民主党派参与公共政策制定研究

本溪市社会主义学院课题组

[内容提要]公共政策制定是公共政策过程的首要环节。参政议政作为民主党派的基本职能之一，很大程度就是参与公共政策制定的过程。本文通过分析新形势下本溪市民主党派参与公共政策制定的现状，总结民主党派参与公共政策制定的经验，探究进一步发展中的影响因素，进而从优化环境、提升能力、完善机制三方面提出相关的措施。

[关 键 词]民主党派；公共政策制定；建议

民主党派作为参政党，其参政议政的过程，很大程度就是参与和影响公共政策制定的过程。研究民主党派参与公共政策制定的经验，具有重要的理论和实践意义。

一、本溪市民主党派参与公共政策制定的做法和效果

本溪市现有民革、民盟、民建、民进、九三学社5个民主党派市委，致公党、农工党2个民主党派市委筹备委员会。多党合作制度在本溪市逐步完善，本溪市各民主党派推荐本党派成员担任人大代表、政协委员的工作也在不断发展，为参与公共政策的制定打下良好的基础。本溪市民主党派通过多种方式和途径参与到公共政策的制定中，并发挥了重要的作用。

（一）通过高层协商积极发挥作用。参加高层协商是民主党派参与政治过程、影响政策制定的一个重要渠道。2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》要求把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商。本溪市委为了切实推进政治协商的规范化，在2011年，专门制定了《政治协商规程（试行）》，对市委同民主党派、工商联、无党派人士政治协商的主要内容、形式、程序以及成果反馈做出明确规定。《规程》实施后，市委把政治协商工作纳入重要工作日程，并采取有效措施贯彻落实，推动民主政治协商工作取得实效。目前，协商已成为本溪市委进行民主科学决策的必经程序。各民主党派市委会领导同志积极参加市委、市政府、市政协召开的各种座谈会、民主协商会、情况通报会等，就全市经济社会发展、精神文明建设、重大决策、重要人事安排等方面提出了许多针对性强、可行性强的意见和建议，得到市领导的充分肯定。如在2013年的民主协商会上，民盟李萌娇主委《打造精品铸件生产基地，推动钢铁深加工产业集群快速发展》和《加速开发，合理布局，大手笔打造中央商贸商务集聚区》的建议，得到市长高宏彬及有关部门的肯定。民建市委《将平顶山打造成我市“夜经济”一大品牌》的意见也得到市领导的赞扬。九三学社市委的《关于创建生态城市的建议》，得到李景玉副市长批示和充分肯定，认为该建议指出了我市的环境建设努力方向，要求环保局牵头主办，成立创建工作领导机构，制定创建规划。在2014年关于药都发展的民主协调会上，民进市委针对我市2013年由原市化工学校、市卫生学校、市体育运动学校合并组建成的辽宁医药化工职业技术学院的发展建设，提出《加快打造本溪药业职教集团的建议》，得到与会市领导的高度赞扬。

（二）认真做好两会议案提案工作。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出，人民代表大会是我国人民行使国家权利的机关，也是民主党派人士参政议政的重要机构。到2014年6月底，我市民主党派中共有72人当选各级人大代表。我市民主党派的人大代表约占总数的2%。他们在人大中提出议案、参与地方性法规的制定和修改、参与审查和批准市政府关于全市经济和社会发展计划的报告等，以此对公共政策的制定产生影响。政协提案是民主党派参与公共政策制定的最重要途径。近几年，全市民主党派的提案每年都在300件左右。2013年，各民主党派及其成员（政协委员）的提案达到400多件。其中，很多提案被采纳和实施，成为制定公共政策的重要参考依据。比如农工党市委会《关于太子河市区两岸加强亮化硬化美化的提案》引起市委市政府高度重视，为我市编制的《太子河城市风光带景观及两岸用地控制性详细规划》被采纳。九三学社本溪市委《关于排除住宅小区电梯安全隐患的提案》，由本溪市质监局、本溪市城乡规划建设委和本溪市物价局共同承办，制定了《关于开展住宅电梯专项整治活动的通知》，促成1209部安装完善了对讲和应急照明系统并组建本溪市电梯应急中心，等等。

（三）通过对口联系制度建言献策。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁布实施后，中共中央以文件形式下发《关于建立政府职能部门与各民主党派工商联对口联系制度的通知》，为民主党派知情出力提供良好的渠道。这种对口联系使本溪市民主党派参与公共政策制定更加直接化、具体化、经常化。我市从1990年来，建立了政府部门与民主党派、工商联对口联系制度。2010年，在市委统战部积极协调下，市政府办公厅下发了《关于调整完善市政府有关部门与民主党派和工商联对口联系有关工作的通知》，将与民主党派对口联系的政府部门由原来13家增加到25家，并进一步明确了对口联系的六项制度，即：重要会议参加制度；重大事项协商、座谈、通报制度；重大事项的检查、视察制度；联合调研制度；领导互访制度；阅读文件和信息交流制度等。每年市政府与市委统战部都共同召开全市对口联系工作会议，市政府负责联系民主党派的副市长和市委统战部的领导到会，并对落实6项制度，深化对口联系工作提出具体的要求。对口联系的政府部门都明确一个领导分管，一个处室具体落实，重要情况邀请对口的民主党派领导参加等。各民主党派主动与对口联系单位加强联系，通报工作，交流信息，听取意见和建议，参加对口联系单位的重大活动，建务实之言、献务实之策。

（四）反映社情民意取得较好成绩。各民主党派市委坚持把反映社情民意工作作为履行参政议政职能的重要内容和有效形式。各党派领导亲自挂帅选拔政治热情高、参政议政能力强、有敏锐洞察力的成员建立稳定的信息员队伍。抓住社会发展热点、难点、亮点、焦点问题，信息建议有科学性、操作性和前瞻性。仅2013年，我市7家民主党派提交信息稿件200余件，其中报送省政协2件并有6件被采纳，得到我市领导批示的有15件。我市2014年7月还有7名党派成员担任首批市委“直通车”信息员，使得各民主党派在参政议政、反映社情民意道路上有了更加便捷、权威、通畅的信息上报渠道。近五年来，仅民建本溪市委组织开展调研和从会员中征集到的信息多计300多件。endprint

（五）担任实职领导直接参与制定。本溪市委积极选拔一批思想政治素质好、组织协调能力强和工作业绩突出的民主党派干部担任政府和司法机关领导职务。截至2013年底，我市担任科级以上领导职务的党外人士有183人。他们在各自的单位或自己分管的工作中提出有价值的意见和建议，从而推动了公共政策的科学化、民主化。

（六）担任特约人员发挥监督作用。到2013年底，我市民主党派成员被党政部门聘为特邀监督员、监察员、督导员、评议员、审计员等“五大员”的有300余人，占党派成员总数的9%左右。特约人员参加有关执法检查，参与有关法规、条例、规范等的制定研究，发挥参谋咨询作用，以此对公共政策制定产生一定的影响。我们也了解到，本溪市各级党委和政府对民主党派的民主监督都比较重视，大多数情况能够采纳民主党派政协委员、特约监督员的意见和建议。积极参加有关部门组织的各种调研活动，通过视察、座谈、参加行风建设活动等，认真履行职责，充分发挥民主监督作用。

二、本溪市民主党派参与公共政策制定的基本经验

民主党派作为多党合作制度中的参政党，在我市的政治经济生活和公共政策制定过程中具有特殊且重要的地位。本溪市民主党派在参与公共政策制定的长期实践中积累了一些宝贵的经验。

（一）围绕中心，服务大局，坚持根本政治立场。坚持中共的领导，自觉维护多党合作政治格局，是本溪市民主党派参与公共政策制定的最根本的政治立场，也是民主党派开展一切工作的前提条件和重要保证。本溪市民主党派始终以中国特色社会主义理论武装思想，坚持和发展特色社会主义思想不动摇、不放松、不偏离，坚持做本溪市委重要思想的宣传者、实践者、推动者。参与公共政策制定也始终围绕着本溪市委、政府的中心问题展开，致力服务于本溪市经济和社会发展的建设。比如每年各党派都纷纷围绕我市钢都、药都、枫叶之都的建设和沈本一体化建设等开展大规模调研活动，进而形成专题报告为市委市政府提供参考。

（二）了解社情，反映民意，发挥利益代表功能。本溪市民主党派代表性广泛，涵盖了社会的大多数领域，由于超脱的身份，能够更真切的感受到群众的真正愿望。他们做到深入实践，深入群众，努力掌握第一手材料，不道听途说。无论建议、提案和信息都保证资料的客观性和真实性，反映的情况和信息对于政策制定有着重要的参考价值和可操作性。在反映问题、发挥利益代表功能的时候，还能注意把握重点，不仅反映事关本市经济社会发展和稳定的全局性问题，而且反映与群众利益相关的突出性问题、群众热切关心的问题，例如农民工待遇、高房价、教育医疗收费、司法公正、环境保护等问题。本溪市民主党派始终发挥利益代表功能，及时地了解收集各方面的信息，向市委市政府做出反馈。

（三）统筹规划，创新思维，建立人才培养机制。民主党派参与公共政策制定的效果关键在于成员，政党的成员是政党的细胞，他们的素质如何直接决定参与的效果。本溪市委、市委统战部、市各民主党派都比较重视民主党派成员的培训。首先，各党派都制定了内部的学习培训制度，每年都定期邀请省市政协、市政府的领导干部或省委市委党校的教授、专家学者作讲座。其次，市委统战部每年都与市社会主义学院联合各党派市委举办各市委机关干部培训班、市委委员和骨干成员培训班，组织成员到市社会主义学院、省社会主义学院或者到最高学府中央社会主义学院学习，并采取下派基层挂职锻炼，交流轮岗等措施培养党外干部。2009年，本溪市选派各民主党派市委委员和后备干部80余人到中央社会主义学院进修学习。2014年10月末，本溪市委统战部还组织近百名各民主党派市委委员、骨干成员到中央社会主义学院进修学习一周，是近年来我市民主党派培训班人数最多、层次最高、效果最好的一次。从2011年以来，各民主党派市级组织举办学习报告会40余场，举办各种学习培训班60多次，党派成员撰写理论文章600多篇，学习教育面达90%以上。这对于民主党派成员提高自身理论水平，提高参政议政能力有着积极的促进作用。

（四）互相联动，密切配合，打造良好外部环境。本溪市委、市政府、本溪市政协、市委统战部等密切配合，积极落实有关制度、文件，支持民主党派参与公共政策制定，发挥参政议政作用。在2011年，本溪市委领先于省内其他城市，根据本市实际制定了《中共本溪市委政治协商规程（试行）》。《规程》坚持把政治协商纳入决策程序的原则，对重大问题的协商要在党委决策之前，人大表决之前，政府实施之前。本溪市委统战部规定每名部领导班子成员交5个以上党外朋友，处长、副处长交4个以上党外朋友，一般干部交3个以上党外朋友，共与100多名重点党外代表人士加强联系。通过与民主党派、党外代表人士交朋友，更进一步团结民主党派、党外代表人士，了解民主党派、党外代表人士的思想动态，促进公共政策的民主化、科学化。市委、市政府积极为民主党派履行职能、发挥作用创造条件，2008年为民主党派增加两间办公用房，为民主党派市级组织增加调研费等，都为民主党派更好在公共政策中发挥作用打造良好的外部环境。

三、本溪市民主党派参与公共政策制定中存在的问题

虽然本溪市民主党派在参与公共政策制定中取得重要实效，但是在实践的参与过程中，也存在一些问题，这些问题在其他省市也带有一定普遍性，一定程度制约了民主党派更好地发挥参政议政作用。

（一）参与公共政策制定的渠道有待进一步拓宽。目前，宽松、民主、和谐的政治生态环境是我市民主党派发展壮大并发挥作用的重要条件，但也有不和谐做法的存在。首先有些对口联系制度落实仍有表面化现象。对口联系制度本是为我市民主党派获取公共政策信息提供便利而设，但有的部门对于与民主党派对口联系缺乏热情与主动，有的部门开展对口联系次数极少，想到了才联系，想不到不联系。其次是知情渠道仍显狭窄。有些部门对于民主党派是礼节性的接待，相互交流时保持距离，对于他们要了解的信息往往有所选择，心怀戒备，没有主动提供全面深入的数据，造成信息的不对称。再次是在政府部门任职人数较少。民主党派在本溪市政府部门的任职情况虽有所改善，但总体数量还是比较少，担任部门正职仍显凤毛麟角，没有进入部门领导班子，就难以进入政策系统的核心层面，造成民主党派对政府工作部署的过程和结果知之显少，限制了民主党派知情面和参与面。endprint

（二）参与公共政策制定的机制有待进一步完善。民主党派在实际参与公共政策制定中，仍需要更多配套制度的支撑。随着多党合作格局的发展和完善，市委市政府制定了一系列关于民主党派履行职责的制度，但这些制度基本上都是以文件形式发至各政府部门，远没有上升到法律的约束性层面。有关部门在落实与民主党派的协商联系中，更多是依靠领导个人的觉悟和意志，领导重视与否，成为民主协商制度落实程度的决定因素。有的地方用情况通报代替政治协商，有的协商临时安排、临时通知，民主党派准备时间不够。而有些干部和党员仍没有认识到多党合作的重要性，联系的随意性正体现了多党合作要有更多的法律机制支撑和保障。

（三）参与公共政策制定的能力有待进一步提高。参政议政能力的强弱决定了民主党派参与公共政策制定的作用发挥程度，决定了民主党派在社会上的形象，甚至关乎民主党派的存在地位。虽然，民主党派在政治参与过程中不断加强自身能力建设，但在民主协商要求越来越高的情况下，民主党派参政议政能力跟不上形势要求的弱点也逐渐显露出来。比如民主党派形成整体合力方面尚弱，缺少多党合作的经验，合作意识相对薄弱，民主党派各自为政，力量分散，没有通过有效途径整合优势，形成强大合力。还有党派成员全面发展能力不足。参政议政不但需要专才，还需要通才。政治素质、社会实践能力、调查研究能力、合作共事能力等都要与新形势发展的要求相适应，才能做到“议政研究化、研究对策化、对策应用化”。有部分民主党派成员对本党派历史了解不多，宗旨理解不深，其入党目的模糊；还有的成员参政议政能力都是在加入党派之后逐渐培养的，这就需要一个学习积累过程。

四、完善民主党派参与公共政策制定的对策

民主党派在参与公共政策中遇到的问题，需要民主党派加强自身建设，提高参与公共政策制定的能力与水平，客观上也需要中共的支持、全社会的理解、健全的体制以赋予民主党派更多的参政议政的空间。

（一）优化民主党派参与公共政策制定的环境。民主党派要发挥作用，一方面取决于民主党派自身的努力，另一方面，也需要从外部给予帮助和支持。一种政党制度只有与一定的社会生态相适应才能充分发挥其功能和优势，才能真正地得以坚持和发展。

1.进一步增强党委和政府与民主党派的互动。开发多党合作制度潜能的主体，既有执政党，又有参政党，关键在于执政党。可以说，中共推进民主政治建设的力度多大，民主党派发挥作用的空间就多大。本溪市委市政府各个部门要把加强民主党派工作作为总揽我市发展全局的重要内容，切实为我市民主党派开展工作提供了政治保障。在思想上，要不断加深对民主党派性质、地位、作用的认识，充分地认识和体会民主党派在我市政治、经济和社会生活中的重要作用。在政治方向和重大方针政策上，要加强对民主党派的领导，各级政府部门要为民主党派开展工作提供便利，化解难题，解除后顾之忧，使民主党派能切实有效地发挥好参政党功能，更好地在公共政策制定过程中献计出力。

2.培育民主党派参与公共政策制定的文化沃土。政治文化对于民主党派参与公共政策的观念和行为都有重要影响。我国封建社会有些传统思想阻碍了民主政治的发展，比如“君权至上”思想，士人们形成的从属型参与政治的心态。这使得他们的政治参与只是为了维护皇权统治，而不去考虑社会的发展和民众的利益。比如“君子群而不党”的观念，体现出传统文化中对党派的存在抱有某种偏见。只有建立起科学的政治文化沃土，才能促使民主党派更好地参与公共政策的制定。培育民主党派参与公共政策制定的文化沃土，首先就要坚持以人为本的科学理念。以人为本打破了传统的君权至上。坚持以人为本，就要实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，不以特殊利益集团为出发点。要时刻了解民众在想什么、愁什么、盼什么、要什么。明确把以人为本作为公共政策制定的标准，这是公共政策民主化和科学化的正确价值取向。其次促成民主党派成员参与意识的内在化转换。原有的民主党派参与是一种被动的、动员式的参与，缺乏主动参与的意识。只有新型的政治文化培养，树立民主、法律等现代政治意识，形成独立的人格，才能使民主党派成员的参与由动员式转向主动式，变盲目、被动参与为理性、主动参与，将其视为自己的权利而不仅是义务，完成参与意识的内化，在公共政策制定中与市委、市政府形成良好的互动。

（二）提升民主党派参与公共政策制定的能力。中共十八大提出了执政党提高执政能力的若干原则和途径，这是执政党加强执政能力建设的行动指南，也为参政党加强参政能力建设提供了重要契机。在新形势，要想让民主党派成员更好地发挥作用，必须提高其参与公共政策过程的能力和水平。

1.建设学习型参政党。一个政党和社会组织如果不加强学习，就必然被社会发展淘汰。首先要完善成员的知识结构。民主党派成员要明确执政党要干什么、政府关注什么、老百姓关心什么，即“上接天线，下接地气”，这样参与公共政策工作才不会偏离方向；要学习政治、经济、文化尤其是法律方面的知识，才能做到依法参政、科学议政。其次建立健全学习制度。民主党派要建立各级领导班子理论学习中心组和生活会学习制度、民主党派领导干部学习考核制度、民主党派机关干部政治理论学习制度、民主党派机关干部业务知识学习制度、民主党派成员自学制度等，定期组织交流学习。以理论联系实际的学风，用学到的理论知识指导实践工作，用自己实践中的经验丰富学到的理论，为参与公共政策制定做好必要的知识储备。再次创新学习手段载体。新颖有效的学习载体才能够促成有效的学习。民盟本溪市委通过创新学习载体，开设了“民盟讲坛”，以“聚焦本溪发展、传播先进文化、培育立盟理念、促进社会和谐”为主题，邀请民盟成员作为主讲，不仅展示了盟员们的才华和专业特长，而且有助于拓宽其他盟员的知识面。总之，参政党只有不断学习，才能避免建议超前，没有政策制定条件不会引起重视；建议滞后，重复劳动导致没有价值，做到“关键时刻、关键问题、关键建议”，而且“切合时宜、切实有效、切实可行”。endprint

2.建立民主党派智库。通过建立民主党派智库，有计划有组织开展调查研究。形成更有影响力和可行性的报告、提案和建议，为市委市政府制定出台方针政策提供有效力的决策参考。依靠集体的智慧形成合力。只有将个体意见转化为集体意见，团体共识转化为政党的共识，建言献策才能找到更大的平台，达到更好的效果。因此，要网罗党派中的精英党员，包括参政议政骨干、党内的专家学者、各级政协委员和人大代表、特约人员等。通过收集他们的资料建立信息库，对成员的相关信息进行分类整理，可以按照常规人才、急需人才、稀缺人才、空白人才等分类，也可以按照医学、法律、环保、经济等具体专业分类。发挥每个成员的最大作用，为参与公共政策制定提供最大的资源和帮助，提高参与公共政策的成效。

3.增强民主党派的代表性。增强民主党派的代表性要从以下几个方面着手：首先，加强民主党派代表人物队伍建设。代表人物是党派的一面旗帜，对成员具有凝聚力和号召力，对社会有很大的影响力。要做好代表人物的选拔培养，要把社会各个阶层、各个群体中那些政治素质好，有参政热情和能力，有一定社会活动能力和影响力的代表性人物选拔到民主党派中来，并有目的地对其进行党务方面的锻炼，到基层锻炼，到上级党派机关挂职锻炼，尽可能让他们早日步入党派领导岗位，在实践中锻炼成长。另外，对不同层次和不同梯次的代表性人物的构成比例和选拔标准，要有所不同，要变现在倒金字塔型的结构为正金字塔型的结构。同时，在年龄结构上注意老、中、青结合，特别是40岁左右的代表人物应占民主党派代表人物的多数。既要提高代表人物的政治理论水平和实际工作能力，更要加强政治引导，特别是在政治基础、政治原则、政治方向、政治立场等方面的引导，进而不断提高民主党派成员的整体素质。

（三）完善民主党派参与公共政策制定的机制。1.完善政府信息沟通和反馈机制。知情参政，充分的知情才有充分的参政。知情是参政的基础，知情的广度决定参政的深度。政府要进一步加大信息公开力度，促进各民主党派之间、党派与政府之间的良性互动交流。以信息公开制度为依托，深化信息通报制度。信息公开包括党务、政务信息的公开，利用互联网、信息栏、各民主党派的内部刊物如民革本溪市委的《本溪民革》、九三学社本溪市委的《本溪社讯》等动态反映各项公共事务管理情况以及成果，可建立与民主党派信息交流的绿色通道，让民主党派对各职能部门的事务管理情况都有所了解，不断推进民主党派全方位知情的落实；市政府与各民主党派之间的情况通报不再局限于工作总结性质的通报，而是要贯穿于日常工作中。让他们及时了解和掌握市政府的具体事务管理情况、我市各县区经济发展进程、民生工程计划落实情况等等，切实保障我市民主党派的知情权。

2.完善民主党派干部培训和使用机制。培养、选拔、管理党外干部是党坚定不移的一项基本政策，是坚持多党合作制度和巩固国家政权建设的基本要求。党的十八大报告指出：“要支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务”。在党外干部使用上，首先要积极创造培养民主党派干部的有效机制，抓好举荐和培养工作。把培养民主党派干部放在重要位置来抓，关心重视民主党派干部的使用，加强对民主党派干部的培训工作，建立党外干部实践基地，充分发挥这些干部的优势和专长，为他们创造脱颖而出的平台。本溪市委统战部能够加强与基层党委的联系和沟通，把一些德才兼备、年富力强、有较强代表性的优秀的无党派知识分子留在党外，向民主党派推荐，帮助各民主党派搞好后备干部队伍建设。目前，我市建立了200人的民主党派后备干部队伍。做到了早物色、早引入、早培养，从而促进了民主党派政治交接工作。第二，要建立民主党派干部考察制度。实行优胜劣汰、动态管理，逐步形成一套培养、选拔、考察、管理、使用民主党派干部的梯型机制。按照“以事择人、以岗定人、考用一致”的要求，坚持考试测评与考核考察相结合的做法，坚持公平、平等、竞争、择优的原则，使人才使用真正引入竞争机制。第三，加强对党外干部的管理。中共提出从严治党，也要加强对党外干部的政治方向和廉洁自律的管理。尽力使更多优秀的民主党派干部能得到重视，为我市的经济社会发展和各项公共政策制定出一份力。

3.完善参与公共政策制定激励机制。由于党派工作的特殊性，即党派成员还有本职工作，党派工作只是兼职，如果没有党派组织的引导和推动，成员的主动性和创造性发挥有限。因此，建立一套有效地激励机制，是调动广大党员积极性的助推器，对推动民主党派参与公共政策制定至关重要。一要制定奖励办法。出台调研报告、提案和社情民意信息被采用的奖励办法，根据实际情况不断提高奖励额度，在全市各党派成员会上表彰先进集体和先进个人。二要提供成长机会。参加学习、培训和考察活动优先考虑参与的先进个人。三要建立考核档案。逐年积累的记录采用情况和获奖情况，并向党员所在单位通报。四是参与成果与评职称等挂钩。党员评职称时，如果其撰写的调研报告、信息被本溪市委、市政府采用或者得到省领导批示，在同等条件下应优先考虑或者有所倾斜。

课题负责人：孟 翚，女，本溪市社会主义学院副教授

课题组成员：孙敬禹，女，本溪市委讲师团副教授

吕冬冬，女，中共北京市顺义区委党校教授

高 扬，女，中共本溪市委党校副教授

毕朝文，男，本溪市社会主义学院讲师

基金项目： 2014年度辽宁省社会主义学院重点课题。

责任编辑/刘顺宝endprint