我国政府间转移支付制度存在的问题及改革路径——以河南省为例

李英哲

(河南省财政厅，河南 郑州 450008)

一、引言

伴随着分税制财政体制改革二十多年的实践，我国政府间转移支付制度基本构建了以一般性转移支付和专项转移支付为主体的转移支付体系，它在提高地方政府的宏观调控能力、提高资源配置效率、缩小地区财力差距、促进落后地区经济社会的发展以及提升区域公共服务均等化水平等方面发挥了极其重要的作用。但是该制度在运行中也暴露出缺乏法律支撑、分配方法不规范、税收返还的逆均等化、结构不合理、专项转移支付效率低下、体系不健全等诸多问题，与国际通行的转移支付制度所具有的科学合理、统一规范、透明公正的典型特征相比还存在着一定的差距。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，建立一般转移支付稳定增长机制，加大对专项转移支付项目清理、整合、规范力度，减少对竞争性领域和地方专项资金配套，对引导类、救济类、应急类等专项资金进行严格控制，仔细甄别需要保留的专项，将属于地方事务的划入一般性转移支付予以解决［1］。因此，建立和完善符合市场经济要求的、体现国家宏观政策导向且有利于实现公共产品和服务的均等化的、科学规范的转移支付制度，必将成为新一轮财政体制改革的重要内容。基于此，对我国转移支付制度存在的问题进行深入分析研究，立足国情，提出进一步完善我国政府间转移支付制度相关政策建议具有重要意义。

二、我国现行政府间转移支付制度存在的问题

(一)转移支付制度缺乏法律支撑

我国自1994 年建立转移支付制度以来，相关法律只有《预算法》，也只是规定了一些转移支付的原则性问题。1995 年、2002 年财政部相继出台《过渡时期转移支付办法》和《一般性转移支付办法》，也仅仅对一般性转移支付的分配方式进行了规范，而且作为部门规章其权威性和稳定性较低，与转移支付的科学化、规范化、透明化要求相差甚远。转移支付缺乏法律规范，一方面使得转移支付分配的对象、方法、数额等环节都带有一定随意性，透明性和公正性相对较差，另一方面使得审计部门在对资金执行过程监督中缺乏法律依据，不能对转移支付资金的使用实施有效的监督。再加上对转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都是通过“内部处理”了事，淡化了一些单位和个人遵守转移支付相关规定的主动性和自觉性，影响了转移支付制度的权威性及其制度绩效。

(二)转移支付种类繁多、结构不合理

1.转移支付种类繁多。虽然目前我国的转移支付体系大致由税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三大类构成，但是保持地方既得利益的中央对地方税收返还的项目有3 项，一般性转移支付中有包含均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、体制补助、农村税费改革转移支付、企事业单位划转补助、基层公检法转移支付、新型农村合作医疗转移支付等近20 项，而专项转移支付的种类更是有200 多项，几乎覆盖了所有预算科目，部门项目设置交叉重复。

2.一般性转移支付尤其是具有均等化作用的财力性转移支付规模较小。尽管中央近几年不断增加一般性转移支付数额，但一般性转移支付在转移支付总额中所占比重相对较小。2006—2013 年中央下达的一般性转移支付由5025.2 亿元增加到24090.3 亿元，占当年转移支付总额的比重由37% 增加到49.4%。另外，现行一般性转移支付中除均衡性转移支付、县级基本财力保障奖补资金、年终结算财力补助等少数可由地方统筹使用外，公共安全、义务教育、社会保障和就业、医疗卫生等转移支付项目大多服务于特定政策目标，具有专门用途，并不能增加地方财政的可支配财力［2］。2006—2013 年下达地方的可用支配财力转移支付由4097 亿元增加到14102 亿元，占当年一般转移支付总额的比重反而由82.9%下降到58.5%。

3.专项转移支付规模比较大。专项转移支付项目是国家为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立，资金必须专款专用，地方各级政府不得随意使用，均等化效果十分有限［3］。2006 年中央下达的专项转移支付为4634.3 亿元，到2013 年增加到18209.4 亿元，占当年全部转移支付的比重由2006 年的34.1% 提高到2013 年的40.4%，所占比例相对较高。专项转移支付规模偏大，不仅不利于地方政府统筹安排转移支付资金，而且在转移支付规模总量控制下会挤占一般性转移支付资金份额，从而影响均等化目标的实现。

(三)转移支付分配方法不科学

随着改革不断深入，现行一般性转移支付项目大多采用因素法进行分配，它们分别根据各自不同目标，选取了相应的客观因素，在确定各因素权重的基础上建立了不同的分配公式，部分专项转移支付资金也建立了明确的公式，取得了较好的效果。但是有些转移支付的分配在客观因素的选取、相关公式设计等方面，还存在不科学、不合理之处。另外，各项客观因素相应量化数据的选取也还存在一些问题，比如:缺乏权威的基础数据库，有些基础性统计数据不完整，甚至还不在统计体系之内;有些数据缺乏代表性;现有的一些基础数据质量不高，不准确等。这些问题都影响了因素法的有效使用，制约了转移支付资金分配效用的提升。

(四)专项转移支付效率低下

1.专项转移支付缺乏专门的管理部门。专项补助是中央针对特殊事项所进行的财政补贴，每个项目都需要相关单位的审批，除涉及财政部门外，还涉及多个相关部门机构，如仅救灾专项资金就涉及民政部、财政部、发改委等多个职能部门。专项转移支付的多头管理造成项目设置随意，部分项目与实际需要严重脱节。

2.专项转移支付分配缺乏客观标准。在分配专项转移支付资金时，由于缺乏规范、统一、客观的标准，专项资金的对象和规模均不能科学规范透明地得以分配，这就降低了专项资金使用效率［4］。

3.专项转移支付的相关配套要求增加了地方财政压力。中央为了实现专项资金政策目标、引导地方政府投资导向，在安排专项资金时大部分都要求地方政府进行配套。这就一方面使得经济发达地区由于财力宽裕，往往能获得更多的专项资金，而财力困难地区，因无法满足配套要求就很难获得中央专项资金的支持，导致地区间贫富差距不断扩大，出现逆均等化的现象;另一方面使得有些财力确实困难的地区为了争取中央专项资金，地方政府往往通过挪用其他财政资金或提供担保筹集资金达到中央规定的配套要求，增加了地方财政风险。

4.专项转移支付检查增加了基层财政工作压力。由于专项转移支付存在规模大、项目多散小的特点，加上整个社会的诚信状况及政府之间的信任程度偏低，监督检查成为防止专项资金被套取、挤占、挪用，确保专款专用的重要手段。但是由于专项转移支付缺乏专门的管理机构，多头管理，往往是专项资金下达后，多个部门重复检查，使得基层财政难以招架。

(五)转移支付体系不够健全

国际上通行的转移支付制度体系不仅有纵向转移支付，而且还有横向转移支付。随着我国经济的不断发展，由于存在区位差异、政策导向等原因使得东部、中部、西部地区间财力的差距不断扩大，客观上需要中央越来越多的资金来均等化地区之间的财力差距。如果仅靠中央的转移支付来实现该目标，不仅会加重中央的支出压力，而且也容易形成一定的财政风险。但是，就我国目前的情况来看，主要是纵向转移支付，地方间的横向转移支付基本没有。

(六)省以下政府间转移支付制度不规范

1.省以下政府间财权事权不对称，转移支付规模相对较少。政府间事权与财权的合理划分是地方转移支付制度的重要依据。我国1994 年分税制财政管理体制仅仅是把中央和省级政府之间的财权和事权进行了相对明确的划分，对于省以下地方政府之间的财权事权范围缺乏清晰的界定，尤其是县乡政府的事权划分更为模糊，在执行中经常出现交叉重叠、相互推诿、敷衍塞责等现象。而我国财政划分模式的制度逻辑是财力向中央集中，事权向地方下放，由此必然造成地方政府财权与事权的不对等。虽然中央集中财力有利于提高宏观调控能力，但是省级财政从增量收入中分得的份额则相对较少，再加上原体制上解、专项上解继续上解，使得省级财政收入又要转移一部分给中央，在这种情况下，省级政府通过自身财力安排的对下级政府的转移支付规模比较少，导致了省对市县的转移支付均等化作用相对较弱。

2.地方转移支付分配不科学，资金使用效率低下。一是部分省份的税收返是根据中央对省返还性收入规模，省级政府按照一定的比例进行分配的，但是该比例的确定随意性较大;二是部分省份将中央对地方政府的转移支付资金留在省级再进行统一调配，虽然有标准公式可以测算，但是客观因素的选取存在不科学、不合理现象;三是地方专项转移支付的分配方式和程序更加不规范、不透明，通常下级政府的讨价还价能力以及与上层领导的关系决定了其能获得多少补助资金，而其提供公共产品的数量和质量与之关联性不大，滋生了大量寻租腐败现象。

3.地方转移支付均等化效应不强。大多数省份在分配转移支付时过多关注效率，忽视公平，使得转移支付的财政均等化功能弱化:一是大部分省份返还性收入中税收返还的额度是按照中央对省级政府的计算方法执行的，其规模与当地经济发展水平和税收收入水平正相关，结果必然是经济发达地区获得更多的补助，欠发达地区得到更少的补助;二是部分专项转移支付未与特定政策目标相联系，弱化了其对地方财政支出的引导、激励与调控作用;三是结算补助和体制上解计算缺乏科学依据，其数额取决于双方讨价还价的能力，往往造成经济发达市县能得到大量结算补助，而一些财力困难市县反而要上缴一部分省级收入。

三、完善我国政府间转移支付制度的政策建议

(一)科学划分事权和财权范围

1.明确划分中央及地方各级政府的事权。一是严格划分政府与市场调控的边界。处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题，应通过推动政府改革来规范政府和市场的关系。政府应从竞争性的商品生产投资领域中彻底退出，将其交给市场运作，充分发挥市场配置资源的关键作用，政府则主要承担宏观调控、公共服务、市场监管等方面的职能。二是按照公共产品的受益范围和层级合理划分各级政府的事权范围。中央政府负责提供受益范围覆盖全国的公共产品，而地方性公共产品的提供应按照层级分别属于相应级次地方政府的事权范围，对于外溢性较强、跨区域的公共产品可由地方政府承担为主，中央政府一定程度上参与和协调，即由上下级政府共同负责提供。三是减少政府层级。借鉴发达国家的行政区划成功经验，结合我国的具体国情，以“乡财县管”、“省管县”改革为契机，争取把五级财政“扁平化”为中央、省、县三级，再逐步实现政府架构的扁平化，为更加准确地划分地方政府间财权与事权界限创造有利基础。

2.赋予地方政府与事权相对应的财权。一是逐步完善地方税体系，合理确定各级政府的主体税种，确保其履行职能有相对稳定的财力保障。借鉴国外的成功实践，根据我国的税收实际情况，按照改革的难易程度，构建地方税体系应分步骤进行:近期应通过将消费税改为地方税并调整其征收范围、环节和税率，扩大资源税的征收范围并提高其税率等途径，将消费税和资源税打造为地方政府的主体税种。远期应将现行的房产税、耕地占用税、土地增值税等进行合并，并构建起独立的房屋评估机构以及全国性的房屋产权登记系统，逐步将房产税培育成地方主体税种。二是改革过度集中的税收立法体制，赋予地方政府相应税收立法权。对于税源较为普遍，税基的地域性和独立性明显，且不易产生地区之间转移的地方税种的立法权可下放给地方政府，赋予其有一定范围内开征或停征税种的权限［5］。同时，将地方税种的税目、税率、征管方式等调整权交由地方政府，便于其根据实际需要在规定范围内对地方税的征收作适当调整，从而促进本地经济社会的健康快速发展。

(二)推进转移支付制度的法制化建设

1.转移支付立法的基本原则。首先是坚持将提供最低基本公共服务的近期目标与实现公共服务能力均等化的远期目标有机结合的原则。其次是坚持存量改革与增量改革相结合的原则。在未来政府间转移支付分配方案调整中，对于存量转移支付仍按照原基数法进行分配，对于增量转移支付则按照因素法运用科学规范的公式进行分配。随着增量转移支付规模的不断增大，存量部分所占比重不断降低，转移支付分配总体上趋向于规范、公正、透明。最后是坚持与我国现阶段区域间发展不平衡的实际情况和财税体制改革及其相关配套制度相结合的原则［6］。

2.转移支付法律的主体。鉴于转移支付制度的决策主体和执行主体分别是各级人民代表大会和各级地方政府，转移支付法律要分别明确其相对应的权限。地方政府具有资金申请权、使用权和复议权，而且在其人大审查批准范围内行使资金审批权、拨付权和监督权。转移支付资金的分配、审批、拨付等应公开透明，转移支付预算应报同级人民代表大会审查批准。另外，转移支付法要在明确各级政府权利义务的基础上，规定对支付方的超期审查、违规拨付资金、不受理复合申请以及接收方挪用资金等违法行为进行明确的惩罚。

3.修订整合与转移支付法律相关法律。对非财政法律中与《转移支付法》相矛盾的相关收支条款要进行修订完善，主要是清理规范非财政类法律中相关农业、教育、科技等重点支出同财政收支增幅挂钩事项，一般不采取挂钩方式。同时，为确保非财政法律中与财政收支相关条款的正当性与可行性，应在《转移支付法》的条款中规定，该类条款设定时应当事先经过同级人大预算审查程序。

(三)优化转移支付结构

1.逐步取消税收返还。采用渐进的方式，逐步降低增值税、消费税地方分享比例，减少税收返还的规模，将因此而增加的收入全部用于支持中西部贫困地区发展。等条件成熟后取消税收返还，将其资金与一般性转移支付合并，按照因素法运用统一规范的公式予以分配。

2.扩大一般性转移支付规模和比重。一是整合归并一般转移支付项目。将调整工资转移支付、农村税费改革转移支付及工商部门停征两费转移支付等因改革设置的基数性补助合并为固定数额补助，将村级公益事业一事一议奖补经费、农村综合改革示范试点奖励资金、地方国有农场办社会职能改革奖补资金等涉及农村改革的补助合并为农村综合改革转移支付;二是将义务教育转移支付、基层公检法转移支付、新型农村合作医疗转移支付等具有专门用途的项目全部调为专项转移支付，确保地方可将一般性转移支付作为财力统筹安排使用;三是要进一步增加一般性转移支付数额，特别是均衡性转移支付数额，切实提高财力转移支付所占比重，确保地方政府有足够的财力提供基本公共服务。

3.清理规范专项转移支付。一是通过对专项资金的清理整合，控制专项转移支付规模，逐步降低专项转移支付比重;二是调整专项转移支付的投向，重点用于基础设施、环境保护、教育、医疗卫生等领域，并向中西部贫困地区倾斜，以通过专项转移支付的投向促进基本公共服务均等化目标的实现;三是专项转移支付的使用要突出重点，确保专项资金能集中解决一些事关国计民生的大事要事，从而促进宏观调控目标的顺利实现。

(四)完善转移支付分配办法

1.科学合理选取相关客观因素。转移支付运用因素法分配的关键前提是相关客观因素的科学合理选择。因素选择应具备以下特征:一是客观性，应选择那些易量化、弹性小、不易随人主观意志改变的人口数、粮食产量等较为客观的因素;二是全面性，选择因素时应综合考虑不同地区上年财政收支决算数、地理位置、财力情况、公共产品提供等方面的差异;三是动态调整性，转移支付因素的选择随经济社会环境的变化进行动态调整，可以确保转移支付分配更加科学合理，促进转移支付资金使用效率的提升。

2.建立相关客观因素数据库。因素法是根据选取的客观因素，运用科学合理的转移支付公式计算出具体数额，因此，反映客观因素的基础数据库显得尤为重要。一方面数据来源应具有权威性和可靠性。因素法选取客观因素的相关数据应来自中央或地方政府统计、公安、编办等主管部门，具有权威性和可靠性，不得随意选择数据。同时，要建立科学规范的统计体系，规范对基础数据的估算和转换方法，使之更便于实际运用。另一方面数据来源应具有及时性。客观因素相关的数据必须是最新的且能准确客观地反映各地经济社会发展的真实状况的数据［7］。

3.规范转移支付测算方法。运用因素法分配转移支付时，除科学合理地选取客观因素外，还应重点关注公式的选取，以便建立一个客观有效的资金计算方法，使得所有测算所用客观因素的相关数据均来自基础数据库，所有地区得到的转移支付都是通过固定的公式计算得出，确保分配结果的公正、透明。

(五)探索建立横向转移支付制度

一是横向转移支付作为富裕地区无偿支持贫困地区经济发展的一项重要手段，在服从公共服务均等化目标的同时，还要增强富裕地区增加财政转移性支出行为的激励。二是横向转移支付在制度设计上可以借鉴德国的横向转移支付—增值税预先平衡制度，该制度建立在共享税制的基础之上，可以确保横向转移支付具有持续稳定的资金来源。在具体借鉴中，短期内在保证地方既得利益的前提下，减少中央分享比例，发达地区因此而增加的资金用于对不发达地区直接的转移支付。然后逐步提高中央的共享税比例，地方共享税税收收入差额直接通过地区间的转移支付来弥补，形成较为完善的横向转移支付制度。

(六)完善省以下政府间转移支付制度

1.完善省以下一般性转移支付分配办法。根据需要保障的范围，将一般性转移支付分为“基本财力保障补助”和“公共服务均等化补助”两部分分别进行测算，转移支付资金优先保证基本财力保障补助，对各级财政标准财力不能满足工资发放、机构运转和其他必要专项支出的缺口额给予全额弥补，从制度上保障县级财政的基本支出需求。然后用于公共服务均等化补助，以总人口等分配因素分科目核定标准支出，逐步缩小地区间基本公共服务水平差距。一般性转移支付采取以县为单位进行标准测算，且资金直接下拨至县。

2.完善省以下专项转移支付管理办法。省级财政部门根据专项转移支付的不同性质，按照对应的分配办法先分配至省辖市，省辖市再根据市县实际需求分配下拨至县。在拨付专项转移支付时，省财政要明确资金的使用期限、具体使用方向以及配套比例等相关要求。资金配套原则是谁受益、谁配套，并按照受益范围合理确定比例分摊。另外，为避免因专项资金的配套要求使得贫困地区难以得到资金而富裕地区更容易得到资金现象的发生，除明确由省与市(县)共同承担的事项外，其他专项资金均不得要求市(县)配套。专项转移支付无论是否需要市(县)配套，都要专款专用。同时，专项转移支付要根据不同的项目采用相应的因素法进行分配，确保分配结果的规范公正。

3.加强省以下转移支付的监督管理。一是设立转移支付专门管理机构，统筹安排分配转移支付资金，促进转移支付科学化、规范化、合理化管理，确保补助资金用于转移支付各项目标的实现上。二是建立转移支付资金从审批的事前监督资金分配的事中监督直到资金使用的每一个环节以及使用效率的事后监督的全过程监督体系。三是要逐步建立转移支付资金绩效评价体系。财政部门从一开始就要对转移支付预算支出效果进行评价，确保预算支出按照规定的项目和要求执行，而且要与资金使用部门的绩效考核挂钩。同时，转移支付资金的绩效评价要引入审计部门的绩效审计，将财政年度转移支付资金的绩效评估、审计结果与下年度的预算支出进行挂钩，形成对转移支付资金的良性激励约束机制。

(七)提高转移支付透明度

1.公开转移支付规模及分配方案。首先是公开每年度各类性转移支付的比例结构，让各地了解年度内中央为实现基本公共服务均等化以及引导地方投资方向、实现特定政策目标分别投入的资金规模。其次是公开转移支付分配方案，即将一般性转移支付和专项转移支付的分配原则和方法等予以公开。具体来讲，一般性转移支付应公开分配的办法、计算公式、客观因素的选取及其权重、相关调整系数等［8］，按因素法分配的专项转移支付应公开分配的计算公式、相应客观因素及权重等，按项目法分配的专项转移支付应公开投入方向、规模、周期的确定、项目库的设立等。

2.公开转移支付计算过程及分配结果。按因素法分配的转移支付相关数据来源、具体数额及相关的计算过程应予以公开。在此基础上，将按照转移支付分配方案计算出的一般性转移支付和专项转移支付在不同地区间的实际分配结果予以公开，以便于各地根据转移支付方案测算出自身的转移支付规模与之进行比较，减少对转移支付分配结果的质疑。

3.公开转移支付绩效评价结果。评价转移支付效果的指标体系应体现转移支付资金的政策目标，且以量化指标为主，转移支付的评价结果应予以公开，以便于对不同地区转移支付的使用效果进行比较。同时，建立绩效评价结果利用机制，对绩效评价良好的地区适当加大转移支付投入，反之，对绩效评价差的地区相应调减转移支付，激励地方政府加强转移支付资金监管，提高转移支付资金使用效率。

［1］高培勇.以财税体制改革为突破口和主线索推动改革的全面深化［J］.财贸经济，2012(12):7.

［2］贾康，等.中国财税体制改革的战略取向:2010—2020［J］.改革，2011(1):5-19.

［3］陈庆海.完善“省直管县”推进地方分税制改革［J］.税务研究，2010(4):17-20.

［4］费茂清，石坚.论我国地方税体系重构的目标与途径［J］.税务研究，2012(4):3-8.

［5］贾康.论“十二五”时期的税制改革:兼谈对结构性减税与结构性增税的认识［J］.税务研究，2011(1):3-8.

［6］冯健身，刘玲玲.加快政府间转移支付立法［J］.财政研究，2011(8):27-30.

［7］华国庆.财政转移支付法基本原则与中国财政转移支付立法［J］.经济法论丛，2008(14):32-36.