”上建设数个适合50万人口居住、就业的新型城市。

加强城市交通的综合管理，可参考国际大都市圈交通模式的发展趋势。境外城市公共交通管理的成功模式有：伦敦模式：公共交通与私人交通相结合。芝加哥模式：小汽车交通为主，公共交通优先并重。新加坡模式：法制交通。香港模式：大力发展公共交通，严格控制个体交通。德国模式：严谨管理规范。在高密度的大城市中，人口集中交通量上升，而道路交通设施供应却固定有限。私人用小汽车的大力发展会导致交通拥挤的增加，一般公交车会因为延误的累积而失去乘客，从而进入恶性循环，丧失主导地位。城市绿色交通体系以减少交通拥挤、降低能源消耗、促进环境友好、节省建设维护费用为目标。［8］联合国环境规划署发布的《迈向绿色经济：通往可持续发展和消除贫困的各种途径》也将推进城市交通绿色发展作为建设未来绿色城市的必要途径。［9］综合上述得知，轨道交通是未来城市交通方向主导，国际经验表明要建设都市圈、做大型现代化城市，发展轨道交通是必然之路。

在整个都市生活圈范围内，轨道交通构成公共交通的骨架体系，特别是在连接市区及近郊区的放射线路径方向上。配合城市轨道交通网络，一般的公交大巴车服务网络覆盖全都市区，这一服务网一方面发挥轨道交通的转运、集散作用，另一方面独立构成深入小街小巷的公交服务体系，由轨道交通与公交系统共同构成长短距离出行、快慢速结合的城市交通运输系统。当今世界社会资本已经成为最活跃的资本之一，许多国家和地区从法规上制定了一系列政策措施，［10］以充分提高土地利用的效率，减少路网建设的盲目性建立完整有效的道路交通网络，包括普通道路、城市快速路、地铁系统、轻轨系统等。以城市快速路为主干、普通道路为支线的道路交通路网系统。优化整合系统资源，提高城市土地使用效率和道路交通网络的效率以配合轨道交通运营。

三、运用新公共管理理论强化城市治理

城市交通运输面临经济发展与资源制约的压力，但中国大型城市数量上已形成独有的市场规模，推动自主研发信息化进程和人工智能（Artificial Intelligence，AI）轨道交通系统发展具有高度可操作性。技术上可提供城市轨道交通系统现代化管理的要求，在信息化时代的发展趋势使城市交通管理体制集约化管理方式网络化、智能化，管理效率高效化。因此大型城市智能交通系统的发展将带来一场交通管理体制与模式的变革，而这种变革将直接影响着城市智能交通系统的发展。

城市轨道交通经营相关法规制度可置入新公共管理（New Public Management，NPM）［11］理论的解释框架运用。尽管国内外学者对于新公共管理理论有不同的认识，但在基本的原则和理念上的理解是相似的。归纳起来，新公共管理是由现代经济学和民营企业的管理理论与方式为理论基础，不强调硬性利用集权、监督及注重责任制的方法来提升行政绩效，而是将私营企业良好的管理方法运用到公部门政策中，在公共管理中加入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。

欧美先进国家的大城市采用发展轴组团结构，如早期丹麦哥本哈根创建的“五指状规划”及瑞典斯德哥尔摩编创的“星状放射规划”，发展轴组团结构的优点是城镇发展与交通的结合更加紧密，有利于改善城市交通条件。其展开的面积之间自然形成的绿色植被可以连接到中心区，有助于改善中心区的生态环境。中国城市交通可提升智能型运输系统（Intelligent Transport System或 Intelligent Transportation System，简称ITS）将先进的信息技术、通讯技术、感测技术、控制技术以及计算器技术等有效地集成运用于整个交通运输管理体系，而建立起的一种在大范围内、全方位发挥作用的，实时、准确、高效的综合的运输和管理系统。云计算(Cloud Computing)利用互联网上的软件和数据能力，是实现超大规模的智能交通应用，大数据时代下运用科技化力量推广ITS可大力改善交通状况，使交通拥挤降低20%，延误损失减少10%～25%，车祸降低50%～80%，油料消耗减少30%，尾气排放减少26%。［12］结合各种公共交通系统经营模式能更加完善。

表1 公共交通工程经营模式

城市公共交通特许经营的运用，先进城市目前大多釆用BOT、PPP等模式。引入新公共管理竞争机制，包括国有企业、民营企业、外资企业等经济组织以及国民个人，可有效地减轻政府的财政负担，实现公共产品和服务的市场化运作。

城市轨道交通PPP项目的特点如下:需要高昂的建设、运营和维护成本支出;不充足的经营性收费收益需要政府直接或者间接的公共补贴以补偿成本，如土地开发权利的补偿方式;形成和维护轨道交通民营化合作关系具有很大的复杂性;大部分项目由于规模大、特许经营期限长与复杂性程度高，使其具有难以复制的风险。这些模式一般是由私人部门参与建设或运营，在特许期结束后再移交给政府。在这种以官商双赢或者多赢理念的合作伙伴关系下，政府和社会投资者可以发挥各自的资源优势，共同分担风险及分享利益，以实现帕累托效率（Pareto Efficiency），即社会资源分配的一种理想状态让社会效益最大化，［13］例如北京市地铁系统四号线即釆用PPP模式建设运营。

这些年来，随着中国城镇化进程的推进及公共管理的发展与经济建设的展开，各种旨在推进城市交通的制度与机制得以不断完善，与此同时，有关研究也日渐丰富。总的来说，对于如何改进城市轨道交通问题，国外研究者从公共管理框架内外角度做了艰苦的探索，不仅关注城市交通的建设，还关注城市交通运行方法的优化，更关注城市交通外各种既有制度的利用与一系列新制度的协调。

［1］王国霞，蔡建明.都市区空间范围的划分方法［J］.经济地理，2008（02）.

［2］张波.城市管理学［M］.北京:北京大学出版社，2007.

［3］P.Krugman， “Increasing Returns and Economic Geography”，Journal of Political Economy，［J］ 1991， 99:483-499.

［4］D.Stelder， Geographical Grids in New Economic Geography Models，paper presented at the International Conference on the Occasion of the 150th Anniversary of Johann Heinrich von thunen’s Death， Rostock，［M］ September 2000， 21-24.

［5］赵成根.国外大城市危机管理模式研究［M］.北京:北京大学出版社，2006.

［6］潘海啸.面向低碳的城市空间结构-城市交通与土地使用的新模式［J］.城市发展研究，2010（01）.

［7］张旭霞.市政学［M］.北京:中国人民大学出版社，2012:166-167.

［8］陆化普.城市绿色交通的实现途径［J］.城市交通，2009（06）.

［9］UNEP， Towards a Green Economy:Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication，［M］ 2011.

［10］Jane Franklin and Janet Holland， Assessing Social Capital:Concept， Policy and Practice ［M］.C Newcastle:Cambridg e Scholars Press，2006:1-30.

［11］简．莱恩， 赵成根(译).新公共管理［M］.中国青年出版社，2004.

［12］戴东昌，蔡建华.国外解决城市交通拥堵问题的对策［J］.求是，2004（23）.

［13］王为林.浅谈轨道交通的 PPP 融资模式［J］.经济与社会发展，2007（06）.