河南省推进行政审批标准化试点工作进展及对策思考

吕万刚，樊祥胜

推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合、优化服务作为“先手棋”，是党中央、国务院和省委、省政府作出的重大决策部署，也是新一届中央政府确立的“开门第一件大事”。《中共河南省委关于贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的实施意见》对加快全省政府职能转变、推动简政放权工作提出了明确要求。为做好这项工作，2014 年年初，河南省行政审批制度改革领导小组确定以省政府三个新组建部门，郑州、焦作、鹤壁、漯河及10 个省直管县(市)为推进行政审批标准化试点单位，开展精简行政审批事项、优化服务流程、规范服务体系等一系列工作。近两年来，这项改革成效不断显现，基本形成了科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制，逐渐释放了市场活力和社会创造力。同时，伴随其进展和成效，一些矛盾和问题也在逐渐显现。本课题针对河南省推进行政审批标准化过程中取得的成效及凸显的问题进行探讨研究，提出思考及方向，希望能对大家有一些启发。

一、行政审批标准化试点取得显著成效

(一)抓清理规范，审批事项标准化

1.取消和下放行政审批项目。省政府2013年减少197 项、2014 年减少310 项省级行政审批项目和部门非行政许可审批事项。其中，2014 年减少的310 项，涉及投资类79 项、生产经营类119 项、资质资格类94 项，占减少总数的94.2%，“含金量”较前几次有明显提升。清理后，加上承接国务院下放的行政审批事项，目前共保留省级行政审批项目394 项。

2.取消达标表彰评估项目。不同部门设立并组织实施的评比达标表彰评估项目名目繁多，干扰了一些企事业单位正常运行，增加了行政成本，也影响到政府有效履行其法定职能，基层部门和企事业单位不胜其烦。2014 年，省“两办”印发《关于公布评比达标表彰活动保留取消和归并项目的通知》，共取消评比达标表彰项目113项。

3.改革工商登记制度。为方便与促进企业和人民群众创业就业，省政府和省工商局先后下发两个文件，大力推行工商登记制度改革，将“先证后照”改为“先照后证”，允许“一址多照”和“一照多址”，将企业年度检验制度改为企业年度报告公示制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，第一时间对外发布了后置审批事项的目录，放宽了市场准入条件。

4.取消和停止征收部分行政事业性收费项目。2014 年12 月31 日，省政府向社会公布了《2014 年河南省涉企行政事业性收费目录清单》，组织开展了全省涉企行政审批前置服务收费清理工作，共查处涉企价格违法案件近500件，查处价格违法金额1 亿多元。放开经营服务性收费项目16 项，取消和停止了包括企业年度检验费、煤矿在用安全设备检测检验费、出口商品检验检疫费、企业注册登记费、税务发票工本费等部分管理类、登记类和证照类收费等一批行政事业性收费项目。完善收费公示、听证制度，实行“目录之外无收费”。建立涉企收费举报机制，严肃查处乱收费行为，切实维护企业合法权益。

5.规范保留行政审批事项目录。针对全省各地保留审批事项的数目差距大和名称不统一、不规范的情况，积极开展保留审批事项目录规范化管理工作。选择省级政府部门和省辖市、县(区)、省直管县各1 个，将其保留的审批事项，分中央设定地方实施和地方自行设定两大类别，与中央编办提供的参考目录逐一进行对比、筛选和规范。经征求意见后，制定印发了省、市、县三级行政审批事项通用目录，对各级政府保留的行政审批事项目录进行统一规范和管理，并在政府门户网上予以公开。

(二)抓管理服务，审批流程标准化

1.创新服务体系。按照省政府要求，各试点单位对行政审批项目名称、实施依据、审批程序、办结时限、实施机构、收费标准等内容在政府门户网站全部予以公开，接受社会和群众监督。焦作市全面推行“三集中三直接”，实行行政审批职能向一个科室集中，行政审批事项向行政服务中心集中，行政审批权力向服务窗口集中，确保行政审批事项在中心窗口一次性直接受理、一站式直接办理、一个口直接缴费。安阳市“市民之家”是一个集行政审批服务、公共资源交易、便民服务、政民互动、效能监察、城市综合展示等六大服务平台于一体的便民服务中心，采取的是一个领导主管、一个科室承办、一个窗口对外、一枚印章签批、一站式办结等“五个一”运行机制，设置了咨询、商务、代办、中介、通信、邮政、金融等便民服务措施和设施。目前，省级具有行政审批职能的部门全部建有行政服务窗口，18 个省辖市及所属县(市、区)、乡镇基本上都建立了行政服务中心或便民服务中心，省、市、县、乡四级联动的便民网络基本形成。兰考县还在村级建立了便民服务代办点，将服务延伸到群众家门口。

2.缩短审批时限。各试点单位积极开展清理前置条件、精简审批环节、压缩审批时限等工作。在业务标准中对每个环节的办理时间进行了具体分解，业务系统根据每项业务对外承诺的时限，在系统内进行控制，对每个节点接收、停留和向下推送的时间作了详细记录，每一笔业务如果到期或超时均有黄牌和红牌提示。如郑州市行政审批事项削减了64.2%，所有审批事项全部整合为受理、审核、办结3 个环节，压缩了61.2%。审批时限控制在“1、3、7”个工作日办结，保留审批事项的总承诺时限比法定时限缩减了79.5%。焦作市实现了简单事项即收即办，一般事项一审一核不超过5 个工作日，“四证一章”办理不超过2 个工作日。

3.推行特色服务。大胆创新，积极推行“网上审批”、“预约审批”、“全程代办”等新型审批方式，普遍实行投资项目代办制，促进项目加快落地投产，企业和群众办事更加便捷。焦作市率先以云管理模式对进驻的48 个部门(单位)信息终端实行集中共享、统一管理，实现排队叫号、智能评价器、触摸查询机、公告显示屏、客户自助办理终端等全部智能化，设备及办件系统的高度集成、互联互通，初步构建起市、县、乡、村四级便民服务中心联网服务。在业务管理系统中设置了审批服务事项流程，把各项业务办理环节全部纳入系统管理体系，从受理、审批、财务支付到电子档案组卷归档，各环节的职责、权限、操作步骤和核准要件完全固化在新系统的操作流程上。安阳“市民之家”推行非工作时间预约服务、延时服务、亲切服务、上门服务。预约服务为节假日期间急需办理审批事项或证照的客户提供专题服务，满足企业和群众需求，解决燃眉之急。

4.规范中介服务。政府简政放权后，政府部门的审批事项减少了，手续简化了，但中介服务管理不规范、运行时限长、质量无保证，蚕食了行政审批制度改革的效果。为加强对中介服务机构的规范治理，鹤壁市除了各部门、单位进驻服务中心外，还邀请了一批中介机构入驻办公，采取用户根据需求自主选择的方式，不离开大厅就可以完成相关认证手续，中间环节的办理时间大幅压缩。积极推行中介机构招标进驻服务中心，按照“限价准入，多家进驻，统一管理，扎口收费”的原则，面向省内外，实行同一服务项目多家机构招标进驻。进驻后中介机构所有服务内容、服务时限、服务价格全部公开，同一评价结果审批互认。

(三)抓放管结合，事后监管规范化

1.明确监管责任。省级层面，统筹简政放权和政府机构改革，将取消和下放的审批事项作为职责调整的内容写入“三定”规定，并按照“因事定编”原则，根据审批事项的减少情况核减编制和领导职数，优化部门设置和机构编制配置，整合监管资源，充实一线监管力量。为解决好市县一级承接国务院和省政府下放审批事项能力不足的问题，省政府工作部门及时与下级政府部门沟通衔接，加强业务指导，防止出现监管脱节。各试点市县采取印发承接落实方案、制定工作规程、举办审批技能培训等措施，避免了因项目承接不力而出现监管真空的问题。对取消的行政审批项目，各级分别研究提出加强后续监管具体措施，分类制定出操作性强的监管办法，避免出现监管缺失。全面清理多头管理和职责交叉的事项，按照一件事情原则上由一个部门负责的要求，明确责任部门或进行整合归并，划转到一个部门行使，较好地解决了权责脱节等问题。

2.改进监管方式。采用现代技术手段，大力推进电子监察系统建设，对行政审批运行实行全程监控，是提高科学监管水平的重要途径。焦作市所有行政权力均在网上运行，所有审批事项实行动态电子监察，每一笔业务办理接受全程监督。在所有县(区)管理部门和综合服务大厅安装监控设备，建立电子监察中心，实现了对所有服务网点工作人员的服务质量、服务效率、服务态度、在岗情况的实时监督。各级纪检监察部门对各类事项办理情况实施明察暗访，对不按操作规程、审批时限和要求办理的及时予以纠正，并处罚相关责任人员。截至目前，焦作市已实施红黄牌警示21 起，效能问责部门11 个，效能问责9人。

3.健全监管制度。为保证改革措施的针对性和实效性，全省大部分行政服务中心还把行政审批工作作为年度目标绩效考核的重要内容，制定出台一系列行政审批监管和绩效管理文件。完善业务办理制度及考勤考核制度，加强窗口现场管理，推行短信调查回访、电话随机回访、绩效考核自动化、手机考勤考核等内部管理全程信息化。监督行政权力运行光靠政府自身力量远远不够，郑州市充分发挥人大、政协和社会舆论的监督作用，将行政审批工作作为年度视察评议的重点，每月按照一定比例对办事群众进行回访，及时掌握群众满意度。

二、推进行政审批标准化试点实践的启示和遇到的困境

一是对行政审批标准化的内涵和要素认识不统一。各试点市县的做法各有亮点，但差异很大，对究竟什么是“标准化”，各执一词。各试点市县对行政审批标准化的概念理解“一头雾水”，在实施过程中摸着石头过河，走哪算哪。此外，个别地方领导对行政审批标准化建设重视不够，为完成上级任务被动应付，做“思想上的巨人，行动中的矮子”，没有把简政放权与本地经济社会发展实际结合起来，对取消和下放行政审批等事项的依据、目的、可行性、预期效果等研究不深、考虑不细，表现出为“简”而简，为“放”而放的倾向。10 个省直管县(市)全面实行直管后，原来由省和市两级承担的数百项行政审批事项，集中下放到县一级，各相关部门的承接能力还比较欠缺，有的地方不得不委托原隶属的市一级政府进行审批，导致改革落实不彻底。中央和省级层面在行政审批制度改革方面宣传力度较大，地市一级的宣传力度则相对较弱，导致市场主体和人民群众对很多取消和下放的行政审批事项获得不明显，直接影响到政府和群众之间的感情和距离。

二是行政审批标准的制定存在法律法规障碍。在法律法规层面，从简政放权“最初一公里”看，政府部门的很多行政审批事项及其条件设置都是由国家法律法规或部门规章规定的，具有法定约束力，取消和下放一些行政权力与相应的法律法规相悖，这就致使地方政府在制定行政审批事项标准时，面临着合法性与创新性的矛盾，部分审批事项的标准化成为“半截子”工程。由于我国缺少行政程序法，行政机关的自由裁量基准不统一，公共权力异化现象在所难免，被群众戏称为“街头官僚”。虽然行政审批标准化要求所有审批事项都应按要求设计流程、标准和办结时限等办理，但这些都需要依赖审批人员的自主判断，其思维水平、业务素质、主观动机等都会对审批效能产生一定的影响。从目前看，行政服务中心的法律地位还不明确，《中华人民共和国地方人民政府组织法》、《行政许可法》没有明确规定行政服务中心主体资格，缺乏对行政服务中心职权职责、机构性质、管理模式、工作原则、窗口单位权利义务等具体规定，导致各地行政服务中心在建立和发展的过程中存在较明显的差异，机构设置、人员编制、职能职责等部门运行的核心要素缺乏统一的规范。此外，虽然中央层面对行政审批事项进驻行政服务中心做了一些规定要求，但这些规定要求大都比较原则，进，是“觉悟”，不进，也不“违法”如此一来，无法准确、有效地梳理出有关标准。

三是并联审批项目标准化建设存在体制机制壁垒。基本建设项目涉及多个部门、多个许可事项、多个环节，审批流程包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收备案等多个阶段。各试点市县为精简此类项目的审批环节，缩短流程，指定了牵头部门，制作了审批流程图，明确了“一票制”实施办法、建设工程竣工联合验收实施方案等，并对并联审批软件进行了开发。在具体实施过程中，因受行政管理体制条块分割的制约，不同的法规规章、机构设置、管理方式、业务性质形成不同的工作标准，并联审批标准化难以实现。信息资源对接在进入实质性运作阶段无法共享，有的项目甚至陷入“卡壳”的困境。此外，有些部门在业务上既受当地政府领导，又受上级职能部门管理，有的审批项目需要上级职能部门审批或备案，如此一来并联审批就成为一句空话。并联审批项目的监督管理环节存有漏洞，出现问题后谁来负责、怎么负责并不明确。

四是中介组织成为推进行政审批标准化的“绊脚石”。调研中发现，市场主体反应比较强烈的一个问题是政府简政放权后，虽然政府部门审批的事项减少了，手续简化了，但中介服务机构管理运行不规范，制约了行政审批制度改革的进展。据了解，市场上现有中介服务30 多种，如环境影响评价、安全评价、消防评价等。在这些中介组织中，有的是在政府职能转变过程中被改革部门的延续，只是原来的工作人员换了套行业协会的“马甲”而已，有的是政府部门在简政放权过程中，直接成立中介机构或指定一家或少数中介机构，都与有关政府部门存在千丝万缕的联系。它们通过形形色色的手续、关卡、资质、认证，使政府为企业减负添力的改革目标受阻。

五是监管缺位影响行政审批标准化试点向纵深发展。长期以来，政府部门和工作人员习惯于通过行政审批来实施管理，取消、下放行政审批项目后，不少部门对如何管理比较迷茫。简政放权后，监管意识增强但监管能力不足，在很多地方和基层比较普通，有的人员观念没能及时转变，有的部门监管力量不足，有的地方相应的监管设备和手段落后。此外，在个别地方和部门出现了“无权不为”现象，门好进、脸好看了，但事难办了。据了解，全省各地行政服务中心建设情况各异，有的将审批项目全部集中，有的则是部分集中，还有的因受场地空间限制，成立了多个分中心，在行政审批流程和服务方式等方面各展其长，没有统一的标准，按照标准化要求实施监管很难实现。

三、深入推动行政审批标准化建设的方向和思考

(一)要进一步明确行政审批标准化的概念

行政审批标准化不仅是对现有审批标准的细化，更是对投资创业、发展和企业转型升级的引领;行政审批标准不仅是单个事项标准，也是包含城市管理、环保等多项内容的产业、行业的联合标准。它是对陈旧过时、互为矛盾规定的突破，是一项创新的系统工程。对这一概念的确立、内涵的理解应重点考虑以下四个方面。

首先，要科学界定行政审批事项，统一统计口径。从国务院到省政府各部门取消下放或者保留的行政审批有十几种不同名称，包括审批、核准、备案、认证、认可，还有工程验收等，有的市、县政府还以红头文件的形式变相设定了各种审批事项，导致各市、县之间保留的行政审批项目数量存在较大差异。如鹤壁市现保留行政审批项目46 项，而焦作市则保留了126 项，这么大的差异让人难以理解。为此，必须对行政审批事项的统计标准进行统一规范。

其次，要对行政审批等事项的设立进行规范，严格新设立行政审批事项，把握好非行政许可调整为行政许可事项或政府内部审批事项的标准和程序。

再次，要加强对实施行政审批行为的规范，明确获得审批的要件和标准、审批流程和时限，提高行政审批的标准化水平，同时推进行政审批的网络化和透明化。

最后，推进行政审批标准化的目的是，在一定时期内获得法律法规、公众需求与创新三者之间的平衡。它是一个以公众的需求为导向，不断改进和完善面向服务对象标准的过程，需要在操作中反复检验，在实践中不断推敲论证。

(二)要进一步消除行政审批标准化建设的法治壁垒

推进行政审批标准化是政府治理体系和治理能力现代化建设的重要体现，其精髓在于依法行政，也就是“法无授权不可为”。在经济发展新常态下，民意“倒逼”着政府转变职能，推进行政审批标准化建设“倒逼”着立法制度改革。为此，要系统梳理因法律法规制约而无法制定或实施行政审批标准的事项、领域，建议通过运用法律法规解释技术制定出审批标准，同时通过地方性法律规章及地方标准的制定或者修改来弥补标准的不足。

一方面，从目前全省行政审批的服务体系看，有的地方是“两集中两到位”，有的地方则是“三集中三到位”，省级层面应按照地方政府职能转变和机构改革的要求，做到完全统一，全面推行市、县两级行政审批服务“三集中三到位”。另一方面，省级政府和市级政府，应在法律法规和政策框架内，着力构建不同行业的规划标准、环保标准、消防标准、城市管理标准等，形成综合的一揽子标准，发挥标准本身的导向性功能。对一些技术性、专业性较强的行政审批事项，要通过业务手册或办事指南，将行政审批的标准、规范和要求等，规定得更加清楚直白，尽可能使用普通民众看得懂的语言，消除人为设置的技术壁垒。

各级纪检监察机关要加强对审批行为是否依法合规的检查，特别是要对政务信息公开进行执法监察，加大对违反《政府信息公开条件》行为的问责力度。在深入调研、广泛征求群众意见的基础上，制定统一的办事指南和操作规程，加强业务培训，通过制定权力清单和责任清单制度，明确承办部门的审批权责。定期、不定期对行政审批项目进行检查，依法纠正政府部门不正确行使审批权限或违规审批的行为。

(三)要进一步加强行政审批标准化运行体系建设

1.搭建行政职权网上运行平台。近期，经河南省政府研究同意，行政职权网上运行平台建设已作为我省“互联网+”的重要内容，由省政府办公厅牵头，省政府各部门配合，统一整体规划，统一基础支撑，统一数据归集，统一应用发布，统一安全管理，旨在打造集网上审批、便民服务、政务公开、效能监察为一体的行政职权网上运行平台。各地市要按照省政府的统一部署，明确责任分工，明确时间节点，明确具体任务，明确工作标准，加大投入力度。硬件建设完成后，要尽快研发各级各部门信息资源实时交互、业务无缝对接、线上线下并轨运行的行政审批管理系统。对确定的权责事项，有条件的要尽快进驻网上大厅，应进必进、能进都进，做到网上办理、网上监督、网上估评。

2.建立公共资源和农村产权交易平台。大力推行行政服务中心和公共资源交易中心、农村产权交易中心一体化管理模式。重点推动公共资源交易中心实体化运作，对现有分散在不同部门的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等单项公共资源交易机构，逐步按照“五统一”(即统一进场交易、发布信息、交易规则、现场监管、行政管理)的要求整合运作、规范管理，建立健全统一规范、上下衔接的公共资源交易平台。没有组建农村产权交易中心的市县，要以加快推进此项改革为契机，完善农村基本经营制度。在各县(市、区)公共资源交易中心基础上，依法组建设立非营利性的农村产权交易中心，为所属区域内农村各类产权流转交易提供场所、设施、发布信息、组织交易等服务。搭建以县(市、区)域统一的农村产权交易信息网络平台，建立健全农村综合产权交易平台体系和公平、开放、透明的市场规则，规范交易行为和完善服务功能。完善市、县、乡三级便民服务平台标准化建设，凡是与经济发展、群众利益密切相关的审批事项，都要进入中心办理。同时，完善行政权力网上公开透明运行，深入推进政务信息公开。

3.加大行政审批现场管理标准化建设。行政服务中心基本设施要充分体现人性化，交通指示牌、服务公告牌、盲道盲梯、办公布局分布告示牌、工作人员着装和工作牌、电子窗口显示牌、政务信息公示牌等要有统一规范和要求。要进一步总结推广焦作市住房公积金管理中“6S”现场管理的经验，对全省各个行政审批服务场所的标准化建设进行统一。引入现代精细化管理理念，充分体现以人为本，窗口设计成低矮式、敞开式，柜台内外的椅子高度保持一致;大厅坚持花园式单位标准，保持窗明几净，外观整洁，花草鲜艳，景色怡人;办公区域保持卫生、整洁，办公用品摆放整齐，档案资料排列有序。要逐步建立并实施场所空间、设施设备与物品信息、人员行为等多个方面一系列的标准制度，促使行政服务规范化、优质化和效益最大化。

4.加大中介市场的培育力度。要采取多种渠道引入有实力、信誉高的中介机构进入行政服务中心备案库，实行中介服务合同备案制度，并选择部分业务量大、服务面广、服务质量优的中介机构进驻中心大厅，及时为投资企业提供便捷的中介服务。要把规范中介机构服务作为一项重点任务，可由纪检监察、编办、民政、工商、行政服务中心等部门组成联合清理小组，全面摸清政府与第三方中介机构之间的关系，斩断中介机构与政府的利益关系，加大中介市场培养力度，加强对中介服务机构监管，促使中介服务机构成为真正的市场主体。

(四)要进一步健全行政审批标准化建设的管理制度

1.建立正确对等的权责关系。行政审批标准化以审批事项为对象，不是部门各自就审批职能制定的。因此，要进一步理顺政府各部门间关系，避免扯皮推诿，结合推行权力清单和责任清单，尽快绘制各部门权力运行流程图。尤其是对并联审批项目，要打破各自为政的行政体系，尽可能地将由多个部门审批的事项合并到一个部门审批，或明确一个牵头部门。把不同的审批程序统一起来，由一个部门进行综合或牵头审批，确保责权利的对等统一。

2.固化优化行政审批流程。固化行政审批流程就是以“三定”规定为依据，将清理后的保留审批事项的权责，在推行权力清单和责任清单制度中加以固化，建立健全受理、承办、批准、办结、告知、投诉等环节的标准、条件、时限等制度规范，优化服务流程，确保工作人员依法审批。要尽可能减少公民和企业就审批事项与政府发生关联的接触点，防止权力寻租现象和腐败行为的发生。在优化审批流程方面，推行容缺受理制，凡基本具备审批条件和申报材料主件的行政审批项目，相关部门可予以受理、先行审查，容许行政相对人在规定时间内将材料补齐补正，待行政相对人在规定时间内将材料补齐补正后，直接出具审批文件。

3.加快建立行政审批评价制度。行政审批制度改革要坚持开门搞改革，征求各方面专家、学者以及企业界人士和基层群众的意见，集中民意，集中民智。行政审批标准化是依法行政的模式创新，对其实施情况要建立健全常态化的监督检查机制，把行政审批标准化工作纳入各个部门的考评中，纳入各部门及其内设机构主要负责人绩效考评和责任审计内容。还要坚持请一些独立的团体作为第三方进行综合评价，包括保留、取消的行政审批项目是否达到预期效果，是否适应经济社会发展要求，是否按照规定的条件进行审批等。根据评价结果，对需要保留的行政审批项目，继续实施审批;对需要取消和下放的行政审批项目，按照程序予以取消和下放。

4.健全完善监督问责机制。健全问责制度，规范问责程序。将行政审批监督问责机制与当前正在开展的“三严三实”教育结合起来，加强对行政机关不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为的监督。对监管部门及其工作人员没按行政标准化要求进行监管造成损失或引起群众投诉的，要严格依法追究责任，保证行政审批工作规范有序运行。对监管部门没有及时发现或因监管不到位引起的食品药品安全、生态环境安全、生产安全等重点领域事故的，要依法追究监管部门和相关领导责任。结合当前正在推进的综合行政执法改革工作，进一步整合监管执法力量，调整优化部门设置和机构编制配置，整合监管资源，探索实行联合执法，切实解决多头执法、多层执法、力量分散的问题。此外，还要依托现代技术手段，比如大数据、建立信用体系进行监管，提高科学监管水平。