论社会治理目标对规则的要求

张康之

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

人类的社会治理经历过依靠权力的治理和依靠法律的治理两种基本社会治理类型。农业社会基本上是依靠权力去开展社会治理的，我们将这种社会治理类型称作为权治;工业社会基本上是依靠法律去开展社会治理的，因而，我们有了法治的概念，也就是说，我们是用法治的概念去描述和定义这种社会治理类型的。社会治理无论以什么样的类型出现，都是需要得到规则支持的，中国古人讲“没有规矩不成方圆”，所指的就是人的一切活动都需要在某种(些)规则之下进行。因为，人是社会性的动物，人的一切活动都是在社会中进行的，都会对他人构成某种程度的影响，而规则就是为了保证人的活动在社会中产生积极影响而不是消极影响。在人的一切社会活动中，社会治理是社会性最强的活动，而且，其影响的广度也是不可与个人的活动同日而语的。所以，人类的社会治理是最需要得到规则规范的活动。无论是农业社会的权治、工业社会的法治，还是我们正欲建构的德治，都需要得到规则的规范。但是，我们并不能满足于这种认识，也就是说，我们不能仅仅看到社会治理过程对规则提出的要求，而且要看到社会治理目标对规则提出了什么样的要求。事实上，不同的社会治理目标，对规则所提出的要求是不一样的。在一般的意义上，我们认为社会治理存在着秩序要求、效率要求和创新要求，这三种基本要求的实现都需要建立在规则的前提下。当然，在分别对这三个方面的社会治理目标进行考察时，还会发现，从属于这三个方面的要求的规则在表现形式、功能等方面都有所不同，因而也就可以在运用规则去规范社会治理活动时因目标以及侧重点上的不同而作出不同的安排。

一、秩序追求中的规则

人不同于动物，除了拥有自然生命，还拥有社会生命。“人的社会生命起源于与他人的交流”［1］。在人与他人的交流中，既有的语境、规则、规范等都包含于其中了。所谓社会生命，也可以理解为人的社会性，它是在社会生产和社会生活中展开的人的一种属性，包括人在社会中的地位以及发挥社会作用的途径，人与他人的关系以及待人处世的态度，人的知识、涵养以及道德品行等。这些都可以说是人的社会生命的具体存在和表现形式。恩格斯说人的进化是一种整体性进化，人是在与他人的交流中使这种整体性进化成为现实的，所以，人与社会是互动的。在某种意义上，我们倾向于说社会就是人生命的一项重要内容，是人的生命的存在和表现方式。反过来说，人是在社会中获得了属于人的而不是动物的生命，正是在人的社会生命中，包含着对规则的遵从，或者说，人因为对规则的遵从而使他拥有了社会生命和使他的社会性不断增强。

人的社会性中包含着“社会”一词，这就要求我们把视线转向社会。因为，既然我们用社会来定义人，我们也就需要看到人对规则的遵从为社会提供了什么，人需要用什么样的社会来定义人自身。显然，人对规则的遵从可以使社会获得秩序，反过来，社会秩序的状况又决定了人的存在和行为选择。从现实的角度看，社会秩序的获得可以基于两种因素，即价值与规则。而且，价值与规则之间也是密切联系在一起的，甚至是相互促进和各自向对方转化的。但是，规则与价值毕竟是两种不同形式的存在物，因而，两者在秩序供给中发挥的作用也是不同的。现实社会中的秩序不可能单独地依靠价值或规则而得以确立，应当说，秩序是在价值和规则的共同作用下才能够生成的。可是，我们在对秩序的考察中又发现，存在着不同类型的秩序，不同类型的秩序在形式上和性质上都有着巨大差异。对此所能够作出的合理解释就是，虽然秩序直接地根源于价值和规则的共同作用，但价值或规则在秩序供给中所发挥的是主导性作用还是辅助作用，则决定了秩序的形式以及性质属于哪种类型。从秩序的历史类型看，自然秩序更多地根源于价值因素，而创制秩序则更多地根源于规则。如果说合作秩序是对自然秩序和创制秩序的综合和超越，也就可以认为合作秩序将会体现出价值与规则的平衡，而且，这种平衡不是一种静态的平衡，而是一种动态的平衡。其实，在价值与规则之间寻求静态的平衡是不可能的，价值与规则只有处在一种互动的过程中，才能造就出一种动态的平衡，在某种意义上，这种动态平衡恰恰是各自向对方转化的过程，应当合理地理解为一种“非平衡态”。如果按照认识论的方式去追根溯源的话，关于价值与规则的平衡也许可以在另一层意义上得到理解，那就是，它们都根源于一个群体或一个社会的共同信念及其共有观念，进而，这些信念和观念又可以溯及共同利益。可是，当我们认为合作秩序根源于价值与规则的动态平衡时，它其实表达了这样一种主张，那就是不去按照形而上学追根溯源的方式去理解这一问题。也就是说，我们把价值与规则看作是在动态的生成过程中不断变换形态的存在物，它们在自身的每一个微小的变化得以发生的同时，都能够传达到和作用于对方，并引起对方的变化，同时用这种变化增益于合作行动。

人类社会早期所拥有的是自然秩序，或者说，我们在整个农业社会所能够看到的社会秩序基本上都应归入自然秩序之列，而工业社会的创制秩序以及人类在后工业化进程中所瞻望的合作秩序都属于自觉秩序。所以，我们在历史上所看到的是，在从农业社会向工业社会转变的过程中，社会秩序也实现了从自然秩序向自觉秩序的转变。从这个角度去看近代早期的启蒙运动也就不难理解他们的思想了，因为启蒙思想家所思考的社会治理重心其实就是社会秩序如何获得的问题。也就是说，在神权体制坍塌之后，整合社会的方式发生了变化，社会治理将以什么方式去提供社会秩序也就成了一个问题。启蒙思想家们其实创造性地解决了这个问题。可以认为，启蒙思想家们从农业社会所拥有的那种神的劝诫和人的支配行为中解读出了其背后所包含的要求人们遵从规则的愿望，因为，对人的强迫和诱导总有一个目的，那就是要求人们接受什么，也许可以说是让人们接受神的权威或国王的权威，但是，如何保证人们必定会普遍接受这些权威，它其实是有着成文或不成文的规则作为依据的。当然，神的权威和国王的权威都主要是建立在某些价值的基础上的，而由价值转化而来的规则也发挥着重要作用，事实上，社会目标的达成也需要建立在人们普遍遵从规则的基础上，只不过表露于外的是权力的控制和支配。启蒙思想家们正是从中读出了规则，才把规则作为社会秩序获得的直接途径确立了下来，即设计出了法律制度。

与农业社会那种把人对规则的遵从置于强权驱使之下不同，法律制度有着三大优势:第一，它使规则系统化，覆盖到了社会生活的每一个方面;第二，它把规则明确地列出并摆放在全体社会成员面前;第三，对违规行为进行惩罚，但这只是作为辅助手段加以运用的。但是，到了20 世纪后期，这种要求人们遵从规则的方式还是遭遇了各种各样的批评。比如，全钟燮认为，法制依然表现出了政府对其全体国民的控制，是一种反民主的社会秩序确立方式，因为，通过这种方式确立起来的秩序是外在于个体的，具有相对个人的外在强制性。在全钟燮看来，社会秩序的确立可以有一条不同于近代以来的路径，那就是基于既有知识共享框架的个人合群需求。全钟燮概括性地描述了近代以来确立社会秩序的途径，那就是基于霍布斯的逻辑而形成的由管理权威提供秩序的模式。全钟燮说，根据霍布斯的理论，“当被统治者和统治者之间形成一种契约关系时，契约就赋予统治者以绝对权力。当这个观点应用到公共行政中时，就意味着，当个体加入一个组织后，他或她就必须服从管理机构的决策，也就是说，他或她必须服从管理”［2］46。

全钟燮把另一种确立社会秩序的方式称作为“社会建构途径”，并认为“社会建构途径的基本立场与霍布斯关于政府理性权威(也就是管理权威)的观点形成了对立”［2］46。这种“社会建构途径”是在个人的自觉以及人们间的互动关系中确立社会秩序的。全钟燮说:“社会建构思想支持组织成员的自我治理能力，即通过交往互动来维持社会(和组织)秩序的能力。我们无法在混乱的环境下理解现实，也不能独自重建组织秩序，我们需要在介入与他人交往的活动时找到处理无序和紧张局面的方法。通过与他人发生联系并对他人做出回应，我们就能发现新的道路，创造新的可能性和新的办法，以此去处理世界的无序和差异。作为人，通过我们的共同努力，通过我们的思想和知识，通过我们与他人的互动，创造着我们生活的世界，并在此休养生息。因此，我们对社会存在和社会秩序的感知仅仅是作为人类活动的动物而存在的。一个行政管理者作为社会现实中的(或行政的)一个人(或一个存在)，他们要与他人一起分享这个世界，从而使得行政管理者有必要求助于他人。”［2］46-47虽然全钟燮所提出的所谓“社会建构途径”的秩序并不一定可行，但它却表达了一种意见，那就是不应囿于权力依赖的途径。

从思想史来看，在如何获得社会秩序的问题上，有着各种各样的构想，因而有着各种各样的实施方案，但是，在是否需要社会秩序的问题上，是没有人将其作为问题提出的。也就是说，在社会需要秩序这一点上人们是没有异议的。进而，社会秩序的获得需要建立在人们的遵从规则的基础上，也同样是人们的共识，都是不需要去讨论的。需要讨论的是我们应当拥有什么样的秩序以及通过什么样的方式去达成对规则的遵从。我们已经指出，在农业社会的历史阶段中，基本的社会秩序属于自然秩序，虽然它的明文规则是匮乏的，但人们默认了一切“合于自然的社会行为取向”就是应当得到遵从的规则这样一种定式。因而，社会治理的基本内容就是迫使人们将自己的行为合于“自然”，营造出一种一切不合于自然的行为必然引发恐惧的氛围。在工业社会，人造的规则实现了对一切自然因素的置换，以成文的形式展现出来并要求人们遵从，而且也在人们对规则的遵从中获得了社会秩序。正是在此意义上，我们将其称作创制秩序，意指它主要是由人所制定出来的规则建构起来的秩序。工业社会这种社会秩序建构方式和要求人们遵从规则的方式都是具有合理性的。因为，与农业社会相比，工业社会是一个有着复杂性和不确定性的社会，这种复杂性和不确定性使自然秩序完全丧失了存在的根基以及发生的可能性，以至于不得不通过人的创制能力去填补自然秩序瓦解所留下的空场。

现在，人类进入了后工业化进程，社会呈现出了高度复杂性和高度不确定性，从而对人的宏观创制能力提出了挑战，那就是普世性规则在具体化的行动中丧失了得以遵从的合理性。但是，一切行动又都是集体行动而不是单个人的行动，即使存在着单个人的行动，这种行动也会产生社会影响，所以，规则依然是必要的，而且，人们在行动中也必须遵从规则。唯一可供选择的社会秩序建构方案就是:第一，在普世规则消解的过程中生成了具体性的规则，它是发生在和存在于具体性的行动过程中的规则;第二，规则是具有灵活性的，需要像全钟燮所说的那样因为“基于既有知识共享框架的个人合群需求”而得到遵从，规则的效力也将因作为行动者的个人或行动者中的个人的自觉遵从规则的状况而定;第三，规则并不是一经生成就会长期稳定地存在下去的，而是在行动者的互动中生成和变化的;第四，规则并不从属于某种想象中的或预设的秩序，而是从属于具体的行动目标的。也许人们会以为这是一种秩序追求游离出了人们的视野的状况，实则不然，它反而是一种更高的秩序建构途径。这是因为，人们对具体场域、具体行动中的规则的遵从并不是在固定的空间范围内进行的，也不是孤立的，而是在交互影响的行动网络中进行的。所以，它是能够获得宏观社会秩序的。只不过这种社会秩序既不是自然秩序也不是创制秩序，而是一种合作秩序。当然，合作秩序的宏观表现具有自然秩序的特征，而在具体场域和具体行动中又包含着创制的内容，实际上，它实现了对自然秩序和创制秩序的全面超越。

二、效率追求中的规则

什么是理性?对于这一问题，可以在理论上作出各种各样的解读和进行各种各样的定义，但是，在实践上，则显得简单得多，那就是以行为规则的形式出现。在某种意义上，理性就意味着行为的规则和在规则之下去开展行动。在理性的科学理解尚未开始的时候，人们的理性意识是比较模糊的，人们更多的是在与人的情感、情绪、欲望等对立的层面上去触摸理性和应用理性的。比如，中国古代掌握权力的“士人”往往会用“制怒”的条幅去警醒自己，所表明的就是要驾驭自己的情感，以防在一时冲动之下做出有违于规则的错事。也就是说，虽然他们并不知道理性为何物，但他们朦胧地意识到，在引发冲动的情感对面，存在着一种健康的因素，这种因素可以使他们做出正确的行为选择。所以，在这一条件下，人们是出于克制情感、情绪、欲望等目的而去制定规则和遵从规则的，同时，也是把对情感、情绪、欲望的驾驭作为其行为合于规则的前提对待的。

理性得到了科学认识和解读，也就为规则的制定开拓出了巨大空间，以至于人类可以制定出系统的、普遍的和能够覆盖人类社会生活一切方面的规则系统，这也意味着人类进入了一个理性大获全胜的时代。在这一时代开展社会治理活动，建构规则和遵从规则就是最为基本的要求，任何突破规则的行为，如果不能够得到更充分的理性证明的话，都是不被允许的。这是因为，规则本身就代表着理性。如果说规则因时势和情势的变化而失去了合理性，突破规则和改变规则的行为就必须得到更充分的理性证明。任何不去作出充分理性证明的突破规则和改变规则的行为，都可能会滑落到犯罪的道路上去。比如，我们经常看到我们时代中的一些改革精英变成了罪犯，为什么会这样呢?在今天，也许更多的官员是以腐败的罪名而被送进了监狱，其实，如果检视他们为官的过程，就可以发现，他们往往在突破规则和改变规则方面表现出了随意性，往往利用“改革”一词的权威性而去表达对规则的蔑视，往往以“改革”的名义去挑战规则和改变规则，即用一切方便于自己行为的规则去替代那些约束了自己随心所欲行为的规则，却从来不打算对突破规则和改变规则的做法作出理性的证明。结果，他们沦落为罪犯也就是难免的了。

我们也看到，今天人们所谈论的理性已经不再是近代早期的人们所说的“理性”，理性已经不再是完整的、混沌的信念和观念，而是分化为许多具体的形态。在不同的语境中，对“理性”一词往往需要作出不同的理解。比如，在经济学的视野中，“理性经济人”中的理性是指明了自己的利益所在，并能够通过合理谋划去追求和实现自己的利益，不让自己的利益受到任何侵害;在组织管理中，所谓理性就是技术理性，表现为科学的制度安排和协作机制建设，以求最大可能地实现效率目标;在文化审视或伦理建构中，“理性”一词所指的主要是价值理性，包含着社会公平正义的观念、社会交往和人际关系处理的合规范性、个人行为的有节制等。其实，在启蒙后期，康德就已经开始努力打破理性的混沌状态，并把认识活动中的理性称作为纯粹理性，而把社会活动中的理性定义为实践理性。

关于理性的多元化解读是根源于社会分化的，因为，工业社会在行进中不断地分化为不同的领域，社会生活意义上的活动在不同的领域中有着不同的特征，也有着不同的规范需求，因而需要指认出理性在具体领域中的具体形式和内容，进而在社会科学叙事中出现了在理性一词前面加上各种各样的定语的状况。总体看来，工业社会分化为三个基本领域——公共领域、私人领域和日常生活领域，其实，对这三个领域的抽象理解也可以被说成是三个基本层面。具体观察这三个领域，就会发现:私人领域是个人利益实现的场所，经济人理性在这里发挥着基础性的作用;日常生活领域虽然是由情感维系起来的，但也需要受到理性的调节，可以认为，存在于日常生活领域或在这个领域中发挥作用的理性主要是康德所定义的实践理性;公共领域是公共利益实现的场所，公共领域中的行动者担负着社会公平正义的供给责任，因而需要奉行价值理性的规定和恪守价值理性的要求。当然，在20 世纪，公共选择学派曾经试图把经济人理性引入到公共领域中，在新公共管理运动中，也确实基于经济人理性设计出了公共部门改革方案，并一度大张旗鼓地推行开来。但是，批评的声浪很快就从四面八方袭来，并迫使公共部门的改革发生了方向性的逆转，也实现了对公共部门责任的重新厘定。所以，公共领域并没有因为公共选择理论和新公共管理运动而受到根本性的破坏。

在领域分化和三个领域并存的条件下，唯有日常生活领域表现出对幸福的追求，而公共领域和私人领域都有着强烈的效率追求，以至于公共领域和私人领域是把技术理性放在突出的位置上的。也正是因为技术理性是公共领域和私人领域中最为基本和最为重要的理性，作为技术理性物化形态的规则也就都是从属和服务于效率追求的。当然，在这两个领域中，也有一些规则并未呈现出明显的从属于和服务于效率追求的特征。但是，它们却对那些直接从属于和服务于效率追求的规则形成了必要的支持，如果没有这些规则的支持，那些从属于和服务于效率追求的规则也无法得到遵从。与谋求社会秩序的规则不同，从属于和服务于效率追求的规则主要存在于协作系统之中，是出于规范协作行为的需要，具有明显的工具性，因而，人们也从这些规则中解读出了工具理性。

一般说来，我们所说的协作系统是以组织的形式出现的，而影响组织效率的因素是复杂和多样的。比如，组织的任务不明确往往会导致组织的效率低下，进而会在社会分工与社会竞争的环境中使组织的地位变得不明确，以至于遭遇被淘汰的命运。不过，我们于此之中所看到的依然是协作的问题。因为缺乏明确的任务，所以组织不能够在社会分工的条件下发现协作对象，而且，由于任务的不明确，组织也就无法确立起内部的协作体制，无法建立起与协作相关的规则体系。相反的情况是，组织有着明确的任务，但没有建立起明确的分工—协作体制，其任务就无法得到分解并落实到执行的过程中去，因而也是没有效率的。如果进一步追问的话，是什么构成了分工协作体制，显然对任务的分析分解是前提，然后使得事得其人。但是，所有这些都是建立在规则的基础上的，甚至可以说规则本身就是协作系统的构成部分，而且是相对稳定的部分，它不会因组织成员的变动而变。总之，规则是决定协作状况是否良好的关键因素，而良好的协作又意味着效率。这样一来，我们就看到了一个决定链:规则决定了协作，而协作则决定了效率。所以，组织管理也可能会在组织秩序的名义下展开，但其实际所指则是组织成员间的协作，一切管理都无非是要创造出良好的协作局面，并通过协作而获得组织效率。

即使我们不在组织的意义上去看效率与规则的关系，而是把视野扩大到组织之外的市场中去，也同样会看到效率追求必须有着相应的规则与之相伴随。比如，零售市场的商品定价就反映了一种效率精神。在每一件商品上标明价签，就不再会出现每一位顾客在有了购买意向时前来询价的状况，而且也省去了讨价还价的时间耗费。我们知道，虽然在农业社会的较早时期就出现了市场，但有了市场并不意味着其经济模式成了市场经济，对于市场经济而言，除了社会化大分工条件下的生产和生活等方面的基本标志之外，效率精神也是一项必不可少的因素。试想，农业社会中的剩余产品交易往往都会在一项交易成功前有着很长时间的讨价还价，可能会为了几分钱而花费一个下午进行讨价还价，这显然是没有效率的。然而，当商品的价格被明确地标示出来后，顾客就一目了然地知道了自己购买某一商品的花费，有了自主选择而直接成交的方便，讨价还价的时间也就被大量地节约了下来。有了明示的商品定价，“人们观察想购买的商品，在心里权衡比较，通过商品来表达自己;但这种购买不再是讨价还价的结果，而是一段被动、沉默、专注的观察过程”［3］。这样一来，我们就遇到了一个问题:既然不是交易双方的讨价还价，而是卖方的独自定价，其价格的合理性是由什么来提供保证的，或者说，交易的效率是由什么来作出保证的。也许自由主义者会说是“看不见的手”在发挥作用，而现实的商品交易，特别零售交易，其实并不支持自由主义的这种理论设定。也就是说，尽管市场竞争机制可以自动地调节销售商的标价行为，但是，由于交易双方可能存在着信息不对称等问题，由政府加以适当干预依然是必需的，而政府的干预又必然是通过规则和依据规则而行的。事实上，政府会为零售商品制定详尽的标准，并要求零售商将其作为强制性的规则而加以执行。

达尔在描述政治生活时指出:“大多数公民利用政治资源的程度较低;而政治阶层内的一小部分职业政治家利用政治资源的程度较高。大多数公民缺乏政治技能;职业政治家却掌握很多。大多数公民很少能对政府官员的决策施加直接的和即时的影响力;职业政治家却能施加很多。大多数公民拥有政治资源，但他们并不会用来谋求对政府官员决策的影响力，因此在他们真实的影响力和潜在的影响力之间存在着巨大的差距。只有职业政治家能缩小差距;他们通过政治资源利用的最大化和高效率来实现这一目标。”［4］之所以如此，固然职业政治家所拥有的专业知识和技能使他们利用政治资源时表现出了高效率，但是，如果说对政治资源的利用不是由政治家个人作出的，而是以群体的形式作出的，那么，政治家组织就是他们高效率地利用政治资源的诀窍所在。一旦在组织的意义上来理解政治家的行为，他们对规则的遵从也就在不言之中了。因为，政治家只有在遵从规则的条件下才会以组织(党派等)的形式出现，而这恰恰是他们高效率地利用政治资源的基本保证。

弗雷德里克森在谈到制度主义理论时说:“制度学派的理论家往往较少地关注如何设计有效率、有效益并且有生产率的组织，而更多地关注怎样分析和理解现存的官僚体制。这些学者究其观点而言，一般都具有‘实证主义’倾向，他们在复杂组织中寻求秩序或者是寻求可识别的官僚行为模式。被归入制度学派的公共行政学者与其说似乎关注如何使政府更有效率、更经济或更有生产率，倒不如说他们更希望弄清楚复杂组织的运作方式。”［5］特别是把“制度”一词泛化并加入了更为丰富的内涵，并罗列出了所谓正式制度和非正式制度，就把一个简单的问题搞得极其复杂了，更不用说各种各样的实证研究努力在官僚制组织中寻找影响效率的各种各样的因素时忘记了官僚制组织实际上就是一个协作系统，效率是根源于组织协作状况的。当然，官僚制组织的低效率是一个公认的事实，但是，我们也必须看到，官僚制组织曾经是最有效率的组织，我们需要思考的是:为什么一个曾经最有效率的组织会转变成一个低效率的组织?显然，这是由环境以及组织任务决定的。在低度复杂性和低度不确定性条件下，官僚制组织是有着最完善规则系统的组织，而且它要求所有规则都得到遵从，从而显示出了高效率。但当人类社会进入高度复杂性和高度不确定性的时代，官僚制组织严密的规则体系反而成为组织功能实现的障碍，从而变得效率低下。这说明需要调整的是规则以及遵从规则的方式。当然，如果在这方面作出调整的话，那么，组织的性质也就发生了变化，我们所构想的合作制组织就是一种必将替代官僚制组织的组织形式，是一种能够在高度复杂性和高度不确定性条件下创造出高效率的组织。在合作制组织中，从属于和服务于协作的规则也都变身为从属于和服务于合作的规则，同样需要得到遵从。但是，合作制组织的规则是灵活的，对规则的遵从也会显示出灵活性。

三、创新追求中的规则

莱特认为，如果说“在私营部门中，创新只要能满足盈利的需求就值得去做;而在公共部门中，创新则必须是做一些有价值的事情。如果创新不能挑战主流思想，不能促进公共利益，那又何必创新呢?……公共部门的创新必须是‘一种原创性的破坏行为’”［6］。所以，公共部门的创新是一种打破现状的行动。本来，公共部门所面对的就是一个流动的社会，社会发展每一天都会把新的问题呈现给公共部门，从而使公共部门所拥有的制度、体制以及解决问题的方式和方法等无法在一个较长的时期持续保鲜。在这种情况下，公共部门如果不通过创新去打破既有的已经成为习惯了的因素，就会陷入治理失灵的局面。在创新意识尚未成为人们普遍接受的意识形态时，人们往往是在遇到了治理失灵和公共部门运行困难的时候才会提出改革的问题。这往往使社会为之付出很大的代价。如果公共部门拥有了自觉创新的意识，以运动形式出现的改革就会分解到日常行动之中，而且，由于创新的行动能够使社会所呈现出来的问题得到及时解决，公共部门的运行成本也会最小化，即不因治理失灵而让社会付出高昂的代价。

当然，这还是社会处于低度复杂性和低度不确定性条件下的逻辑，当社会呈现出高度复杂性和高度不确定性状况时，创新的重要性也就更加凸现了出来。因为，在高度复杂性和高度不确定性条件下，惰于创新而抱残守缺的做法将会使自己立即陷入困境。也就是说，社会的高度复杂性和高度不确定性不会为不思创新的做法留下选择的自由，而是迫使每一个行动者都必须时刻准备着创新，通过创新去解决所遇到的几乎每一个问题。事实上，20 世纪后期开始，人类进入了一个创新的时代，人们在每一个领域中，都希望通过创新去开辟走向未来的道路，如果缺乏创新的话，人们就会受到当下问题的困扰而感到处境日益艰难。在创新的时代，人们首先感受到的是各种各样的规则正在束缚着人们的手脚，在改革的过程中，几乎所有方面的改革都是在体制改革的名义下做出的，而且允诺通过体制改革而实现制度变革。然而，从实际进程来看，所有的改革项目都是从调整规则入手的，而且，一切取得积极进展而又显得非常稳妥的改革，都首先是在调整规则方面取得了成功，然后才继续向前推进。如果在调整规则方面没有取得实质性进展就启动更为深层的改革的话，这些改革基本上都会出现反复，即改过去了又改回来。

总体而言，20 世纪后期开始我们的社会突出了创新的主题，也就增强了改革的合法性，使得人们可以在改革的名义下去开展各种各样的社会活动。也正是在这一背景下，学者们对一切束缚创新的因素进行了反思。比如，哈拉尔提出:“今天的管理人员必须擅长改变他人的观点所必需的那种政治家说服人的技巧。制定战略不能再依靠‘冷酷的’理性权威，而要求‘热情的’人际交往，以便收集个人意见，作出创造性的抉择、检验各种可能性、灌输各种态度、使人们负责任来达成一致意见和产生支持成功战略性变革的企业家精神。这是具有超凡魅力的领导人的任务，他们能够使他人互相影响，直至真实情况变得人人都可以看清。”［7］当然，这种领导方式和态度是不是一种“企业家精神”，显然是一个可以争议的问题。不过，考虑到西方语境中的“企业家精神”也就是“创造精神”，我们就不难理解，现代领导的责任就是以合作的态度去谋求创新，用温和的而不是强制的方式去谋求组织成员对其战略性创新的普遍支持。在此过程中，如何对待规则呢?表面看来，哈拉尔似乎并没有考虑这一点，其实，对待规则的态度已经包含在他的论述之中了，那就是不能拘泥于按照规则行事，而是要实现对规则的超越。我们知道，规则是冷冰冰的，它面对一切人都是同样的，而哈拉尔所说的“热情的”人际交往、创造性的抉择、检验各种可能性、灌输各种态度等，都表达了超越规则限制的要求。

在思考官僚制组织中的创新不足的问题时，人们也发现，之所以会存在这一问题，是因为官僚制组织的封闭性致使信息的流动总是受到约束和限制，以至于组织成员无法获得支持创新的必要信息。比如，当一个组织明显地陷入困境时，而关于那些致使组织陷入困境的原因方面的信息却只在组织的高层中交流，绝大多数组织成员则被蒙在鼓里。比如，在世界上的几乎每一个国家中都有所谓保密制度，一些与国家重大利益相关的信息可能要到完全失去价值后才会被解密，这些信息在可以成为国家重大政策、策略创新的重要资源时，可能只掌握在人数规模极小的几个庸才手里。尽管在倡导公众参与的今天，广大公众被动员了起来去参与各项事务，但是，在信息方面，特别是在那些关键性的信息方面，公众是不可以被告知的。让公众在信息不准不全的条件下参与公共事务，就是公众参与的现实。这样一来，我们也就不难想象这种公众参与对社会治理的创新具有什么样的意义了。其实，一切创新活动都是与较充分的信息占有联系在一起的。虽然一项创新所需的资源是多样的，但是，即使为创新提供支持的所有资源都具备了，唯独得不到充分的信息支持，人们也无法真正开展创新。就信息自身的属性而言，它天然地就是流动的，拒绝向公众开放信息的做法甚至制度之所以能够得以实行，显然是一系列的规则运行的结果，官僚组织正是借助于规则而把信息封闭了起来，让它们与公众相隔绝。就此而言，信息公开无非首先是要废止那些造成信息封闭的规则。

我们说工业社会是一个低度复杂性和低度不确定性的社会，在这个社会中，组织承担任务的方法和路径在可选择性方面并不是多样的，最优路径和次优路径的差异也是较为明显的，在多种决策方案中进行选择的难度并不大，它基本上是可以满足程式化的要求的。在这种情况下，通过规则系统去建立合理的程序，会使组织的运行成本变得非常经济。然而，高度复杂性和高度不确定性条件下的情况截然不同，在这种情况下组织承担任务的方法和路径可能是多样的，甚至多样性的程度是无法穷尽的，环境以及任务的复杂性和不确定性总会呈现出流动性的状况，使任务预先确立的方案都无法按计划实施，从而不得不随时作出调整。这样一来，就产生了一些问题:第一，是否需要预先确立计划方案。第二，如果预先确立了计划方案的话，谁有资格对计划方案作出随机性的调整。第三，作为集体行动的组织活动如何既是有序的又是包含着每一个组织成员的自主性的，或者说，规则在其中发挥着什么样的作用。

一般说来，合理的设想是:需要有一个预先设立的计划方案。但是，这个方案应当是原则性的，应当具有较大的张力和弹性，以便计划执行者在坚持基本行动原则的前提下进行创新。至于创新行动的规范和约束，也应当是有着较大回旋空间的，特别是组织规则不能成为创新的阻碍因素。组织规则以及其他规范因素都应被定位在对创新行为的纠错和矫正上，以求偏离方向的创新行为能够得到及时中止。同时，创新行为的任何垄断权力都应予以防止，必须保证组织成员中的每一项创新性的建议都能够得到倾听，保证每一个组织成员都拥有对合理性创新意见的赞成或否决权，而且，要保证得到组织成员普遍赞成的方案能够立即付诸实施。这里需要注意的是我们所说的“合理性创新”，它应当是一种与计划方案的原则和方向相一致的行为层面的创新，它的合理性是保证创新不至于受到某种“群氓式噪音”所利用的基本标准。当然，在高度复杂性和高度不确定性的条件下，任务的任何一种情况都可能出现，计划方案即便是原则性的文本，也会因情势的发展而变得不适应，当出现这种情况时，加以终止也就是必然的了。但是，当出现了这一情况时，一般说来应由组织的决策系统来作出调整，组织要使这种做法成为制度，也就必然意味着需要有相应规则被确立起来。

总的说来，关于高度复杂性和高度不确定性条件下的组织创新必须被“作为集体创新来理解，通过集体创新，某个特有的集体成员一起学习，也就是制定、修改新的关于合作、冲突的社会游戏方法，简而言之，就是一种新的社会实践，而且通过一起学习来获得认识能力，关系能力和对应的组织能力。这是一个允许建立集体行动新结构的集体学习过程。它创造并同时表达了一个或多个领域的新的建构”［8］。一方面，显而易见的是，包括创新在内的一切行动都只有得到了规则的规范才不至于成为个人的任性行为，才不会因为张扬自由意志而使集体行为处于危机之中。高度复杂性和高度不确定性条件下的一切被抛向人的任务都不可能由单个人去承担，事实上，在这一条件下，个人的能力是极其有限的，个人甚至是无法像在农业社会那样生存下去的，因而，人们必须以集体行动的方式去开展活动和承担任务。于此之中，也就包含着对规则的要求。另一方面，也正是社会的高度复杂性和高度不确定性决定了规则必须是灵活的，任何可能僵化的和约束了人的行为选择的规则，都是不具有合理性的，都必须立即抛弃。面对复杂性的和不确定性的任务，行动者的行为选择必须因时而就和因势而变。我们常常使用的一个提法叫“切实有效”，只有“切实”才会有效，在高度复杂性和高度不确定性条件下开展行动，我们无法预先知道任务会是什么样子的，甚至不知道任务具有什么样的性质，在开展行动的初期，任务可能是模糊的，这个时候，“切实”的主动权就必须完全交给行动者。既然分析、判断和采取行动的主动权交给了行动者，那么，规则就不能对他形成束缚，而是应当成为他开展行动的支持因素，甚至是他可以利用的一项社会资源。

组织结构如果具有充分的弹性，显然会对创新形成支持，但是，组织结构的弹性是反映在基本规则的灵活性上的。同样，组织结构的刚性也是借助于规则而成为可能的，如果一个组织非常严苛而详尽的话，那么，其结构肯定是刚性的。一般说来，组织结构只在理论抽象中才能得以观察，在实践中，组织结构除了给人以形式上的直观感受之外，究竟能够发挥什么样的作用却是不得而知的。只有当组织结构通过规则而加以表现的时候，人们在执行规则的过程中才会自然地使行为合于组织结构的要求。当然，关于组织的弹性结构与组织创新间的关系，可能包含着非常复杂的机理，很难在逻辑分析中获得明确的答案。但是，实证研究却肯定能够非常容易地加以证实，组织结构的弹性化会使组织赢得更多的创新成果，相反，组织结构如果刚性程度较高的话，则会使组织失去创新活力。一般说来，当组织的环境突然出现复杂性和不确定性增强的问题时，那些拥有刚性结构的组织立马就会被感知成僵化，事实上是已经陷入了困境之中。所以，在组织环境较为简单时，在组织环境较为稳定时，组织结构刚性程度较高将使组织表现出更多优异品质，相反，在组织环境较为复杂和较不确定的情况下，组织的刚性结构不仅无益反而有害。也就是说，组织环境的复杂性和不确定性对组织提出了结构弹性化的要求。其中，最为重要的一点就是，在组织结构的弹性化之中，能够更多地产生出创新成果，而这些创新成果恰恰是组织走出困境和避免危机的宝贵资源。这样一来，我们可以断言，在高度复杂性和高度不确定性条件下，一个应变能力强的组织在结构上必然是具有较高弹性的，其规则也就是具有较大灵活性的。唯有如此，才会为创新活动留下较大的空间。

面对20 世纪后期以来组织规则弱化的现实，简·芳汀设想以“共有价值观”的确立去填补空缺。芳汀说:“亚当·斯密和18、19 世纪的其他古典经济学家们认识到，单个公司必须内嵌到共有价值观的基础结构里，才能使劳动分工成为可能。网络、伙伴关系以及公司合并之所以取得成功，部分原因在于把它们凝聚在一起的社会黏合剂，而非试图描述每个偶发事件的契约。凝聚力不可能单单来自连接组织网络的数字信息系统。合作性网络的黏合剂包括信任的准则以及构成交换基础的适宜行为。”［9］在整个工业社会的历史阶段中，规则在市场中的基本表现就是契约，事实上，遍布于整个社会并发挥着普遍性作用的法律就是建立在契约基础上的，或者说，它是围绕着契约而建立起来的规则。因而，工业社会的交往、交换以及共同行动都是在契约的前提下进行的，契约本身就意味着一整套严密的规则，契约的履行就是规则发挥作用的状态。然而，在高度复杂性和高度不确定性条件下，让每一次合作行动建立在契约的基础上已经变得不再可能。就合作行动所承担的是复杂任务而言，通过契约去规定行动中可能出现的事项已经不再具有现实性了，如果说合作行为所应对的是较为紧迫的问题，它也不会给我们留下时间去理性地审视契约，更不允许我们对契约条款进行慎重推敲。所以，在高度复杂性和高度不确定性的条件下开展合作行动，契约的功能也许会完全丧失。工业社会是契约普世化的时代，后工业化则意味着人类将走出这个时代，事事求助于契约必将会被看作是不合时宜的做法。因此，人们在后工业化的进程中，普遍性的社会规则将进一步呈现出弱化的趋势，而在组织的层面上，规则将在具体化和富有灵活性的途径中得到强化。唯有如此，规则才能发挥更为有效的作用。

［1］［英］查尔斯·霍顿·库利.人类本性与社会秩序［M］.包凡一，王源，等，译.北京:华夏出版社，1999:6.

［2］［美］全钟燮.公共行政的社会建构:解释与批判［M］.孙柏瑛，译.北京:北京大学出版社，2008:46.

［3］［美］桑内特.公共人的衰落［M］.李继宏，译.上海:上海译文出版社，2008:188-189.

［4］［美］达尔.谁统治:一个美国城市的民主和权力［M］.范春辉，张宇，等，译.南京:江苏人民出版社，2011:333.

［5］［美］弗雷德里克森.新公共行政［M］.丁煌，方兴，等，译.北京:中国人民大学出版社，2011:15.

［6］［美］保罗·C 莱特.持续创新:打造自发创新的政府和非营利组织［M］.张秀琴，译.北京:中国人民大学出版社，2004:4-5.

［7］［美］W E 哈拉尔.新资本主义［M］.北京:社会科学文献出版社，1999:311-312.

［8］［法］克罗齐耶，费埃德伯格.行动者与系统:集体行动的政治学［M］.张月，译.上海:上海人民出版社，2007:18.

［9］［美］芳汀.构建虚拟政府:信息技术与制度创新［M］.邵国松，译.北京:中国人民大学出版社，2010:64.