广西民族自治县自治条例的立法困境与解决路径

黄仲盈

摘 要：自治县自治条例的贯彻落实在很大程度上促进了民族自治地方政治、经济、文化以及社会各方面的顺利发展，但是，由于现实条件和立法限制等原因，也面临着诸多问题。文章以广西隆林、都安、大化、巴马4个民族自治县为例，认为当前自治县自治条例的贯彻落实存在着结构和内容重复单一、修订过程流于形式、法律权威虚空低效、执法部门含糊不清等立法困境。根本原因主要有将赋权视为优惠、推行自上而下的立法、自治区自治条例缺位、立法内容趋向雷同等。最后指出，必须坚持和维护党和国家的民族政策，巩固和完善民族区域自治制度，建立健全民族法制体系，坚决贯彻落实自治县自治条例，促进民族地区政治、经济、文化及其社会的全面发展。

关键词：广西;民族;自治条例;立法;解决路径

中图分类号：D912.15     文献标识码：A     文章编号：1004-1494（2015）04-0116-07

自20世纪80年代中期起至2014年，广西12个民族自治县都制定并颁布了自治县自治条例，且都经历了第一轮自治县自治条例的修订，绝大部分正在进行第二轮的修订，其中，隆林、富川、罗城和巴马等4个自治县自治条例已通过广西壮族自治区人民代表大会常务委员会审议并颁布实施。应该说，自治县自治条例确实对促进民族自治地方政治、经济、文化以及社会等各方面的发展起到了巨大的作用，但也面临着诸多的问题，应该予以重视。

一、民族自治县自治条例的立法困境

民族自治县自治条例的制定，体现了党和国家实施民族平等政策、民族区域自治制度的正确性和优越性，也极大地促进了民族自治地方政治、经济、文化以及社会各方面的发展，维护了社会稳定，巩固了民族团结。但是，由于实际情况及立法本身存在的局限性，当前自治县自治条例也陷入了立法困境之中，出现了诸多的问题。

（一）结构和内容重复单一

从广西12个自治县自治条例的具体结构来看，虽然各个自治县的章节有所不同，有6章、8章、9章等，但总体上可以整合为6章，即第一章：总则;第二章：自治机关;第三章：人民法院和人民检察院;第四章：自治权;第五章：民族关系;第六章：附则。之所以有的县份出现8、9章，实际上只是将第四章“自治权”细分为经济、财政与金融、教育与科技、文化与卫生等章节，在内容上并无异。在法条数上，各县自治条例也同样显示出一种趋同性，即条数相当，如融水52条、三江48条、龙胜54条、恭城58条、隆林53条、富川58条、都安52条、罗城56条、巴马55条、环江56条、大化52条、金秀54条。虽然，法条数最少的三江侗族自治县与法条数最多的恭城瑶族自治县、富川瑶族自治县相比相差了10条之多，但是其所阐释的内容基本一致。以隆林、都安、大化、巴马4个自治县的自治条例为例，由于其要求的“自治权”趋向于一致，如果不标出具体的县份，任选其中一县的自治条例都可以套用到其他3个县的自治条例上，个中的原因就是因为各县所要求的“自治权”缺乏地方特色，趋于泛化、同一化，这就使得各县的自治条例针对性不强，重复而单一的结构和内容在法的效用上已经在很大的程度上失去了其权威性。

各县自治条例的结构和内容之所以趋同，一个最根本的原因就是，它们均以《民族区域自治法》的结构体例为蓝本进行设置。《民族区域自治法》的结构体例为：序言;第一章：总则;第二章：民族自治地方的建立和自治机关的组成;第三章：自治机关的自治权;第四章：民族自治地方的人民法院和人民检察院;第五章：民族自治地方内的民族关系;第六章：上级国家机关的职责;第七章：附则。比对之下，《民族区域自治法》中的结构和体例除了第六章“上级国家机关的职责”没有出现在各自治县自治条例的结构和内容中外，其他各章均原封不动地被自治县自治条例所模仿乃至照搬。作为下位法，遵照上位法的精神和原则制定相关的法条项目，这本是立法的基础，但是，由于遵照得过于“彻底”，甚至将上位法的一些条款内容直接“粘贴复制”，这不仅导致了各自治县自治条例缺乏“个性”，而且也导致了在实际的执行落实过程中显得底气不足，出现了所谓的执行力度弱的尴尬局面。最为关键的是，各自治县自治条例在制定过程中均有意无意地避开了对“上级国家机关的职责”的相关规定，这或许体现了我国体制内“下不犯上”的无奈之举，但也集中体现了自治县自治条例立法所遭遇的尴尬局面。

（二）修订过程流于形式

以隆林、都安、大化、巴马4个民族自治县为例，从章节上看，1990年版的《隆林各族自治县自治条例》共有7章，分别为总则、自治县的自治机关、自治县的人民法院和人民检察院、自治县干部队伍建设、自治县的经济建设和财政管理、自治县的教育科技和文化卫生建设、附则;1998年版的则修改成6章，除了保留总则、自治县的人民法院和人民检察院、附则等3章外，自治县的自治机关改为自治县自治机关的组织，自治县干部队伍建设、自治县的经济建设和财政管理、自治县的教育科技和文化卫生建设等3章整合成了自治县自治机关的自治权1章，并增加了民族关系1章。1989年版的《都安瑶族自治县自治条例》共有8章，分别为总则、自治机关、干部工人和专业人才管理、人民法院和人民检察院、经济建设、财政与金融、教育科技和文化卫生、附则;2002年版的在章节上没有改变。1991年版的《大化瑶族自治县自治条例》共8章，分别为总则，自治县的自治机关，自治县人民法院和人民检察院，自治县的经济建设，自治县的财政与金融，自治县的教育、科技、文化与卫生，自治县的民族关系，附则;1999版的则修改成6章，分别为总则、自治机关的组织、自治县人民法院和人民检察院、自治机关的自治权、民族关系、附则，其调整的章节与隆林县一致。1990年版的《巴马瑶族自治县自治条例》共有8章，分别为总则、自治县的自治机关、自治县的人民法院和人民检察院、自治县的经济建设、自治县的财政与金融、自治县的教育科技和文化卫生、自治县的民族关系、附则;2002版的章节同样与前版一致。

进行自治县自治条例的修订，主要是基于改革开放的深入和现代化建设的发展，原有的自治县自治条例有些规定已不适应新形势和新任务的要求，不能充分体现自治县的实际情况和促进自治县经济社会的发展，因此，亟需对原有的自治县自治条例进行适当调整和补充完善，使之更好地为民族自治地方经济和社会的发展服务，促进民族自治地方经济社会又好又快地发展。但是，从第一次修订的内容来看，大多自治县自治条例都是在原有的条款和内容上进行修补，而且，所谓的修补，多数也只是针对个别字句进行修改，或者是对原有的章节和结构进行调整，从而缺乏实质性的乃至可操作性的内容。这样，修订成稿后的自治条例，在一定的程度上偏离了“适应新形势和新任务的要求”的初衷，而是变成了“适应新世纪新时代的阅读习惯”的意向了。如大化瑶族自治县修订的版本与1991年的原始版本相比，修订版无论是在条款或者是内容上都没有多大突破，只不过是对前者进行内容的删减和相关条款的调整，一些新增的条款，多数也只是作为一种原则性的补充，缺乏实际的或者可操作性的内容，其他涉及到经济建设或财政金融的新增条款，也多是笼统或者是原则性的阐释，地方特色和民族特色没有得到应有的凸显。

（三）法律权威难以树立

当前，自治县自治条例的制定主要依据是《宪法》和《民族区域自治法》，具体有如《民族区域自治法》第七十三条第二款规定：“自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体方法。”此处的“具体方法”，实际上就是指民族区域自治条例。但由于自治区自治条例尚未出台，使得贯彻落实自治县自治条例只能绕过自治区自治条例这一环节，与《民族区域自治法》直接对接，缺乏具体的指导意见，出现了权力的真空。而且，由于《民族区域自治法》在贯彻落实国家优惠政策的条款上，强调宏观缺少微观，重原则而轻细末，在表述上大都是“加大”“倾斜”“加快”等含糊字眼，没有硬性的指标约束，导致了很多优惠政策在地方落实上往往遵循一种视情况而定的状态，失去了现实意义。如在地方配套资金上，《民族区域自治法》虽然有减少乃至减免的条款要求，但由于只是原则性的说明，这就导致了中央相关部委和上级部门在民族地方安排基础设施建设项目投资计划时，往往都要求地方财政配套资金，而地方上财政自给率比较低，多数情况下只能保正常的行政运转，根本无力配套，这就使得很多建设项目往往得不到及时安排乃至搁浅。在自治区层面上，关于新建建设用地有偿使用费、矿产资源补偿费、育林基金收取及分成、排污费收取及分成等关键性的问题，自治区有关职能部门也很少放权，这也使得自治地方很难受到国家赋予自治地方的相关优惠政策。

自治县自治条例是根据《民族区域自治法》的相关精神和内容来制定的，而民族区域自治法的原则则来自于国家《宪法》，即是说，自治县自治条例是国家《宪法》精神和原则的延伸，经过自治区人大审定并颁发实施的自治县自治条例，在很大的程度上具有宪法及法律效应，如果不执行，可以视为违宪，应该承担相应的法律责任。但是，在隆林、都安、大化、巴马4个民族自治县的调查访谈过程中，政策执行力度弱一直是最突出的问题。其他诸如自治地方库区移民口粮补助标准多年未变、生态公益林补偿标准过低等也与民族法制的缺位有很大的关系，从而架空了自治县自治条例的法律效力。

（四）执法部门含糊不清

自治县自治条例的内容非常广泛，涉及了政治、经济、文化、金融、教育、科技、卫生等各个方面，所涉及的对象也几乎囊括了自治县所有的行政部门，这就要求必须有一个综合的、高效的乃至强有力的执法部门或者组织。而这恰恰是自治县自治条例贯彻落实过程中的软肋。自治县自治条例是由自治县人大常委会组织制定的，并且也经过了一系列的法定程序，如组建自治条例起草委员会（小组）、参观考察、召开座谈会、征求意见、制定修订、呈递审核、颁布实施等，可以说具备了法律的效力。一个关键的事实是，纵观各个自治县自治条例，在自治机关、组织原则、人民法院和检察院、自治权等方面可以说是比较全面而细致的，但却没有一项条款规定由谁来组织实施的问题，这就使得自治县自治条例的贯彻落实陷入了一种真空的状态。即使遵循谁制定谁负责的原则，自治县自治条例的制定者——自治县人大常委会由于其性质，实际上也只能起到一种监督和协调的作用，缺乏强制力和处罚权。在监督立法和执法上，各自治县人大常委会每年都对全县贯彻落实《民族区域自治法》以及相关法制进行了执法检查，并针对存在的相关问题进行了总结和归纳，但年年监督检查，年年存在着相同的问题，这不能不说明人大常委会在执法检查上的“心有余而力不足”。

实际上，这也可以沿溯至制定自治县自治条例的基础——《民族区域自治法》上来探寻其中的原因所在。从《民族区域自治法》的章节结构来看，无论是序言，还是第一章、第二章、第三章、第四章、第五章、第六章，乃至最后的附则一章，都没有明确规定相关民族法制建设的执法部门及其执法权应该归属于谁，究竟由谁来负责监督其中的立法、执法，实行其中的处罚权，这些都没有体现在具体的章节条款中，这就使得自治县自治条例在制定的过程中陷入了一种尴尬的局面，造成了一种“无法可依”的状态。当然，这还是得回归到前面的话题——自治区自治条例的制定上来。应该说，制定自治区自治条例，就是贯彻落实《民族区域自治法》的具体实施办法，也是自治县自治条例的最直接的上位法，但由于自治区自治条例没有能够出台，这就造成了自治县自治条例在贯彻落实的过程中，在组织和责任上出现了相互推诿扯皮的现象，即是通常所说的不作为，极大地降低了自治县自治条例的法律权威性。

二、存在立法困境的原因分析

民族立法难，立法后实施更难，这是我国民族法制及法治建设所面临的普遍现象。体现在自治县自治条例上，在立法上，由于其涉及的区域范围只是局限于县境内，因此制定的过程遇到的阻力相对较小，但是，具体到实施层面上，由于存在着下级与上级、地方与中央争权乃至分权的问题，这就使得贯彻落实自治县自治条例举步维艰。

（一）将赋权视为优惠

将法律赋权视为政策优惠，这是当前自治县自治条例执行难、被虚化的关键性因素之一。由于将赋权视为优惠，那么相关部门或者是一些利益公司在权衡一些国家法律赋予自治地方但又涉及本部门和或本公司利益的自治权利上，存在着一种可有可无的暧昧态度，以至于导致了现实中自治县自治条例的无作为。

《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法，规定拥有最高的法律效力，其权威性是不容置疑的。《宪法》第一章第4条就明确指出：“各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。”这就决定了自治县自治条例中相关自治权诉求的法律效力。作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，《民族区域自治法》就明确规定了必须要切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策，并对民族自治地方自主管理和发展本地的政治、经济、文化、教育以及社会等各方面的自治权作了较为详细的规定。这也说明了自治县自治条例中相关促进和发展本地的经济社会进步的条款内容是有法可依的。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》也进一步强调了要加强《民族区域自治法》以及相关法律、法规和民族政策的宣传教育，依法制定具体措施，保护少数民族的合法权益。这更增强了自治县自治条例贯彻落实的实效性。

应该说，无论是《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》，还是《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，都规定了自治县自治条例中的相关自治权具有法定的法律效力，即是说，自治县自治条例中所规定的自治权，均是遵循和按照国家宪法法律的相关规定所制定的，具有强制性和不可违背性，一旦制定并经自治区人大常委会审定颁布实施，就应该强制实行。但是，由于现阶段我国法律体系还存在着不完善性，同时由于历史和现实的原因，一些行政部门、央企乃至公司将国家宪法法律赋予民族自治地方的自治权利视为一种政策上的优惠制度，认为这是国家“照顾”“倾斜”自治地方的政策，没有法律效力，存在着可商量、可推敲的余地，因此在执行的过程中多带有俯视的姿态，可执行可不执行也成为了决策的出发点，自治县自治条例的法律效力自然被削弱乃至被忽视。而且，由于国家宪法法律中并没有相关贯彻落实民族区域自治法的惩戒性条款和规定，这也导致了一些部门、单位和组织即使在违宪的情况下也能“逍遥法外”，从而也使得贯彻落实自治县自治条例成为一纸空文。

（二）推行自下而上的立法

纵观当前各自治县自治条例的制定过程，均采取了自下而上的方式，即由各自治县起草文稿后报自治区人大常委会征求意见。根据当前自治县自治条例贯彻落实的情况来看，此种做法并没有取得预期的效果。

先从自治区自治条例的制定来探究原因。实际上，由于经过了19稿还没有能够通过，目前，广西在制定自治区自治条例的态度上积极性已经不太高，一方面，我国在处理中央与地方的关系时，主要依靠的是政策的调整，而不是依靠法律的调整[1]，相对于法律调整的条条框框而言，政策调整具有灵活性、可变性等特点，且目前民族地区普遍享有了许多的优惠政策，自治区自治条例的制定不仅显得麻烦，同时显得有些鸡肋;另一方面，在立法程序上，自治区自治条例必须经过全国人大常委会批准，而地方性法规只需通过自治区人大常委会批准，这样，自治区更多的是热衷于制定地方性的法规，自治区自治条例的制定已经处于一种次要的地位。由是观之，自治县自治条例的制定同样面临着以上的情况。而且，因为上位法自治区自治条例不能出台，从而也导致了自治县自治条例制定和修订的消极性。

应该说，20世纪80年代的自治县自治条例的制定，各自治县还是倾注了极大的热情的，因为这充分体现出了民族平等政策以及民族区域自治制度的优越性。但是随着预期与现实的巨大落差，各自治县自治条例的修订工作也处于一种应付式的状态。当前，自治县自治条例的修订工作所采取的都是自下而上的方式，即响应国家和自治区的号召，组织相关人员组成修订领导小组，进行调研，召开座谈会，征求意见，撰写文稿等，一切都显得有条不紊。但实际上，多数自治县自治条例的制定都只是对原版的修补，并无实质性的内容，这主要有以下原因：一是修订工作一般只来自于国家或者是自治区的一纸公文，再无其他的具体指示，鉴于原版很多实际的诉求都没有能够得到兑现，多数自治县无意增添新的诉求或者是对新增添的内容不抱奢望;二是自下而上的修订工作，虽然体现了自治地方的自治权诉求，但在地方与中央分权正处于一种胶着的状态下，多数合理诉求呈递到上级相关部门征求意见时，都会被否决或者是做模糊的处理;三是各自治县在修订自治条例时多“自力更生”，缺乏上级乃至相关权威或强势部门的支持，其所修订的条款内容在很大的程度上也就成为了无源之水和无本之木，更在一定的范围内削弱了民族区域自治制度的优越性。

（三）自治区自治条例缺位

目前，各自治县自治条例大多数处于一种虚设的状态，原因有多种，但归根结底是广西没有出台自治区自治条例，使得自治县自治条例缺乏“母法”的保障，从而架空了自治县自治条例贯彻落实的根基，削弱了其现实的执行力度。

总体来看，我国的五大自治区即广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区和西藏自治区至今尚未出台各自的自治区自治条例，这不能不说是我国民族立法的一大缺憾[2]17。特别是广西壮族自治区，从1957年广西筹备建立壮族自治区期间起草《广西壮族自治区自治条例（草案）》算起，至1993年，历经19稿，至今仍未获得通过。至于各自治区自治条例不能通过的原因，专家学者们主要总结归纳为中央与地方权力划分、报批制度存在弊端、立法时机不成熟等，从而在经过一段时间的努力后，最终将自治条例的制定搁置延后。实际上，其中最为关键的原因还是制定的自治区自治条例是否能够适用于上级机关的问题，这就存在着一个两难的选择：一方面，贯彻落实自治权需要规范上级机关和自治区自治机关两方面的行为;另一方面，从法理上来说，自治区自治条例作为下位法又不能规范上级机关的权力和义务[2]15。这种立法悖论使得自治区自治条例的制定迟迟未能通过。

自治区自治条例不能通过对自治县自治条例的影响无疑是巨大的。前文已经说过，自治区自治条例作为自治县自治条例最为直接的上位法，起到对自治县自治条例的具体指导作用，意即自治县自治条例的“母法”，而自治县自治条例是自治区自治条例原则和精神的细化和延续。但是，由于自治区自治条例迟迟未能通过实施，这就使得自治县自治条例在贯彻落实中处于一种孤立无援的困境之中，在向上级部门诉求相关自治权时，一些部门就会以“无依据”或者是“无先例”为由搪塞乃至拒绝。在胶着的状态下，即使有《中华人民共和国宪法》、《民族区域自治法》等作为靠山，但由于相关条款规定过宽、过泛，也使得自治县的相关自治权诉求“有理”而“无实”。一个事实是，自治县自治条例的立法同样存在着自治区自治条例的立法悖论，如果拿着去上级机关或部门进行自治权的诉求，就会遇到越权的问题，自然无结果;如果上级机关或部门对自治地方有相关违背自治县自治条例的要求时，根据下级服从上级的原则，自治县自治条例所制定的相关条款内容也就成了摆设，无实际意义。所以，由于没有自治区自治条例的保障和支持，自治县自治条例虽然也能在实际的贯彻落实中起到些许作用，但大部分的自治权还是被屏蔽。

（四）立法内容缺乏特殊性

制定自治县自治条例的初衷，就是为了能够突出和适应本地方的实际和特点，自主管理本地方的事务，促进本地方经济社会的发展。所以，符合地方实际，突出地方特色，这是制定和修订自治条例必须掌握的精神和原则。

但从隆林、都安、大化、巴马4个民族自治县自治条例的整体框架上来看，无论是在行文结构，还是在条款内容上，都在套用着同一框架，沿袭着同一章节内容，使人感觉彼此之间似乎相互“抄袭”。当然，地方政府会说这是一种“借鉴”。但“借鉴”只是一种参考，一种比对，不能将对方的经验做为自己量身定做，更不应将对方的文本剪接或者直接复制到自己的自治条例中，否则，就会出现一种现象：先出台的那个自治法规的质量比较好，后面一连串抄它的自治法规的质量都比较好;反之，先出台的那个自治法规的质量比较差，那么后面一连串抄它的自治法规的质量都比较差[3]。这就容易出现一种较为奇怪的现象：在进行自治县自治条例立法调研过程中，去一个自治县，大抵就掌握了所有自治县自治条例在贯彻落实中存在的问题。

而以上章节内容的同一性所带来的一个严重后果就是：由于没有本地特色，没有能够为所谓的“自治权”提供基础和支撑，导致了在向上级机关和相关部门诉求自治权益时，一些部门就会以所谓的“无理由”、“无根据”、“无先例”等托词疏于应付乃至予以回绝，出现了前文所提及的自治县自治条例执行难的问题。实际上，执行难，这是贯彻落实自治县自治条例的过程中出现的一个普遍现象，现有的观点都聚焦于上级相关部门的“漠视法律”和“不作为”，但如果我们进一步深究，根源还在于自治县本身还没有足够说服上级机关“放权”的理由。如隆林、都安、大化、巴马4个民族自治县的自治条例无一例外地都将发展农业、旅游业、工业等融入其中，而要求上级“放权”的条件也如出一辙，这就难免让上级相关部门怀疑自治地方的“诚意”，从而做出的许诺也未能尽如自治地方所愿。毕竟，发展农业、旅游业、工业并非自治地方的专利，其他非自治地方也面临着同样的问题，以广而泛的项目和内容视为本地方的“自治”，其要求遭到拒绝也在情理之中。所以，规避同一、凸显特色应该成为自治县自治条例立法的首要考虑因素。

三、化解立法困境的路径选择

制定和修订自治县自治条例，主要的目的是充分利用党和国家的民族平等政策，结合民族区域自治制度，促进民族自治地方经济社会等各方面的快速发展，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族的共同团结奋斗、共同繁荣发展。但是，由于历史传统乃至现实体制等原因，自治县自治条例在贯彻落实的过程中还存在着诸多的问题，需要从坚持和维护党和国家的民族政策、巩固和完善民族区域自治制度、促进和发展各民族大团结格局等方面进行考虑和调整。

（一）建立健全民族法制体系

建立健全民族法制体系，主要的目的是为自治县自治条例的贯彻落实保驾护航。

1. 要制定出台自治区民族区域自治条例，使自治县自治条例在诉求相关自治权时“师出有门”，有法律的保障。自治区自治条例迟迟不能出台，有多种原因，但不能一味采取回避的态度。在市场经济深入发展和西部大开发的形势下，自治区自治条例的制定和贯彻落实总体来看还处于一种滞后的状态，一些已有的规定难以落实，而适应建立市场经济新情况需要做出的新规定又难以出台，不但制约了民族自治地方自治权的行使，而且也使得民族自治地方人民群众的合理诉求在某些时候得不到及时、公正的反应，在一定的程度上损害了人民群众的合法权益。所以，要贯彻落实党和国家的民族政策，要继续坚持民族区域自治制度，不断增强这一制度的生机和活力，不断发挥这一制度的巨大优越性，必须认真贯彻《民族区域自治法》，充分保障自治地方依法行使自治权，保障少数民族当家作主的权利，其中的关键就是要制定出台自治区自治条例，通过法的形式来固定和细分自治地方的自治权，从而也为自治县自治条例的贯彻落实提供“尚方宝剑”。

2. 要因地制宜制定自治县单行条例。制定自治县单行条例，实际上就是对自治县自治条例的一种完善和补充，在当前自治县自治条例执行难、践行力度弱的困境下，有的放矢地制定各种自治县单行条例也不失为一种有益的尝试。相对于自治县自治条例原则性较强，现实操作性较弱等缺点，由于自治县单行条例只是关于某个方面、某个具体问题的特殊规定，涉及的部门单一或较少，协调、沟通起来相对容易，极大提高了变通法律、行政法规获得批准的可能性，使自治县的自治权在某个方面得到了实际实现，而且，其以实施性规定为主，数量没有限制，具有灵活的现实操作性和可行性[4]。所以，根据地方经济社会发展的要求，从自治县的地方发展实际出发，有的放矢地制定出更多符合地方实际、适应民族特点的单行条例，从而形成一个有机整体，在一定的程度上替代自治县自治条例并实现其主要职能。而且，也可以将制定自治县单行条例视为在当前自治县自治条例被架空的情况下，各自治县行使自治权的主要突破口。

3. 要建立健全各族群众利益诉求表达机制，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。贯彻落实自治县自治条例，最终的目的就是为了维护民族群众的合法权益，促进各民族的共同繁荣发展，所以，建立健全各族群众利益诉求表达机制，实际上就是为自治县在诉求自治权时提供群众基础和基层支撑。这就需要：在政府层面上，要完善基层民主制度、信息公开制度、信访制度、立法和决策旁听制度、公民监督制度、社情民意访谈制度、公民诉求回应制度等，搭建多种形式的沟通平台，及时了解、处理群众反映的问题，引导群众以理性、合法的形式表达利益诉求，预防和及时化解社会矛盾;在群众层面上，要积极培育和壮大少数民族利益表达组织，提高少数民族在社会利益分割中的话语权和行动力，如组建各种社会团体、行业协会、研究学会等，提高利益表达组织骨干人员的公民法律意识、法治观念和用法素养，提高沟通协调的工作能力，实现少数民族与政府之间在民生利益表达和民生决策上的下情上达、上下贯通、政通民和[5];在社会层面上，要充分发挥广播、电视、报纸、杂志、网络等媒体作用，拓宽社情民意表达渠道，积极收集少数民族的意见和建议，推动少数民族民生利益表达的广泛性、全面性，以及合理合法化。

（二）完善强化国家的法治意识

当前，自治县自治条例之所以让人感觉有虚设之嫌，就在于相关部门和单位法治意识的薄弱。

1. 要制定和完善相关贯彻落实自治县自治条例的惩戒性措施。这就需要中央、自治区、自治县等三级联动。首先，在中央层面，必须充分显示宪法的权威性。目前，中央虽然制定了《民族区域自治条例》，出台了《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》，但在很多内容及原则上都过于泛化，缺乏相关细化的规定。最为关键的是，两者都未对民族区域自治法的相关责任单位和责任人进行职权的划分，这就导致了在贯彻落实民族区域自治法的过程中，一旦涉及到问责问题，相关当事人就会以“无法”为由，相互推诿。所以，中央应该制定贯彻落实民族区域自治法的细化规则，主要对问责内容进行规范，从而真正体现民族区域自治法的法律权威。二是在自治区层面，必须制定相关的惩戒性措施，保障自治县自治条例有法可依。虽然，自治区自治条例不能出台是一大硬伤，但是，自治区也可以依照《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》，制定出自治区实行《民族区域自治法》的若干规定以及相关的配套措施。这里，由于自治区作为自治县的最直接的上级领导，更需要对相关规定和配套措施进行细化，必须细化到各个相关部门的义务、责任，对相关部门实行问责制，这才能够确实保障自治县自治条例的贯彻落实。三是在自治县自治层面，必须完善自身的体制建设，做到在诉求自治权的过程中有理有据。这就需要自治县相关部门加强法治观念，增强自身法治修为，做到既能规范自己，也能够以此来服人。关键是县级相关部门要建立健全问责制，对相关违反自治县自治条例的行为要严惩不贷，并进行整改，唯此，在向相关上级部门诉求自治权时，才能正己推人，力求双赢。

2. 组建相关执法部门和执法队伍。当前，自治县自治条例之所以存在虚设、架空的现象，原因之一就在于缺乏相关的执法部门和执法队伍，这就在很大程度上削弱了自治县自治条例的法律权威性。当前，自治县自治条例的贯彻落实很大程度上在于自治县人大常委会的监督和督促。由于自治县人大常委会的主要工作职能是监督和检查，缺乏具体的执法权，这就使得其在推动自治县自治条例的具体落实过程中显得心有余而力不足。所以，要真正使自治县自治条例落到实处，组建相关执法部门和执法队伍势在必行。鉴于自治县自治条例的内容涉及面广泛，这就需要进行综合执法，公检法、经济、教育、文化、民族等各部门必须要参与其中，既各司其职，又相互合作。而且，组建的执法部门应该是独立的、具有自主执法权的，而不是一个临时的、杂揉式的机构，根据其工作性质，可以将之归属于自治县人大常委会的一个常设机构，专门负责民族区域自治制度和自治县自治条例的执法检查、督查乃至惩戒等工作，这样，才能使民族自治地方的自治权正常化、规范化地发挥其应有的效应。

3. 强化执法的监督和检查工作。这一方面是为了强化自治县自治条例的法律权威性，另一方面是为了增强自治县自治条例的执行力度。监督和检查工作应该每年都要进行，要形成常规性制度。检查的对象要涵盖县直和乡镇党政机关、企事业单位以及相关社会团体等。可以采取实地检查、汇报座谈、问卷调查等形式，主要检查的内容要涉及政治、经济、文化、教育等各方面，具体的内容要监督和检查相关单位和部门是否制定了相关贯彻落实自治县自治条例的制度和措施、是否在具体的实践和工作中贯彻落实了自治县自治条例、是否存在着违反自治县自治条例的规定和内容等问题，等等。而且，监督和检查工作不能浮于表面，要形成调研报告，针对存在的相关问题进行深入分析，并进行总结和整改，对存在严重违反自治县自治条例的单位、组织和个人等要全县通报批评，进行相应的警戒和处罚，以此来强化自治县自治条例的法律权威性。

（三）加大学习和宣传力度

目前，虽然民族区域自治法已经颁布30多年，相关自治县自治条例也已经制定了30多年，其中还进行了两轮修订，但还处于一种鲜为人知的状态。这就需要进行组织学习和大力宣传。

1. 学习要坚持见实效而杜绝走形式。当前，在职干部学习法制法规走形式的现象并不鲜见，自治县自治条例的学习也存在着同样的情况。在对隆林、都安、大化、巴马的调研中，4县宣扬和践行的措施主要集中于以下几点：第一，自治县人大印制相关民族区域自治制度和自治县自治条例内容的册子，分发到各个单位和职工手中;第二，将相关民族区域自治内容融进各种干部学习和培训活动中;第三，在干部提拔和任用考试中专门考有民族区域自治的内容。以上措施看似相当完善，但实际却收效甚微，主要还是因为学习走形式所致。所以，学习必须要坚持见实效，特别是除了理论学习，还要考核实践成绩，这成绩可以是调研报告，也可以是执政绩效，最终的目的就是要达到理论指导实践，实践体现理论。

2. 要加大自治县自治条例的宣传教育力度。要使民族区域自治法的宣传成为一种长效机制，就需要各级政府注重民族政策的宣传，要从机关到社会、从部门到学校，大张旗鼓地学习和宣传党的民族政策，增强各族人民的自治意识，贯彻落实民族的平等权利：第一，学习民族区域自治法并非只是在职干部职工的任务，必须要在中小学培养民族法治意识。在中小学扎实有效开展民族团结教育活动的同时，将民族区域自治法相关精神和内容融入其中，在民族自治县，自治县自治条例更应当成为学生学习和了解的内容。第二，利用少数民族传统节日开展民族区域自治法和自治条例的宣传教育活动，宣传党的民族政策、民族区域自治制度和各民族的优秀传统文化等，使党和国家的民族政策深入人心。第三，将民族政策和民族法律法规列为各级干部培训的内容，将民族区域自治法、自治县自治条例等列入学习及考试范围，使广大干部职工进一步了解民族区域自治法，为用好、用足自治法赋予的权利打下基础。第四，组织、撰写、创作、编辑和出版一批相关民族区域自治法和自治条例的研究著作、普法书籍、音像、刊物、电影、电视剧和歌曲等，通过耳闻能详的视觉感触和说教方式，进行全方位的宣传和教育。

3. 要建立起学习和宣传的绩效考核制度。没有规矩不能成方圆，学习和宣传民族区域自治法和自治县自治条例不仅要看过程，还要看结果，而最终的实效评估标准，必须要建立相关的绩效考核制度来衡量。所以，要建立健全相关的绩效考核制度，制定绩效考核综合指标体系，将学习的过程和结果纳入到本单位、本部门的日常工作中，使之规范化、制度化。这就需要有专人负责，进行专门考核，不仅需要制定学习和宣传的绩效目标、记录在职干部职工的绩效表现、实行期终绩效考评，还要总结绩效考核经验、实施奖惩制度等，这样才能够强化民族区域自治法和自治县自治条例的法律权威，才能真正贯彻落实民族区域自治法和自治县自治条例，充分发挥其实际作用。

参考文献：

[1]朴永日.如何破解自治区自治条例出台难的问题[N].中国民族报，2013-07-26.

[2]陈正华.自治区自治条例出台阻滞的法律经济学分析[J].广西民族研究，2008（1）.

[3]康耀坤，马洪雨，梁亚民.中国民族自治地方立法研究[M].北京：民族出版社，2007：208.

[4]阙成平.论以自治区单行条例替代自治条例的法理[J].广西民族研究，2013（4）：9.

[5]韦绍行.完善利益表达机制 保障少数民族民生利益实现[N].广西日报，2008-11-25.

责任编辑 陆 莹