协商民主视阈下国家治理现代化的内在逻辑与实践路径

摘 要：国家治理现代化是一种以公共利益为导向、制度化建设为基础、多元主体共同参与为表征的协同治理过程，其中，民主治理是推进国家治理现代化的基本方式。协商民主作为一种民主治理模式，它与国家治理现代化存在高度的契合性。在协商民主视阈下，国家治理现代化在治理主体上遵循“党的领导与多元主体协同参与”相结合的逻辑；在治理过程上遵循“法治化治理与民主协商治理”相结合的逻辑；在治理评估上遵循“效率化增益与公平性分享”相结合的逻辑。沿着以上三重逻辑，以参与式协商为内容、以制度化协商为方向、以效能型协商为旨归是推进国家治理现代化的实践路径。

关键词：国家治理现代化；协商民主；参与式协商；制度化协商；效能型协商

中图分类号：D082 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）06-0057-08

一、 问题的提出与研究视角

治理的提出有其特定的理论背景，它是为了应对国家失灵和市场失灵的双重困境而探索的多元主体协同治理之道。治理理论是一个跨领域、交叉学科的理论体系，涉及经济、公共管理、社会学、政治学等诸多领域，从这个意义上来说，“治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的特征” 。[1]治理涵盖多重意涵，从治理理念来看，平等、包容、互惠以及公共理性等理念是治理的逻辑前提；从治理结构 来看，它强调参与式治理、民主治理，表现出多层次（Multilevel Governance）、多中心（Polycentric Governance）的特点；从治理主体来看，公共机构及其行为者与非公共机构及其行为者都是公共事务治理的主体；从治理方式来看，既包括正式制度和规则，也包括各种非正式制度和规则；从治理目标来看，实现公共利益的最大化与治理效能的最优化，即善治成为治理追求的理想目标。尽管治理在一定程度上能够成为应对政府失灵和市场失灵的必要补充，但由于合作机制的动态性，不可避免地也存在治理失灵（Governance Failure）现象。[2]鉴于西方治理理论的局限性以及治理理论在中国国家治理现代化实践中的适用性，中国共产党适时地提出了国家治理现代化理论，即从“制度—能力”的视野提出国家治理体系与治理能力的现代化，一方面强调国家制度体系建设的法治化、规范化，明确政府在这个过程中作为“元治理”①的角色与功能；另一方面强调国家治理能力的现代化，其实质是多元治理主体制度执行能力的集中体现。

国家治理现代化，既借鉴了西方治理理论中的合理要素，又立足于中国特色社会主义基本国情，蕴含着民主治理、法治治理、科学治理等主题意蕴，其中民主治理是国家治理现代化的基本方式。[3]协商民主作为一种民主治理模式，它能够为多元治理主体提供有效对话和协商的平台，寻求重视所有人需求和利益的、具有集体约束力的公共政策。[4] 与西方相比，中国具有丰富的协商民主资源，人民政协、乡村自治、社区自治、民主恳谈会、民主听证会、参与式预算、民事调解会都是协商民主的重要实践形式。协商民主是中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，它在内在价值、主体参与以及发展趋向上与国家治理现代化存在高度的契合性。因此，从协商民主的视角探讨国家治理现代化的内在逻辑、提出国家治理现代化的实践路径，无疑是一个具有很强理论意义与现实意义的有益尝试。

二、 协商民主的理论内涵及其与国家治理现代化的契合性

协商民主，是自由、平等的公民及其代表基于公共理性参与协商决策的过程。国家治理现代化是一种以公共利益为导向、制度化建设为基础、多元主体共同参与为表征的协同治理过程。从协商民主与国家治理现代化的关联性来看，国家治理现代化实质上是协商民主在国家治理领域的功能拓展，从这个意义上来说，二者具有内在的契合性。

（一） 协商民主的理论内涵

协商民主源于对代议制民主（Representative Democracy）或聚合式民主（Aggregative Democracy）的批判与反思。协商民主认为，聚合式民主以假定的公民固定偏好为逻辑起点，简单地诉诸投票聚合的方式达成公共决策，脱离了对审慎民主政治的追求，把民主政治等同于“个人冲突，名人政治，口水政治以及赤裸裸地追求个人利益和野心”[5]的名利场。鉴于此，协商民主将民主政治建立在公民反思性偏好基础之上，“告别任何有关固定偏好的概念，代之以一种学习过程，在此过程中并通过此过程，人们为了形成一种明智且理性的政治判断，在相互理解的一系列问题上达成了一致的意见”。[5] （267）协商民主一经提出，就吸引了伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、詹姆斯·菲什金、詹姆斯·博曼、约翰·德雷泽克、约·埃尔斯特、埃米·古特曼等学者的关注，甚至罗尔斯、哈贝马斯两位学术大师也加入了协商民主的研究阵营，“协商民主逐渐成为当代西方政治理论最为时髦的理想之一”，[6] 形成了一系列的代表性观点。伯纳德·曼宁从决策的合法性来理解协商民主，在他看来，一项合法的决策并不是代表所有人的意志，而是从所有人参与的协商中产生出来的决策。[7] 乔舒亚·科恩纠偏了协商民主的程序性描述，基于协商包容、公共利益以及参与原则三大原则对协商民主做出了实质性描述。[8]詹姆斯·博曼站在政治平等的立场，从机会平等、资源平等以及能力平等三个维度剖析协商民主的平等要求。[9]约翰·德雷泽克拓展了协商民主的适用性，他认为协商民主不应该限制在政治生活的宪政层面，协商民主的适用边界应该是跨领域、跨层次的。[10]罗尔斯从公共理性的维度理解协商民主，他认为协商民主应该适用于“宪法根本”和基本正义问题的政治问题。[11]哈贝马斯认为，需要区分不同层次协商民主的功能，他把协商民主区分为公共领域的非建制化协商与议会的建制化协商两个组成部分。[12] 结合各位学者的观点，本文认为，协商民主是自由、平等的公民及其代表基于公共理性参与协商决策的过程。它涵盖民主因素与协商因素两个基本组成部分，所有受到决策影响的人或其代表都参与了集体决策，这是其民主的部分；集体决策是经过受影响的人或其代表争论，并且他们具备理性与公正的品德，这是其协商的部分。[13]总体来说，理解协商民主的理论内涵，需要从理论背景、本质内涵以及实践形式三个维度综合把握。

首先，从理论背景来看，协商民主源于对代议制民主或聚合式民主的批判与反思。代议制民主作为当今世界主流的民主模式，它的合理性与合法性饱受来自两个方面的批评。一方面，对公民偏好既定假设的批评。在代议制民主看来，公民的偏好是既定的，民主的过程是通过提供一个公平的机制，对公民的偏好进行汇聚，依此来选择政治家和公共政策的制度安排。随着现代民主政治实践的不断深入，人们发现公民的偏好并不是既定的、不可改变的，如果提供一个协商程序，公民之间通过交流与反思，能够改变初期偏好，形成反思性的偏好。协商民主指出，现代民主政治应该告别任何有关公民偏好既定的判断，转而提供一种协商机制，这种机制能够提供一个开放和持续的学习环境，在此学习环境中并通过此过程，“人们为了形成一种明智且理性的政治判断，在相互理解的一系列问题上达成了一致意见”。[5] （267）总之，与代议制民主的假设相反——公民的偏好为既定的，协商民主从提高民主的质量出发，将民主过程和制度建立在精致的、反思性的公民偏好基础之上，有助于避免民主政治陷入无知、短视、自利的困境。另一方面，对投票聚合合法性的批评。在代议制民主看来，投票聚合是汇聚公民个人偏好， 形成集体判断的最佳形式。由于代议制民主对投票聚合机制缺乏审慎的考虑，导致很容易将集体判断等同于公共利益，事实上，简单地将二者划等号，容易造成对少数人利益的忽视以及“多数人的暴政”的危害。鉴于此，协商民主认为，投票聚合作为一种公平而合理的决策程序不是因为合法性寓于多数之中，而是因为如果多数人尽可能地基于理性的基础上，通过对话、协商后确信某方案是正确的，那么，在某方案遭到其他群体更有力的理由挑战之前，它就是有效的。[7] （194）从这个意义上来说，协商民主并不排斥投票聚合机制，它通过将投票聚合机制与协商机制结合起来，赋予投票聚合机制新的意义，使得投票聚合机制的合法性实现从寓于数量到寓于理性的转变。

其次，从本质内涵来看，协商民主涵盖关注平等价值、优化公共决策质量、提高政治合法性以及促进公共善等多重意蕴。其一，作为平等主义的协商民主。它关注的是一种复合型平等，一方面，指出公民在公共协商过程中政治身份的平等与发挥政治影响力的机会平等；另一方面，也从资源平等、能力平等两个方面强调公民发挥平等政治影响力的实质性条件。[14]其二，作为公共决策的协商民主。它认为，协商民主应该基于开放性、包容性、互惠性，努力探索多种形式，把受公共决策影响的公民纳入公共协商过程，在这个过程中，公民基于公共理性开展协商讨论，对各种观点进行论证、推理，最终达成彼此都能接受的基本共识。其三，作为政治合法性的协商民主。塞拉·本哈比认为，民主社会中的政治合法性，只能来源于全体公民针对共同关心的事务所进行的自由而无拘束的公共协商。[15] 协商民主视域下的政治合法性，并不是基于数量上的“多数决”原则，而是基于所有受公共决策影响的公民参与公共协商的过程，在这个过程中，公民之间诉诸基于公共理性的规范性对话、交流与协商，寻求他们意见中的“最大公约数” ，这个“最大公约数”成为公共决策政治合法性的来源。其四，作为公共善的协商民主。协商民主，有助于改变公民自私自利的偏好，塑造以公共利益为导向的民主政治生活氛围，促进社会公共善的发展。正如戴维·米勒指出，“协商民主有助于改变公民最初的偏好……通过协商过程，公民不那么道德的、自私自利的偏好会消除……我们有理由相信，协商过程会改变最初（可能基于私利、部门利益、偏见等）的政策偏好，形成对眼前事务有道德的判断” 。[16]

最后，从实践形式来看，协商民主按照自身的发生场域，可以分为国家正式制度内部安排的协商民主、国家与社会双向互动的协商民主以及公民社会内部的协商民主等三类实践形式。国家正式制度内部安排的协商民主，属于精英型协商民主，其中协商参与者仅限于政治精英，如美国参议院、欧洲宪法法院以及中国人民政治协商会议均属于此种类型。[17]国家与社会双向互动的协商民主以及公民社会内部的协商民主均属于大众型协商民主，但需要指出的是，大众型协商民主与精英型协商民主之间的界限并非泾渭分明，而是存在一定的相关性，“在很大程度上，大众型协商民主是以精英型协商民主为原型构想出来的，只不过是将参与者扩展到了普通民众，在理性、讨论和反思这一点上，二者还是一致的” 。[17]（20）从世界范围内大众型协商民主的实践形式来看，主要包括：公民会议、公民陪审团、协商式民意调查、愿景工作坊、民主恳谈会、民主听证会、社区议政会、民事调解会、参与式预算以及网络公共论坛等多种实践形式。总之，从协商民主的实践形式来看，协商民主作为一种治理技术具有广泛的适应性，既可以成为国家基本政治制度的有机组成部分，又可以成为一国乃至跨国的公民社会内部问题的自我解决方式。[17] （252）

（二） 协商民主与国家治理现代化的契合性

国家治理现代化是一种以公共利益为导向、制度化建设为基础、多元主体共同参与为表征的协同治理过程，从某种意义上来说，国家治理现代化实质上是协商民主在国家治理领域的功能拓展，二者具有内在的契合性。具体来说，体现在以下三个方面：一是从内在价值来看，公平正义体现了协商民主与国家治理现代化内在价值上的契合性；二是从主体参与来看，多元主体体现了协商民主与国家治理现代化基本表征上的契合性；三是从发展趋向来看，制度规范体现了协商民主与国家治理现代化发展趋向上的契合性。

首先，从内在价值来看，公平正义体现了协商民主与国家治理现代化内在价值上的契合性。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，国家治理现代化作为中国特色社会主义的重要组成部分，应该以公平正义为价值旨归。全面小康社会的建成，要求经济的公平发展、社会的公平正义以及人们的共同富裕，为了实现全面建成小康社会的目标，国家治理现代化不仅要关注社会成员权利与利益的增长，更要注重他们的合理分配。所以，从这个意义上来讲，国家治理现代化过程实际上是按照公平正义的基本要求实现效率型国家治理向公平型国家治理的转型过程。以公平正义为内在价值理念，国家治理现代化诠释了社会整体发展的基本关切，在这个过程中，国家治理主体根据公平正义的价值理念，构建公平的治理体系和治理能力，推进经济社会的公平发展，更好地保障和改善民生，让国家治理成果更多更公平地惠及全体人民，朝着共同富裕的方向稳步前进。[18]公平正义，同样也是协商民主的内在价值。这是因为，协商民主赋予公共决策合法性，并不是基于数量上的“多数决”原则，而是基于所有受公共决策影响的公民参与公共协商的过程，在这个过程中，公民基于公共理性的规范性对话、交流与协商，寻求他们意见中的“最大公约数” ，这个“最大公约数”成为公共决策合法性的来源。与代议制民主或聚合式民主不同，协商民主视域下的“最大公约数” ，不是数量上的简单多数，而是指涵盖所有公民，包括少数人、弱势群体、少数民族和种族整体利益的“重叠共识” 。因此，从内在价值来看，我们可以说，公平正义体现了协商民主与国家治理现代化内在价值上的契合性。

其次，从主体参与来看，多元主体体现了协商民主与国家治理现代化基本表征上的契合性。国家治理现代化的基本表征是治理主体多元化。与传统的国家统治、管理模式下政府作为单一主体不同，国家治理现代化视域下治理主体包括政府、市场与社会等多元主体。在国家治理现代化的主体结构中，市场、社会组织和公民的力量不断发展壮大，成为国家治理体系现代化的重要支撑，多元主体良性互动的网络化治理结构已然显现。[19]通过建立多元主体良性互动的网络化治理结构，国家治理现代化把政府、市场、社会组织、相关利益团体以及公民纳入国家治理理性的形成与执行过程中，一方面，有助于厘清政府与市场、政府与社会在国家治理过程中的权力边界，还原他们各自的角色与功能；另一方面，有助于打破单一治理主体违背国家整体利益、绑架国家治理公共性的行为，从而在更大程度上提高国家治理的正当性与合法性。协商民主作为一种民主治理模式，它强调协商主体的多元性，通过为多元治理主体提供有效对话和协商的平台，能够形成重视所有人需求和利益的具有集体约束力的公共政策。从这个意义上来说，协商民主是一种包容多元主体参与的民主治理模式，它与国家治理现代化主体多元化的基本表征具有内在的契合性。

最后，从发展趋向来看，制度规范体现了协商民主与国家治理现代化发展趋向上的契合性。国家治理现代化涵盖两个基本组成部分：一是国家治理体系的现代化，即国家治理制度体系建设的现代化，它涉及中国共产党领导下管理国家的制度体系，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设等各领域共同遵守的办事规程和行动准则的制度化、规范化。二是国家治理能力的现代化，即多元治理主体运用国家制度体系治理国家公共事务能力的现代化，它涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面治理能力的制度化、规范化。纵观国家治理现代化的两个基本组成部分，无论是国家治理体系现代化，还是国家治理能力现代化，二者都统一于制度规范这个载体、依托。因此，我们可以说，国家治理的制度化、规范化是国家治理现代化的发展趋向。与之相应，制度规范 也是协商民主的发展趋向。亨廷顿指出，制度规范是组织和程序获得价值和稳定性的一种有效进程。[20]协商民主作为一种民主模式，它的生命力来源并不是虚妄的概念性描述，而是实质的制度化建构。这是因为，只有实质的制度化建构，才能赋予协商民主内在的价值认同以及实践操作上的稳定运转。正是在这个意义上，为了赋予社会主义协商民主长久的生命力，十八大报告强调，健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，是协商民主得以有效运行的重要保障。[21]总之，从发展趋向来看，制度规范成为协商民主与国家治理现代化未来发展的基本方向，基于制度规范发展趋向上的一致性，二者具有内在的契合性。

三、 协商民主视阈下国家治理现代化的内在逻辑

在协商民主视阈下，国家治理现代化在治理主体上遵循“党的领导与多元主体协同参与”相结合的逻辑；在治理过程上遵循“法治化治理与民主协商治理”相结合的逻辑；在治理评估上遵循“效率化增益与公平性分享”相结合的逻辑。

（一） 在国家治理主体上，遵循“党的领导与多元主体协同参与”相结合的逻辑

在协商民主视阈下，国家治理现代化反映在国家治理主体上的逻辑是：遵循党的领导与多元主体协同参与相结合。协商民主具有内生性，它是中国共产党领导中国人民，结合中国基本国情，立足于人民民主的本质进行中国特色民主政治实践探索的结果。在相似意义上，齐卫平指出，“协商民主是中国内生的，是在中国的具体国情下生长、发展和成熟起来的，是中国共产党将马克思主义基本原理与中国革命、建设和改革的实践紧密相结合，独立探索民主道路和建构民主制度的创造性成果”。[22]由此可以看出，协商民主中的主体结构是有层次性的，它是内生于中国共产党领导下“党治国家”②基本国情的政治生态之中。从这个意义上来说，中国特色“党治国家”的基本国情是理解协商民主视阈下国家治理现代化的逻辑起点。正如王浦劬指出，中国特色国家治理现代化，是政治统治之“治”与政治管理之“理”有机结合以及政治管理之“治”与“理”有机结合“两个结合”的统一，它是中国共产党领导人民进行的治理活动，也是中国共产党在总揽全局、协调各方的总体格局中运行治权的活动，体现了中国共产党的执政地位和执政行为。[23]一方面，在国家治理主体上，要遵循中国共产党领导的政治逻辑。中国是一个典型的后发现代化国家，它面临的历史任务以及经济、社会发展的复杂性远远比同阶段发达国家的发展形态要艰巨得多、复杂得多，这决定了“在后发现代化国家中，政党建设现代国家是必然的路径，政党主导国家建设是必然的选择”。 [24]从中国国家治理现代化的实践来看，让中国共产党来领导国家治理现代化这项系统工程，不仅能够确保国家治理现代化发展的正确方向，而且能够集中、整合整个国家范围内各种资源、多方力量为国家治理现代化服务，有利于实现国家治理的跨越式发展。另一方面，在国家治理主体上，要遵循多元主体协同参与的治理逻辑。协商民主视阈下推动国家治理现代化，其实质就是在政府、市场、社会之间开展对话、交流与协商，通过建立多元主体参与的协同共治体系，实现国家治理目标上的善治状态。在这个过程中，国家治理现代化的主体不仅包括政府和社会公共机构，还包括民间组织、私人组织及各种公民社会组织，他们共同形成了一个互动型的国家治理合作网络系统。[25]总之，遵循党的领导与多元主体协同参与相结合，是协商民主视阈下国家治理现代化反映在国家治理主体上的基本逻辑，这是由中国基本国情以及国家治理现代化具体实践综合决定的结果。

（二） 在国家治理过程中，遵循“法治化治理与民主协商治理”相结合的逻辑

在协商民主视阈下，国家治理现代化反映在国家治理过程上的逻辑是：遵循法治化治理与民主协商治理相结合。从法治化治理的本质来看，其实质就是体现全体人民意志与利益，得到人民正式认可的“制度之治” 、“规范之治” 。从这个意义上来说，法治与民主是统一的，正如“民主本身就包含法治的意义，民主就像一张桌子，必须有柱子，法治是其中的柱子之一”。[26]协商民主作为中国特色民主实践的重要表征，同样与法治是统一的。这是因为，一方面，从形式上看，中国特色社会主义法治体系的建立，是由代表人民群众利益的各类代表通过全国人民代表大会以及常务委员会协商制定的结果；另一方面，从实质上看，人民群众的协商共识是法治的根本动力，从根本上决定着法治结果向公平正义的方向发展。鉴于此，遵循法治化治理与民主协商治理相结合，是协商民主视阈下国家治理现代化的总体逻辑。一方面，在国家治理过程上，要遵循法治化治理的基本逻辑。法治化治理是国家治理现代化的内在要求与题中应有之义。如前所述，无论是国家治理体系现代化，还是国家治理能力现代化，它们内在蕴含着依法治国、依法执政、依法行政的同步推进以及法治国家、法治政府、法治社会的一体建设， 二者统一于制度规范体系这个载体和依托。从这个意义上来说，法治化治理是实现国家治理现代化的基本方式。另一方面，在国家治理过程中，要遵循民主协商治理的基本逻辑。民主协商治理是衡量国家治理现代化的一个重要指标。俞可平指出，衡量国家治理是否现代化的一个重要标准就是它是否按照民主协商治理的逻辑运行，他强调，国家治理以及制度安排，必须以保障主权在民或人民当家作主为核心，确保所有公共政策从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。[27]经验表明：在国家治理现代化的实践过程中，通过民主协商治理的基本逻辑，能够从过程和结果上保证公共政策从根本上体现人民当家作主的意志与主体地位。

（三） 在国家治理评估上，遵循“效率化增益与公平性分享”相结合的逻辑

在协商民主视阈下，国家治理现代化反映在国家治理评估上的逻辑是：遵循效率化增益与公平性分享相结合。一方面，协商民主与效率化增益密切相关。大量实践表明，协商民主通过为多元主体提供一种对话、交流、协商机制，使得多元主体能够在公共理性的审视下，修正自私自利的偏好，形成基于全社会共识的“社会资本” 。基于信任、规范以及合作网络基础上的“社会资本”形成，有助于打破集体行动的困境，促进多元主体合作治理效率的提升。正如罗伯特·帕特南指出，在一个享有大量社会资本的共同体内，多元主体之间的合作行为更容易出现，并且这种合作行为能够有效地提高治理效率与水平。[28]另一方面，协商民主与公平性分享高度契合。协商民主作为一种公平正义的治理模式，它通过为多元主体提供对话、交流与协商的平台，在消除分歧与偏见的过程中，能够帮助多元主体找到他们意见中的“最大公约数”，从而形成既涉及多数人、又涵盖少数人的“共识型决策”。在“共识型决策”的推动下，多元主体能够公平地分享国家治理的最终成果。基于协商民主与效率化增益、公平性分享的内在契合性，遵循效率化增益与公平性分享相结合，是协商民主视阈下国家治理现代化的总体逻辑。一方面，在国家治理评估上，要遵循效率化增益的总体逻辑。国家治理现代化，其实质是在坚持中国共产党领导的情况下，把政府、市场、社会等多元治理主体纳入利益共享、风险均担的“利益共同体”体系内。在这个“利益共同体”体系内，只有遵循社会主义初级阶段的基本国情，始终把发展摆在突出的位置，才能为“利益共同体” 的运转提供巩固的动力机制。基于此，在国家治理评估上，遵循效率化增益的总体逻辑，能够成为多元主体的“利益汇合点”与基本共识。另一方面，在国家治理评估上，要遵循公平性分享的总体逻辑。公平正义是国家治理现代化的核心价值，从一定意义上来说，国家治理现代化过程实际上是按照公平正义的基本要求实现效率型国家治理向公平型国家治理的转型过程。鉴于此，在国家治理评估上，只有建立让全体社会成员都能分享国家治理现代化成果的合理机制，才称得上是真正意义上的国家治理现代化。遵循公平性分享的总体逻辑，基于“利益共同体”总体发展规律的基础上，能够实现全体社会成员普遍受益与合理差别相统一的共享。

四、 协商民主视阈下国家治理现代化的实践路径

根据协商民主视阈下国家治理现代化的逻辑理路，以参与式协商为内容、以制度化协商为方向、以效能型协商为旨归是推进国家治理现代化的实践路径。

（一） 以参与式协商为内容推进国家治理现代化

所谓参与式协商，是指以多元主体参与协商为内容、以共识型决策为导向，通过将政府、市场、社会组织、相关利益团体以及公民个人纳入公共协商过程，制定、执行以及反馈公共事务政策的治理模式。从参与式协商的主体结构来看，一方面它具有多元性，涉及政府、企业、社会团体以及公众的共同参与；另一方面它具有层次性，政府承担“元治理”的角色与功能，其他主体都是国家治理的重要参与者。沿着参与式协商的基本理路，不难得出，它从一定意义上契合了国家治理现代化过程中“党的领导与多元主体协同参与”相结合的治理主体逻辑。因而，以参与式协商为内容是推动协商民主视阈下国家治理现代化的实践路径。具体来说：一是发挥中国共产党在参与式协商中的政治领导作用。中国共产党的政治领导，能够赋予参与式协商正确的政治发展方向，使其符合中国特色国家治理现代化基本国情；同时，中国共产党的政治领导，还能发挥其组织优势，最大限度地集中、整合国家范围内的各种资源、多方力量为国家治理现代化服务。二是发挥政府在参与式协商中的“元治理”作用。参与式协商，从本质上来说是利益相关者就共同的利益关系开展协商，达成反映全体利益相关者共同利益的决策过程。在这个过程中，只有发挥政府在参与式协商中的“元治理”角色以及提供国家治理规范体系、参与多方治理校准以及充当“上诉法院”的作用，才能提高参与式协商的规范性与正义性。三是发挥市场与社会在参与式协商中的主体作用。伴随公共事务复杂性的提升，国家治理的权力边界趋向模糊化，这决定了单靠政府的统治、管理模式难以有效地应对公共事务复杂性的需要。为了应对公共事务复杂性的要求，来自政府、公民社会以及市场等多元主体，通过对话、交流与协商参与到公共事务的治理过程中，在这个过程中创造的一些治理形式被描述为一种新的治理术（governmentality）。[29]总体来说，发挥市场与社会在参与式协商中的主体作用，在一定程度上弥补了政府在公共事务治理过程中信息资源不足带来决策失误的风险，有利于提高国家治理效能。

（二） 以制度化协商为方向推进国家治理现代化

制度化协商，是指通过广泛、多层的制度化建构，将多元主体的权利义务以及协商行为以制度化的形式予以规范化、程序化，为多元主体参与公共事务的协商治理提供有效渠道与制度平台。伴随十八届三中全会决议提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[30]的战略规划之后，可以预见制度化协商是未来协商民主发展的基本方向。制度化协商，内在地契合了国家治理现代化过程中“法治化治理与民主协商治理”相结合的治理过程逻辑。从这个意义上来说，以制度化协商为内容是推动协商民主视阈下国家治理现代化的实践路径。其一，重视政党协商制度化建设。一方面，通过建立完备的制度化程序，不断完善党员代表大会、党员民主听证会、党员议事会等多种形式的党内协商民主制度建设。另一方面，通过建立完备的制度化程序，不断拓展专题协商、对口协商、界别协商以及提案办理协商的运行机制，形成一个基于统一战线以及人民政协这一渠道的制度化党际协商民主体系。其二，完善国家机关协商制度化建设。一方面，完善国家权力机关协商制度化建设，推进国家权力机关协商运行的规范化、程序化，提高它们立法、监督、代表候选、议案办理以及专题咨询的规范性与科学性。另一方面，完善国家行政机关协商制度化建设，推进国家行政机关协商运行的规范化、程序化，提高行政决策的科学性和有效性。其三，加强基层协商民主制度化建设。一方面，通过完备的制度化建设，优化农村村民自治、城市社区自治以及企业职工代表大会等传统基层协商民主形式，从程序上拓展基层协商民主的规范化应用。另一方面，通过探索性的制度化建设，及时地将民主恳谈会、民主议事会、民主听政会、民事调解会、参与式预算以及网络协商论坛等多种新兴的基层协商民主形式规范化、制度化，从制度上保证基层协商民主的常态化，防止出现“人走政息”的局面。

（三） 以效能型协商为旨归推进国家治理现代化

效能型协商，涵盖效率指标和质量指标两个基本维度，既关注民主协商的目标实现成本，更关注民主协商的目标实现质量，是评估多元主体在公共事务治理过程中实现治理目标程度的重要尺度。在国家治理的背景下，由于实现国家治理目标的质量优劣，在很大程度上体现在多元主体分享国家治理成果的公平性高低上，所以，从一定意义上来讲，效能型协商内在地契合了国家治理现代化过程中“遵循效率化增益与公平性分享” 相结合的治理评估逻辑。以效能型协商为旨归促使国家治理现代化，其基本思路包括两个基本要点：一是构建完善的政策咨询系统和技术支撑系统，提高国家治理过程中多元主体协商决策的效率和科学性。一方面，涉及国家重大发展战略、规划的制定、重大工程建设以及民生公共政策的制定都要经过民主协商的讨论程序，然后通过政策咨询机构、专家学者的科学论证，形成论证报告后提交给决策机构民主协商讨论决定。[31]另一方面，建立现代技术支撑系统，在国家治理的民主协商过程中，适当地运用现代科学技术和工具，模拟和评估相关复杂性公共事务的各种决策的可能结果及其效能大小，帮助治理主体在民主协商过程中选择最优方案，做出具有较高效率、精确度的国家治理决策。二是构建完善的普遍受益机制和合理差别机制，提高国家治理过程中多元主体协商决策的合法性、正义性。一方面，以效能型协商为平台，通过构建完善的普遍受益机制体系，让国家治理现代化过程中的全体社会成员都能在合作治理体系中普遍受益。另一方面，以效能型协商为平台，通过构建完善的合理差别机制体系，根据社会成员对国家治理现代化的实际贡献大小分配国家治理成果，同时适度倾斜性地保护社会弱势群体，减少“社会排斥”现象，确保国家治理现代化过程中的全体社会成员能够公平地、有尊严地分享国家治理成果。

注释：

①“元治理”是指，政府在国家治理的制度建设方面扮演着主要且日益重要的角色，诸如参与市场再设计、参与组织形式和目标的宪法改革以及司法再规制，通过发挥政府的“元治理”的角色与功能，为自组织创造条件，参与多方治理校准，充当“上诉法院”。参见：Harsh Mander， Mohammed Asif. Good Governance. Trans and etd. by Action Aid International China. Beijing： Intellectual Property House， 2007； Jessop， Bob. Governance and Meta governance： On Reflexivity， Requisite Variety， and Requisite Irony. In： Governance， as Social and Political Communication. Manchester： Manchester University Press， 2003；鲍勃·杰索普：《治理与元治理：必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性》，载《国外理论动态》，2014年第5期。

②党治国家，按照三种不同的读法，大致有三种不同的意思：一是主谓结构，即党对国家实施统治或治理；二是偏正结构，即党统治下或治理下的国家；三是并列结构，即党国同构、党国一体，也就是通常说的党国体制，从本质上来看，这三种解读并无实质差异，无论在哪一种结构中，政党都处于轴心地位。参见：陈明明：《党治国家的理由、形态与限度——关于中国现代国家建设的一个讨论》，《复旦政治学评论》第七辑，2009.192.

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