教育治理视角下的教育管理信息化顶层设计

任友群

摘 要：我国教育体系整体运作方式和管理模式正在发生巨大变革，从“教育管理”到“教育治理”，教育管理信息化已成为了这一转变的必要条件。另一方面，要进一步推进教育管理信息化建设，则需要开展更加高效的顶层设计，而“教育治理”的理念又是教育管理信息化建设顶层设计的理论基础。本文通过对各类教育行政部门及教育机构的实地调研，分析了当前全国教育管理信息化工作中存在的关键问题，指出了改革教育管理信息化顶层设计的紧迫性，提出了教育管理信息化的顶层设计原则，并给出具体的顶层设计建议。

关键词：教育治理；教育管理信息化；顶层设计

中图分类号：G434 文献标志码：A 文章编号：1673-8454（2014）18-0021-05

教育管理信息化是充分利用信息技术，开发利用教育管理信息资源，促进信息交流与共享，提高教育管理水平，推动教育改革与发展的历史进程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）中指出“信息技术对教育发展具有革命性影响”，要“把教育信息化纳入国家信息化发展整体战略”；《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》（以下简称《规划》）更是指出“以教育信息化带动教育现代化，破解制约我国教育发展的难题，促进教育的创新与变革，是加快从教育大国向教育强国迈进的重大战略抉择”。教育管理信息化是教育信息化的重要组成部分，随着教育改革的不断深入，人们日益认识到教育管理信息化对于教育发展的重要意义：《规划》就明确把“教育管理信息化”提升到“推动政府转变教育管理职能、提高管理效率和建设现代学校制度的有力手段”的高度；《纲要》也把“构建国家教育管理信息系统”作为“提高教育管理现代化水平”的重要举措列入下一阶段国家教育建设的重点。教育管理信息化“要不要建”，在今天已不再是一个问题，但“建什么”、“怎么建”、“先建什么后建什么”在我国教育领域、教育管理信息化领域却仍有争议。从信息化建设的内在要求以及我国的实际状况来看，当下我国的教育管理信息化迫切需要从整体来谋划各部分、各元素的功能定位，从全局来明确各主体、各层面的建设职责。推进教育管理信息化的顶层设计刻不容缓。

所谓“顶层设计”是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念和方式，其本义是运用系统论的方法统筹考虑某项任务或者某个项目的各方面、各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，以集中有效资源，规避可能发生的风险，高效快捷地实现目标[1]。第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，同时强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”[2]。当前，顶层设计的理念已逐步渗入我国经济、社会的方方面面，成为各领域贯彻科学发展观、追求可持续发展的重要指导思想。从“顶层设计”这一理念的内涵来看，教育管理信息化的顶层设计应当包括对功能定位、建设内容、应用方式、各方权责、推进步骤、实施策略、保障机制的全面规划。这七个方面互为因果、丝丝入扣，任何一方面的脱节都有可能对教育管理信息化建设目标的达成产生全局性的影响，因此对我国的教育管理信息化进行“顶层设计”必须从这七个方面全面入手、综合解决，只有这样才有可能形成由国家教育管理信息系统、各省地市区县教育管理信息系统和各类教育机构（学校）教育管理信息系统组成的“国家教育管理信息化体系”。本文将从这些方面入手谈谈对教育管理信息化顶层设计的理解。

一、教育管理信息化的建设现状和问题

进入新世纪，尤其是2010年、2012年颁布《纲要》与《规划》后，我国的教育信息化、教育管理信息化的建设有了长足的进步；2013年，教育部出台了《国家教育管理信息系统建设总体方案》（以下简称《方案》），以国家教育管理信息系统作为教育管理信息化建设的突破点，明确了“十二五”期间国家教育管理信息系统建设的总体目标、主要内容、路线图以及各级教育行政部门和各级各类教育机构（学校）的建设任务，学生、教师、学校经费资产及办学条件等一批核心业务管理信息系统正在全国各地和学校全面部署与应用。应当说，这几年的集中投入使得我国的教育管理信息化建设成绩显著。

从国家层面来看，经过一个阶段的建设与应用，国家教育管理信息系统已初见成效。教育管理信息化标准体系基本形成，国家和省级数据中心建设工作稳步推进，各级教育行政部门和各级各类教育机构（学校）已基本实现互联网接入，按照学生和教师“一人一号”，学校“一校一码”的原则基本建成了全国学生、教职工、教育机构（学校）、中小学校舍、高校学生学历学位和就业等基础数据库，部分教育管理信息系统已开始发挥作用，特别是通过全国中小学生学籍信息管理系统全国联网开展学生转学业务网上办理，极大地方便了学生和家长，实现了学生数据动态更新。这些工作在考试招生、学生就业、教育经费监管和遏制数据造假等方面发挥了积极作用。

从地方和学校层面来看，推动教育管理信息化的内在动力不断增强。各级地方政府不断加大对教育管理信息化的投入力度，学校不断挖掘教育管理信息化的应用深度，使得教育管理信息化在各地区、各学校呈现出了百花齐放的建设和应用局面。一些省市依托国家教育管理信息系统开展扩展应用，将业务管理与系统应用深度融合；一些地市和区县在满足上级要求的基础上建立了区域教育管理信息化管理云平台，依托高速互联网实现了区域内学校管理平台的云应用，降低了学校信息化运维成本；一些学校将管理信息系统下移至课堂、实验室，将教学与管理有效融合，为学生、教师提供个性化的网络学习空间，实现了师生教学效能和学校管理效能的即时分析。在这些地区和学校，教育管理信息化正在支撑和推动教育管理模式和教学方式的变革，已经产生令人振奋的积极影响。这些探索为加快推进全国教育管理信息化积累了宝贵经验。

但毋庸讳言，当下的教育管理信息化建设仍然存在下述几个问题：

第一，协同性问题。国家教育管理信息系统的建设已取得相当进展，如果将其置于体系之中，与各级教育行政部门、各类教育机构的教育管理信息系统相配合，则更能充分发挥该系统的功能。目前教育管理信息化各层面、各条线建设各自为政现象依然存在，尚未形成有效协同。从深层来说，核心问题是国家教育管理信息化体系中各元素的功能定位不够明确；各层面的任务分工不够清晰；各主体的权利义务尚未厘清。目前教育部已经出台了《方案》，不过从《方案》文本和实际推行来看，主要着眼的还是国家层面；《方案》所提到的地方和学校的建设职责，更多是强调了地方和学校要“配合”教育部完成国家任务，而对地方和学校自身所关心的问题并没有提供针对性和全面性的指导。此外，《方案》没有对参与全局建设的地方和学校的权利进行阐释，地方和学校的建设思想还没有完全与国家形成一致，建设热情也还没有被充分调动，全国教育管理信息化建设容易变成某一层面、某一主体的任务，缺位、越位、错位的现象时有发生。

第二，数据的准确性和应用服务的广泛性问题。功能定位不够清晰、建设权责不够明确所导致的协同性问题会直接影响教育管理信息系统的数据准确性。过去的数据管理系统是按照教育类别和业务线索进行建设的，系统之间相互独立，数据不能共享等问题一直存在，数据往往缺乏一致性、连续性和权威性。因为数据采集重复、统计口径不一，导致学生人数、学校数量等基础数据在不同系统中存在差异，数据不一致情况还没完全消除。此外，国家教育管理信息系统、国家教育基础数据库虽已初步建成并开始发挥效用，但基于大数据的应用并未得到有效开发，各层面的数据共享也尚未实现，这也影响了各主体推进管理信息化建设的热情和速度。

第三，长效机制问题。一是运维队伍问题。近年来，国家教育管理信息系统建设快速推进，省市教育信息化管理和技术部门普遍存在人员编制不足的情况；各级各类学校信息化技术人员普遍不足，尤其是中小学和幼儿园，没有专职的信息化技术人员的岗位；信息化技术人员收入和待遇普遍不高，职称晋升困难，职业发展前景不明导致骨干技术人员的流失。二是经费配置问题。教育信息化经费在教育经费中所占比例没有明确规定，不论发达地区还是欠发达地区教育管理信息化的经费投入都不能满足教育改革快速的发展需要，部分省市甚至由于缺乏政策依据，相关经费难以获得财政支持。教育信息化经费投入结构不合理，经费仍然集中在网络、硬件等基础设施建设，对于管理软件建设费用、开发人员费用等的经费投入比例不合理；教育信息化经费以项目建设经费为主，缺乏持续的运维服务经费支持，导致出现系统建设完成后难以持续运行。三是建设机制问题。目前教育管理信息化建设的主要力量还是政府，尽管一部分企业已经投入了教育管理信息化的建设领域，但政府和企业的关系还未理顺，市场的活力尚未被全面激活，使得一些高品质企业面对教育管理信息化建设观望犹豫，也造成了目前该领域建设企业的鱼龙混杂，从而影响了教育管理信息化建设和应用的整体品质。

以上问题恰恰反映了当下教育管理信息化顶层设计中亟需填补如下空白：《方案》说明了国家层面的教育管理信息系统的建设，也即解决了国家层面干什么怎么干的问题，但《方案》的属性决定了它没有说明各级教育管理部门和各类办学机构（学校）干什么怎么干的问题。我们还需要对全国教育管理信息化体系的建设给出总体思路，从而明确各层面、各主体的责权利。“教育治理”目标的提出无疑为教育管理信息化建设提供了新的方向。

二、 推进“教育治理”的现代化：教育管理信息化建设的新目标

“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会确定的下一阶段全面深化改革的总目标，也为我国教育领域的改革发展提出了新的要求。2014年全国教育工作会议将今后一阶段全国教育工作的目标确定为“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”，这是我国教育系统为全面落实中央决策部署，适应教育形势变化，破解难题的一次重大理论和实践转型。“教育治理现代化”的基础是“管办评”的分离，核心是构建新型的政府、学校和社会之间的关系，突破口是政府职能的转变，重点是建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成职能边界清晰、多元主体“共治”的格局。这个格局的核心是由以政府为主体的宏观管理体系、以学校为主体的自主办学体系和以社会为主体的监督评价体系三者构成的。加快推进教育治理体系和治理能力的现代化实质上就是要使这三大体系边界清晰、独立运作，相互制约、相互支持，分而不离、全面提升。

教育管理信息化对推动教育治理现代化不可或缺：“管办评”三大体系的构建形成、分而不离，信息化是核心支撑；明晰政府、学校和社会三者的职责和关系，信息化是有效途径；教育体系的运作优化、精细治理、即时响应，信息化是有力保障。“教育治理”理念对我国教育管理信息化的建设至关重要：“教育治理”概念中包含的依法治教、区分权责、彼此尊重、相互协作和广泛参与的理念是建设国家教育管理信息化体系的基础。从这个角度甚至可以说，教育治理现代化是教育管理信息化的理论前提，教育管理信息化是实现教育治理现代化的必由之路。从我国教育发展战略的实际需要出发，结合国外经验，当下全国教育管理信息化体系建设和应用的目标是：以国家教育管理信息系统为核心，发挥各主体作用，积极建设各级教育管理行政部门和各类教育机构的管理信息系统，构建全国教育管理信息化体系，通过全国教育管理信息化体系的全面应用，规范管理过程，推进信息公开，提高科学决策，做到教育从管理到治理的转变，实现教育治理的现代化。

三、 面向教育治理的教育管理信息化顶层设计

“教育治理”为教育管理信息化指明了建设方向也提供了理论基础，进行教育管理信息化的顶层设计必须将推进教育治理现代化作为基础和依归。因此面向教育治理的教育管理信息化建设应当贯彻应用为导向，服务是核心的方针，使得各主体在应用中充分认识教育管理信息化的作用，在服务中凝聚建设教育管理信息化的共识；应当秉持统筹规划，分类指导的理念，充分尊重各层面的实际需求，从而调动各主体的建设热情；坚持数据共享，核心业务系统统一规划部署的举措，通过数据共享使各主体充分获益，最大限度激发教育管理信息化的功能潜能，通过核心业务系统统一规划部署实现教育核心业务和核心数据的上下贯通。

根据上述原则，国家教育管理信息化体系的顶层设计可以从建设、应用、服务和保障四方面确定思路。

第一，建设目标：建成国家教育管理信息化体系。教育部根据《方案》建立全国学生、教师（职工）、学校经费资产及办学条件基础数据库及其管理信息系统、规划与决策支持系统、专项业务管理系统，并按照“两级建设、五级应用”的模式推动学生管理、教师（职工）管理、学校经费资产及办学条件管理等核心信息系统（以下简称“核心系统”）在地方和学校的建设与应用。核心系统由教育部统一设计开发，地方和学校免费使用。各级地方教育行政部门和各类教育机构（学校）按照“核心系统国家建、通用系统上级建、特色系统本级建”的原则，做好核心系统的部署与应用工作，建立地方学生、教师（职工）、学校经费资产及办学条件基础数据库，通过系统应用实现教育基础数据动态更新；在此基础上，积极开展适用于区域内多个单位使用的通用管理信息系统（以下简称“通用系统”）及单位内部使用的特色管理信息系统（以下简称“特色系统”）建设应用工作，实现信息技术在学生教师、教学科研、后勤保障等各项日常管理工作中的广泛应用。通过一段时间的建设基本形成以核心系统为主干，通用系统和特色系统为支干的覆盖全国各级教育行政部门和各类教育机构（学校）的国家教育管理信息化体系。

第二，应用目标：支撑和推动教育治理体系现代化。实现教育基础数据的“伴随式收集”（所谓“伴随式收集”指的是通过教育管理信息系统应用在管理过程中实时形成教育基础数据，完成数据收集，不同于以往人工采集数据，逐级上报获取数据的方式。）和教育基础数据全国互通共享，积极探索教育管理信息化创新应用，引导各级教育行政部门利用教育管理信息系统和教育基础数据开展业务管理、决策支持、监测监管、评估评价、公共服务等五个方面的应用（以下简称“五项应用”），实现管理过程精细化、决策支持科学化、数据获取伴随化、评价主体多元化、教学分析即时化、公共服务人性化，充分释放教育管理信息化的潜能，使教育管理信息化在政府职能转变、支撑和推动教育治理能力现代化进程中发挥更加重要的作用，促进政府教育决策、管理和公共服务水平显著提高，推动教育治理体系和治理能力的现代化。通过一段时间的建设和应用实现“五项应用”在全国各级教育行政部门全覆盖。

第三，服务目标：助力学校教学、管理改革。引导各类学校利用教育管理信息系统和教育基础数据服务学校教学、管理各项事务，直接面向每一个教师、学生和管理人员，提供个人教育空间、学习空间、管理空间，充分调动广大教师、学生、管理者的应用积极性，在学校内部实现管理平台全覆盖、管理教学相衔接、个人空间全接入，打破壁垒，使每一个教师、学生、管理者都成为教育管理信息化的建设者、应用者，将管理信息化打造成“智慧校园”的基础。

第四，保障目标：形成持续发展的良性机制。明确各级教育行政部门和各类教育机构（学校）在全国教育管理信息化建设和应用格局中的职责分工和权利义务；探索各种行之有效的机制，充分调动地方、学校、社会及企业教育管理信息化建设的积极性，形成持续发展的良性机制。

在国家教育管理信息化体系的建设和应用格局中，教育部的职责是统筹全国教育管理信息化规划，指导各地各校教育管理信息化规划和推动实施。主要任务是：建设国家教育基础数据库；开发教育部本级信息系统和全国部署的业务信息核心系统；出台核心系统接口标准；组织推动省级教育数据中心基础设施建设；设计建设全国管理信息化的公共技术与安全支撑平台；制定教育管理信息化标准规范和编码体系，建立国家教育编码库；总体推动信息化在各级教育部门和学校的业务管理、决策支持、监测监管、评估评价、公共服务等方面的深入广泛地应用。

省级教育管理部门的职责是遵循教育部关于教育管理信息化的相关工作要求与规范，制定适应本省经济、社会与教育发展状况的教育管理信息化建设与应用规划，指导所辖地市区县与学校的教育管理信息化工作。主要具体任务是：配合教育部部署国家教育管理核心信息系统，组织在本地区的应用；统筹规划和组织开发本级信息系统和全省的通用信息系统，建成本省教育基础数据库；出台本级通用系统接口标准；进行省级教育数据中心建设，为本地区所属教育行政部门和学校提供教育管理信息化基础设施运行的云服务；配合建设本地区教育管理信息化的安全与公共技术支撑平台、技术服务体系，推动信息化在业务管理、决策支持、监测监管、评估评价、公共服务等方面的深入广泛的应用。

地市区县教育管理部门的职责是根据实际教育管理职责，进行规划实施。对基础教育以区县统筹为主的地区，地市的教育管理信息化可以参考省级教育管理信息化的部分业务进行安排。对教育统筹比较多的地区，地市的教育管理信息化要与区县教育管理信息化、中小学校教育管理信息化进行全面规划统筹，按照具体业务分工进行安排。主要任务是：配合教育部、省教育部门核心业务管理信息系统的开发部署，组织在本地区的应用；组织建设所辖区域集中的中小学和幼儿园的管理信息通用系统；出台本级通用系统接口标准；开发和应用本单位教育行政管理和服务信息系统，建成本区教育基础数据库；与学校管理信息系统进行充分集成整合，为学校、学生、教师、家长和社会提供各类信息服务和办公办事服务。

各类教育机构（学校）的职责是，构建以管理和教学为核心、以师生应用为导向、针对不同学校类型特点的业务管理系统，以实现学生教师、教学科研、后勤保障等各项日常管理工作的信息化再造，使学校成为各级教育基础数据库的动态数据源。各类教育机构（学校）的核心系统应当涵盖学生基础信息管理、教师基础信息管理、经费资产及办学条件管理三类应用，原则上由国家主导统一建设。通用系统主要涵盖课程教学管理、教学质量管理、教学资源管理、教师发展管理、后勤服务管理和协作交流管理等应用，原则上由各级地方教育行政管理部门根据实际情况自主安排、统筹建设。核心系统和通用系统采用“云服务”的模式提供各类教育机构（学校）使用。特色系统即指各类教育机构（学校）自主开发建设的具有学校自身特点的管理信息系统，如班级管理、档案管理、考勤管理、学生日常事务管理、教师日常事务管理等系统。学校可以通过特色系统进一步提升教育管理信息化水平，突显学校教育管理信息化特点。学校特色系统须符合国家的相关要求、标准和规范。

四、 总结与展望

加强改革教育管理信息化的顶层设计是现阶段解决教育领域存在的各种错综复杂矛盾、有效推进教育治理的重要路径。教育部着手出台《教育管理信息化建设和应用指南》正是为了加强教育管理信息化的顶层设计。顶层设计不应仅仅停留在理念、规划层面，还应该转化为行动，唯有将教育管理信息化的顶层设计落到实处，真正付诸于实践，才能加快发展教育事业，使参与教育的各种主体活力竞相迸发，使创造教育智慧的源泉充分涌流，使教育发展的成果更多更公平惠及全体人民。

参考文献：

[1]石国亮，刘晶. 宏观管理、战略管理与顶层设计的辩证分析——兼论顶层设计的改革意蕴[J].学术研究. 2011（10）.

[2] 第十一届全国人民代表大会第四次会议批准.中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[N].人民日报，2011-03-17（1）.

（编辑：郭桂真）