协商民主助力基层社会治理现代化研究

黎杰松

[内容提要]十八届三中全会把实现国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，而基层社会是社会的核心部分，其治理水平的高低直接影响到我国的繁荣稳定，所以基层社会治理研究的重要性可见一斑。以城市社区为切入点，深入剖析基层社会治理，发现当前基层社会治理存在诸多不足。只有通过引入协商民主，寻找破解基层社会治理困境办法，才能真正实现基层社会治理现代化。

[关 键 词]社会治理；治理理念；协商民主；完善制度

十八届三中全会提出努力推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，引起整个社会广泛关注社会治理，社会各界开始摸索实现国家治理体系和治理能力现代化之路，基层社会治理现代化关系到广大群众的切身利益，成为社会关注的热点。其中把协商民主引入基层社会治理，用协商民主的理念进行基层社会治理的做法得到社会各界的认可，这也符合十八届四中全会所提的依法治国理念。

一、社会治理的基本内涵

“社会治理，是政府、社会组织、辖区单位、居民等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。”[1]要想对社会治理理解深刻，可以以社会管理为参照。社会治理理论兴起于20世纪90年代，是全球政府治国转型的普遍趋势，相对于社会管理，社会治理有着明显的不同：一是主客体不同。社会管理的主体是国家政府，客体是社会各方，政府占着绝对的主导性，社会各方是被管理者，处于被动的地位。与之相反，社会治理的主体可以是国家政府，也可以是社会各方，治理的对象是政府和社会，政府仅是一个参与者。二是管理模式的不同。社会管理是单向的直线型管理模式，具有强制性，通过行政命令实现管理。社会治理是多向的扁平型管理模式，社会和政府都是参与者，鼓励各方参与社会治理，自由表达，讨论说服，协商形成共识，包容性更大，更具活力。三是法治化程度不同。社会管理随意性重，人治的成分大。社会治理最大的区别就是依法治国，依法治理，更强调制度的建设，特别是运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，凸显理性。因此，社会治理的主客体都是政府和社会各方，管理模式是扁平型管理模式，法治化程度高，这些都是社会治理的显著特征。

二、基层社会治理融入协商民主的重要作用

单位人向社区人是历史潮流，绝不可以逆转，目前几乎所有的城市都进行着相同的转变，但传统的基层社会管理模式的影响还是巨大的。从社会管理到社会治理的转变，关键是管理模式的转变，政府主动退出基层社会管理的主导地位，转而和居民、社区组织、辖区单位等一起成为平等的基层社会治理的参与者。基层社会治理大势所趋，但如何运作便成了核心问题，它要求各参与方平等地自由地表达自己的意见，通过协商形成共识，进而决策运行。而协商民主恰好能适应社会治理模式的运作要求，其强调对公共利益的负责，促进理解包容、求同存异，政治和解，所以协商民主在基层社会治理中的意义重大，表现在以下几个方面。

（一）协商民主为社会治理增添治理的柔性

“发展是第一要务，稳定是第一责任”是我党重要的执政理念，维稳工作成了政府的工作重点，各层政府都非常重视。基层政府是社会秩序的“稳定器”，基层的稳定直接关系社会稳定的大局，但较多基层政府治理能力不足以应付各种复杂的事件。在目标责任制和官员问责制的约束下，维稳的压力层层加重，基层政府不得不将维稳工作放在前面，而又因社会维稳工作复杂多变，使得它成为许多基层政府头上的“紧箍咒”，时刻都触动地方政府的神经。为了保持稳定，甚至出现放弃原则或突破底线采取各种刚性治理策略的情况。

基层社会是社会最庞大的一层，也是社会矛盾的集中层，而社区则是基层社会的核心。进入社区社会后，社区的每一件事情都牵动老百姓的心，都可能引发基层社会的矛盾。城镇化进程的不断加快，越来越的农民进入城市，社区不断地扩大，涉及社区的事情越来越多，不管是拆迁、扩建、修路等大事，还是水电、物业等小事，都容易引发社会矛盾，甚至积累成为群体事件，影响社会稳定。如何才能缓解政府紧张的神经，仅靠钱是不可能的，一出问题就拿钱平息，这只能暂时化解，但无法根治。同时也会滋生社会毛病，一些人认为只要闹，就可以获得更多的钱，总给政府出问题，成为闹事专业户。此外政府采取强硬的手段，通过行政命令方式去处理问题，如此只会适得其反，造成更大的问题。面对基层政府维稳的困扰和决策的两难，协商民主则能破解维稳问题，并能弥补政府处理问题刚性过强的缺陷，协商型社会治理把公共事务决策和矛盾的解决至于公共之处，和社会各方一起探讨如何解决，通过民主协商的方式解决问题，使整个基层社会形成和解之势，而不是把政府和社会各方对立起来。因此，维护社会稳定仅靠政府处理问题的阳刚之力，是不可能完美的解决问题的，还需要协商民主的柔性，刚柔兼济，护社会稳定，实现社会发展。

（二）协商民主给社会治理增加决策的合理性

社区社会成为历史舞台的主角后，社会管理模式的不足日趋凸显。为了克服社会管理模式的不足，社会治理模式悄然生起。在社会治理模式下，政府、社会组织、辖区单位和居民等都成为基层社会治理的主体，但如何处理好他们的关系，如何进行管理，便成为首要问题，采取少数服从多数的决策机制显然不符合社会治理模式的要求，因为不管是居民、社区非营利组织、辖区单位，还是政府都是基层社会的重要治理主体，都应该尊重。同时经研究发现真理有时是把握在少数人手中，所以牺牲或忽视少数者意见也是有不合理之处。协商民主作为一种决策模式，所有治理主体都可以平等自由地表达自己的意愿。在公共决策过程中，表达意愿都是被鼓励的，参与各方可以认真表达和倾听意见，说服其他人认同自己的意见，在互相辩论中，不断地修正，最后达成共识。协商型社会治理的决策机制融入协商民主，充分发挥所有人的治理能力，考虑到各方的利益，从多个角度考虑问题，更具科学性。因此，协商型社会治理能敞开怀抱，欢迎社会各方参与公共决策，广纳良言，群策群力，为公共决策添加合理性。

（三）协商民主型社会治理切合群众路线的要求

群众路线是我党的根本工作思路和工作方式，这也是我党的执政理念，它让我党从弱小走向强大，从失败走向成功，从贫穷落后走向文明富强。协商民主通过强化社会治理的以下几个方面切合群众路线的要求：第一是从治理主体上看，协商型社会治理强化多元治理主体切合群众路线的人民群众是主体地位的要求。协商型社会治理认为社会各方都是社会治理的主体，谁也不能凌驾于其他各参与方之上，而是通过讨论形成共识。这符合群众路线的要求，马克思曾经说过，人民群众是历史的创造者，要充分发挥人民群众的主体作用，也是充分肯定了群众的主体地位。因此，它们在认可群众的主体地位上是一致的。第二是协商型社会治理强化公共事务协商型决策机制符合群众路线的要求。协商型社会治理和群众路线都是认可社会治理的主体是人民群众，都是为了人民群众的利益。在群众路线要求党的决策必须接地气，听取人民的心声。毛泽东同志曾经就关于公共事务决策是这样论述的：“要联系群众，就要按照群众的需要和自愿。一切为群众的工作都要从群众的需要出发，而不是从任何良好的个人愿望出发。” [2]而邓小平关于走群众路线的公共事务决策是这样认为的：“凡涉及人民群众生活的事情，应当和群众商量，不能凭主观愿望办事。” [3]这些都是说明群众路线必须以群众的意愿为准绳。协商型社会治理中政府和社会各方都是公共事务的平等决策者，它让社会治理主体都充分表达自己意愿，说服的方式，达成共识。政府不再是决策的唯一主体，整个决策过程也是听取人民群众心声的过程。因此，协商型社会治理的公共事务协商型决策机制符合群众路线的要求。第三是协商型社会治理通过强化为人民群众服务切合群众路线的要求。协商型社会治理通过鼓励社会各方参与公共问题的决策，直接按照人民群众的意愿办理各种事务，现实人民群众的意愿，为人民群众服务，这完全符合群众路线的根本要求“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”[4]

三、当前基层社会治理所面临的困境

社会治理接替社会管理成为历史的主流，许多地方都在努力探索新的管理模式。在进程中取得不少的成果，但是也存在一些不足，经研究发现如下问题。

（一）政府角色定位不准确，社会治理缺乏推动力保证

政府是社会管理模式的主体，政府管理模式转变必须得到政府的大力支持，否则这种转变只能成为一纸空谈。在推进社会治理的过程中，发现存在政府角色定位不明确的问题，这使社会治理转变陷入缺乏推动力的危机。对于已经习惯了社会管理模式，甚至还受到计划经济行政模式影响的政府来说，从原来紧握话语权管理者到社会治理的平等参与者的转变，这是一个非常艰难的过程，这也是为什么角色转变困难的核心原因。社会经济高速发展，农民不断地进入城市，城市在快速扩容过程中，不同的利益群体不断出现，矛盾也越来越多。政府还是用旧的管理思路，把基层社会分为二元社会，即是城乡二元结构，遇见问题习惯用行政命令的粗暴管理方式。政府从唯一的社会管理者到众多社会治理者之一转变困难的另外原因是政府过度地追求GDP的增长，政府会不自觉地从GDP增长的角度考虑问题，在使用城市资源时，会出现忽视其他公共服务的情况。同时GDP的增长也是各个官员考核重点，政府官员因此受到影响，所做出的决策容易出现所有偏向。基层社会治理模式的转变会让社会的其他利益主体进入社会治理的决策，会无形地分割决策权力，他们会不自觉地放缓社会治理转变的进程。因此，政府角色转变缓慢成为阻碍社会治理推行成功的核心问题。

（二）公民民主意识薄弱，社会治理缺乏理念支持

社会治理转变重点是发动民众积极参与到社会治理之中，但我国公民的民主意识还不够强，其直接会影响到治理理念的形成。这与我国的国情密切相关，中国几千年的封建社会对国人的影响是巨大的，不是一时能肃清的，公民的臣民意义较浓。因此，公民的民主意识苏醒也是较为缓慢，公民意识较弱，他们往往会认为政府组织是一切行动的发出者，他们习惯政府的管理。如若损害到他们的利益，他们也不会主动改变这些错误，而是把希望放在新一任领导或上级政府部门。所谓的上访也是类似中国古代的“包青天”或告御状，这些都是民主意识薄弱的表现，民主意识薄弱的公民是不会主动参与社会治理。此外基层社会的很多公民认为参加社会治理是浪费时间和浪费精力的事情，他们忙于生计，对治理根本不重视，甚至认为是一种负担。许多基层社会的公民没有意识到参加社会治理是他们的权利，和他们的切身利益息息相关，对社会治理工作非常的陌生，甚至惧怕提出意见，担心会损害到自己或是他人的利益，从而畏手畏脚。因此，缺乏公民民主意识，使社会治理陷入缺乏治理理念的困境。

（三）制度不健全，社会治理缺乏机制保障

社会治理的转型必须有完善的社会治理制度做基层，然而目前社会治理作为新生的产物，其运转模式还有待完善，同时社会管理过渡到社会治理是一个历史性的转变，制度有待健全，机制不够完善。在十八届三中全会我党提出健全社会主义协商民主制度的要求，而基层则需要更细的制度建设和机制保障。社会治理在中国施行比较晚，基层社会治理的制度和机制都非常缺乏，比如说重大决策机制，矛盾协商解决机制，突发事情处理机制，利益诉求表达机制，等等。都没有形成具体的机制，程序、规则、形式等都不够完善。社会治理的核心是多元主体治理，协商决策，但要实现治理的效果，凸显社会治理的优越性，必须有完善的制度和机制作为基层社会治理的基层。因此，目前基层社会治理机制的缺失，成为实现社会治理的一个不可忽视的另一个重要问题。

四、协商民主助力基层社会治理突破困境的路径

面对基层社会治理转变过程中所存在的种种问题，仅仅从政府方面寻找破解办法是不够的，因此，除了政府角度外，还可以从公民、制度、机制等方面寻找的解决办法。

（一）政府明确职责，主动作为，推动社会治理

从社会管理过渡到社会治理的关键是需要基层政府要积极作为，全面推动改革。随着单位社会到社区社会的转变，基层政府不再是简单的全能政府，时代在不断的变迁，社区社会对公共服务的种类、数量和质量都不断增加，而旧的模式不能满足人民群众对公共服务的需求，作为基层政府的区政府、街道办等苦不堪言，它们都是管得多，可是管不好，出现居民抱怨和政府工作人员忙不完的不良情况。政府提出了社会治理模式，政府需要明确自己在协商型社会治理模式中的角色，只有给自己一个正确的定位，才能发挥协商民主在基层社会治理的作用，才能凸显社会治理模式的优势。政府可以这样做：首先是政府应从独角戏走出，从管理者、主导者演变为参与者、指导者和动员者。主动退出一些领域和角色，让社会自己去办理一些公共服务，政府购买公共服务，社会非营利组织负责经营。社会非营利组织所提供的公共服务，更加专业，质量更高。其次是政府尽快适应协商型社会治理模式参与者的角色，熟悉角色要求。政府本身是一个参与者，和居民、辖区单位、非营利组织等参与者都是平等的，此外政府还充当一个指导和推动角色。社会治理模式需要的框架、各种规划政策、服务指导等都需要政府建设，政府需要大力引导和发动社会各方参与到协商型社会治理当中，引导社会各方大胆提出自己的想法，只有这样才能促成协商型治理。第三是协商型社会治理模式下政府新角色的工作目标需要转变。社会管理模式下的基层政府工作目标往往是简单追求GDP的增长，也正是因为此，导致政府和居民的矛盾，例如目前诸多地方政府发展房地产，只是为了提高房地产的销售量，而没有给予被拆迁户足够的关注，没有注意到社区居民对公共资源的其他需求。所以进入新角色后，政府应该把工作目标做出调整，把更多的精力放在促成多方协商，把协商出来的科学的决策实现好，追求更科学的绿色GDP增长。因此，政府需要认清新角色，明确责任，主动发挥自己协商角色的作用，为社会治理转变和实现治理现代化提供动力支持。

（二）强化民主意识，培育协商文化，提高基层社会治理水平

要实现好基层社会治理的前提是有公民的积极参与，而基层社会的居民没有较好民主意识和协商观念，基层社会是不可能形成协商文化，民众不可能主动参与基层社会治理，社会治理能力的提高更不可能，最后基层社会治理将成为泡影。所以强化民主意识，培育协商文化，提高社会治理水平意义重大。可以按如下进行：第一是增强公民意识，提高身份认同感，形成民主意识。在社区社会中，居民的民主意识不断的觉醒，权利和义务意识也被不断唤醒。作为公民身份是相对政府和国家而言，他们有权利和义务监督公共事务的运作，并且自觉参与到维护公共利益的事务中去。具体到社区，就是居民自觉把自己定义为社区人，社区便是自己的家，认同自己的社区身份，自觉地把自己的利益范围扩大到公共领域，对社区人来说就是整个社区范畴内的公共事务。美国当代著名的政治哲学家迈克尔·沃尔泽对公民美德是这样描述的：“对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志”。[5]所以说一个合格的公民应具备较高的公民素质，应该主动关心公共事务。第二是强化协商民主意识，培育协商文化。公民具备良好的协商民主意识是协商型社会治理成功的关键，具有协商民主意识的第一步是前面所提到的培育公民意识和提高公共身份认可，而接下来的就是强化公民的协商民主意识。政府可以出台更多的政策制度，让协商民主有法可依，有制度可支撑。政府应该大力宣传，全面公开，做好典范，让社区居民看到公共事务协商成功的案例，培育浓厚的协商氛围，激发公民参与基层社会治理的激情和欲望，逐步强化社区居民的协商民主的意识，让协商文化深入人心。第三是提高居民的社会治理能力。当协商民主意识激发后，便可以逐步提高居民的治理能力。社会治理能力从一定程度上就是以社区利益为重的前提下满足各方的利益需求，具备公共事务科学决策的能力。因此就要求居民自觉地学习各种科学的决策知识，例如一些地方的社区成立社区理事会，让社区一些有威望的人成为委员，把一些社会公共问题，包括一些社区矛盾，让社会理事会去决策和化解。经过社区贤人的促成和化解，更具备说服力，社区各方都得到满意。政府也可以抽身事外，不再是社会攻击的对象，政府可以花更多的精力去培养居民的社会治理能力，同时也通过这些事务处理让各参与者的社会治理能力得到快速提高。

（三）协调多元利益关系，化解矛盾冲突，维护社会稳定

改革开放以来，利益主体出现了多样化，在市场化改革中“不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，对利益的追求已经成为人们社会行为的一种强大的推动力。”[6]基层社会出现了各种利益主体，各利益主体之间容易产生矛盾。政府是主动出击，还是让矛盾倒逼做出改变呢。目前我国政府选择主动作为，选择了从社会管理到社会治理的改变，化解多元利益冲突。基层政府从“大政府”到“小政府”，“无限政府”到“有限政府”，基层政府需要主动作为和敢于担当，采取了社会治理模式。各个利益主体参与到社会都是社会治理的主体，如何处理好他们的关系，如何进行决策是社会治理必须面对的问题，而且不能像社会管理模式下，政府说了算，现在所有的参与方都是平等的关系，谁也不能凌驾谁之上。处理矛盾采取少数服从多数的形式。前面在论述过，牺牲少数的做法是不妥的。因此，可以通过协商民主的方式，事前就让利益各方都参加到协商民主决策的讨论中去，各自陈述自己的理由，说服其他利益主体，在这个协商说服的过程，不管哪方都是平等的，不再是单一的少数服从多数。每方都在协商中进行一个自我的调整，这并不是说放弃自己的利益，而是一个理性的修整利益的过程，最终各方形成共识，都能从协商中认清自己的定位，进而进行决策。这样多元利益关系才能得到完美协调，做到科学决策，满足人民群众的需求。值得注意的是协商民主可以把矛盾提前化，事前协商，事后防范和缓解冲突，通过协商的方式化解矛盾。

（四）完善协商民主制度，健全治理机制，规范社会治理

要让基层社会治理取得成果，达到基层社会治理的现代化的要求，就必须健全协商民主制度，完善治理机制，规范社会治理。完善基层治理协商制度和机制是妥善处理各种矛盾的客观需要，这也实现依法治国的需要。基层社会要完成从“无限政府”到“有限政府”的转变，又能妥善地处理各种社会矛盾，而又不留下危机，必须有完善的协商民主制度和机制的支持。在中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议中提到：“健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”[7]这是中共中央关于社会治理的有关论述，从中可以看出党中央非常重视社会治理机制的建设。其中的化解纠纷机制、社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制都涉及基层社会治理的协商民主机制。基层社会治理涉及面广，影响大，若处理不好，可能动摇社会的根本，所以基层社会治理实行依法治理意义重大，这也是协商民主的要求。要解决基层社会中的各种问题，首先是完善协商民主制度，形成处理问题的机制。处理问题机制建设是非常重要，若无处理问题机制的支持，社会容易陷入无序治理的不良状态，会给基层社会治理带来危难。同样要实现好协商型社会治理，也必须完善协商民主制度，健全治理机制，进而规范社会治理，民主制度是基础，治理机制是核心，规范社会治理是目的。例如重大决策社会风险评估机制，在涉及人民群众的切身利益的重大事宜，必须和人民群众进行协商，让利益涉及的各方都参加决策，尊重和保护群众利益，让群众顺畅地表达他们的意见和利益诉求。为了保证决策科学性和合法性，应该引入相应的专家，负责提供科学的判断。完善协商民主制度，健全治理机制，让社会治理规范化，以便基层社会治理应对各种问题，实现基层社会治理现代化，实现依法治理基层，从而实现基层社会的善治。

参考文献

[1]梅 华.创新社会治理的难点和对策研究[J].湖北广播电视大学学报，2014（4）

[2]赵佳琦.毛泽东群众路线思想及其当代价值[J].鄂州大学学报，2014（2）

[3]孙晓杰.坚持群众路线壮大统一战线[J].陕西社会主义学院学报，2013（4）

[4]桑玉成.论毛泽东的群众路线及其发展[D].郑州：郑州大学，2012

[5]赵爱玲.从公民意识到公共文明：基于社会公德建设视角的分析[J].学校党建与思想教育（高教版），2008（2）

[6]桑玉成.论利益分化条件下的利益协调——“代表最广大人民的根本利益”的一个视角[J].江南社会学院学报，

2005（3）

[7]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].[2014-10-24].http：//news.163.com/14/1024

/07/A9AATDVA00014AED.html

责任编辑/刘顺宝