简论中国海洋安全政策体系的构建与完善

沈德理，张秀伟

(海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228)

1994 年《联合国海洋法公约》生效伊始，诸多沿海国家纷纷制定国家海洋政策和发展战略。2004 年美国制定《21 世纪美国海洋政策》和《美国海洋行动计划》，2007 年日本出台《日本21 世纪海洋开发战略》，同年加拿大颁布《加拿大海洋战略》，这些都深深影响着各国的海洋政策。美国为了保持其世界海洋霸主地位，先后出台了一系列海洋战略规划。2001 年制定了《2001—2003 年大型软科学研究计划》，2004 年出台《二十一世纪海洋蓝图》，随后布什政府又颁布了《美国海洋行动计划》，美国十分重视海洋公共政策对海洋科技开发、海洋经济发展和海权维护的引导与支持，并确立了以生态系统为基础、公众参与、依法管理、维护海洋可持续发展的海洋综合管理体系。Marc J.Her -Shman(1996)提出了应加强中央政府的政策效力，即美国联邦政府应该从宏观系统的角度加大海洋政策制定的力度，发挥其应有的统领作用［1］。Jerry McBeath(2004)总结分析了北太平洋海洋生物的利益冲突，指出由于利益纷争导致了海洋生物多样性的丧失，沿海各国的海洋生物收益锐减，这也为我国乃至其他国家制定海洋政策提供了思考的教训［2］。日本海洋安全战略在经历20 世纪90 年代调整之后，开始进入新的扩张期，通过制定一系列支持海洋扩张的政策法规、加强对海洋领土和可管辖海域的争夺以及强化对海洋争夺的战略指导等措施，使其海洋安全战略的目标具有了更大的冒险性，战略手段更趋于综合性。2007 年通过的《海洋基本法》强化了日本海洋政策的六项基本理念［3］。加拿大海洋安全政策有时代的痕迹，表现出追随与自主的特征。随着极地气候变暖和北冰洋外大陆架问题的出现，围绕北极而起的海洋争端成为影响加拿大海洋安全政策的热点。

一、构建和完善海洋安全政策体系的战略要义

(一)构建和完善海洋安全政策体系的制度构想

构建和完善海洋安全政策体系具有制度建设意义，这里的“制度”是指具有一定规范形式、普遍要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。中国在走向法治化的现阶段，国家和社会治理的主要依托在制度层面的表现主要是关于重大问题和事项的发展思想路线和发展战略、法律与政策。重大发展思想路线和发展战略、法律与政策三者之间既互相联系，又互相独立并自成体系。所谓政策，即政府制定和颁布实施的制度规范，也就是通常所说的“公共政策”。海洋政策一般是指政府的行政法规、规章、事业规划等形式，旨在规范和管理海洋。而在海洋管理的制度框架体系中，海洋政策对海洋管理全局起着不可代替的作用。政府依法行政，主要是指依照重大发展思想路线和发展战略、法律与政策，有序、阳光施政。

(二)完善海洋安全政策体系的现实紧迫性

在2001 年，联合国缔约国文件首次提出了“21 世纪是海洋世纪”(The Ocean Century)，而制海权是海洋世纪实力的最佳体现，荷兰、葡萄牙、西班牙、英国、美国等国家的崛起证明了海权的重要性，而以往海权意识的淡薄和海洋安全政策体系的缺失恰是中国落后与封闭的原因所在。面临新一轮的海洋竞争，我国海洋安全形势严峻，海洋权益受到严重侵害，海洋安全环境日益复杂。因此，构建与完善我国海洋安全政策体系、维护国家海洋权益迫在眉睫。现在，国际上，“中国威胁论”、“中国海权威胁论”、“中美海上冲突论”等舆论甚嚣尘上。由于1994 年11 月16日《联合国海洋法公约》的正式生效，世界公海的传统格局自此发生改变，“毗连区”、“专属经济区”、“大陆架”、“群岛水域”等新名词的出现使各国开始了新一轮的海权竞争，周边国家结伙对我国海洋主权和权益蚕食鲸吞，企图使我国陷入复杂的、国际化的海洋争端，严重牵扯国内和平发展的精力。此外，世界范围内尚有90 多处未划定的海域疆界［8］，鉴于欧盟的东亚扩大战略、东盟的多方位外交战略，我国必须积极参与国际海洋秩序及规则的制定，尽快在国内制定相对完善的海洋安全政策群。另外，新世纪以来，世界发生深刻变化，我国面临多元复杂的安全威胁和挑战，国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，海洋安全已经从过去的一般“事件”上升为中国不能回避的国家风险［9］。中共十八大报告将海洋安全提升至国家发展战略和安全战略的层级，并在中共十八届三中全会后成立国家安全委员会，提出了国家治理体系和治理能力现代化。习近平在主持召开中央国家安全委员会第一次会议上强调“坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路”。海洋安全已经成为我国国家安全重点方向，维护海洋安全，构建与完善海洋安全政策体系、构架国家安全制度体系是实现国家长治久安的迫切要求。

二、海洋安全政策方面国内外经验教训的启示

(一)国外:以地缘政治理论为基础，以国家安全战略为支撑

历史上西方大国在世界范围内扩张的方向有两个:以法、德、俄为代表的大陆方向扩张，以英、美为代表的海洋方向扩张［10］。对比大国的崛起，我们不难发现，以地缘政治理论为基础、以国家安全战略为支撑，开展海洋军备竞赛是大国崛起的重要途径之一:从新航路的开辟，到十五世纪葡萄牙、西班牙的海外扩张;从十七世纪“海上马车夫”荷兰的海上称霸，到十九世纪初英国推行“炮舰政策”取得制海权，成为海上霸主;从十九世纪末美国“门户开放”政策使海军遍布全球，到俄罗斯通过“发展海军战略”及日本通过“拓万里波涛，布国威于四方”的政策，迅速走向海洋强国之路。冷战期间，美苏两国为争夺世界霸权，在各大洋展开激烈争夺。这些同时证明:谁掌握了海洋，谁就有了称霸世界的资格［11］。近代世界从人类征服海洋开始，占有整个地球表面四分之三的海洋，是现代世界任何一个国家也无法避开的领域，人类生存空间、战略空间等都必须以海洋为目标［12］。当今国际社会是一个合作共赢的社会，侵略、战争和霸权显然不符合人类文明的发展进程。

(二)国内:曾弃海疆，再次立足陆域、向海兴业

我国的海洋政策走过了一条曲折的道路。宋元时代海洋文明呈现蓬勃向上发展之势，海上丝绸之路远近闻名，郑和七下西洋达到了“耀兵异域”的高峰。明代中期以后施行禁海政策，明清的“闭关锁国”、“重陆轻海”是禁海政策的典型表现［13］。一方面，实行“片板不得入海”的禁止民间海外贸易的政策，另一方面，坚持“惟不通商，而止通贡”的原则，倡导“厚往而薄来可也”。鸦片战争、甲午中日战争、八国联军侵华战争等不仅暴露了国家政治上的反动和腐朽，更显示了海上实力的薄弱:辽阔绵长的海岸线，长期疏于战备，有海无防，最终导致了“量中华之物力，结与国之欢心”的丧权辱国行径“盛行”一时［14］。这种不计成本的、封闭的海洋政策严重束缚了中华民族面向海洋的开拓进取精神，使中国不仅丧失了发展的大好机遇，还陷入了落后挨打的境地。总结其历史经验教训，制定现代国家海洋安全战略，应以海洋政策的古今历史脉络为线索，系统回顾以往海洋政策的得失，经过深刻的反思与探索，从战略高度认识海洋，“立足陆域、向海兴业”，构建与完善中国特色社会主义海洋安全政策体系，做到陆海统筹规划，使海洋经济、海洋科技与教育、海洋公益服务和海防建设统筹协调发展。

三、当前完善海洋安全政策体系的具体任务

(一)不断完善海洋政策体系

一是完善国家海洋元政策。元政策亦可统称为总政策，特指某项公共政策行为的一套理论综合，是政策体系中统率或具有统摄性的政策。对于海洋政策而言，首先，要将海洋安全提升至国家发展战略和安全战略层级，在国家战略层面上，在宪法和法律框架下，制定表明国家战略的海洋安全原则和声明，并增加海洋安全的相关条款，提高海洋权益保护在宪法中的地位。其次，尽快成立统率国家海洋安全事务的决策实体，以便形成一套完整、完善、完备的决策体制，并充分发挥国家智库作用，制定解决我国海洋安全问题的行动依据，如东海、南海争端问题，并由中央机关和国务院涉海部门制定海洋安全的战略、目标、对策，以及主要行动领域［15］。另外，整合部门性、区域性、事务性海洋安全政策，实现宏观规划。同时，基本政策服从于元政策，是元政策在实施中的具体化。因此，应细化国务院国家海洋事业发展规划纲要(2008 年2 月7 日)的基本内容，加快制定区域或地方海洋事业发展规划或计划。此外，修正我国先前制定、出台的各种规划、纲要或议程中已不适应海洋事务发展特点和趋势的条款，诸如全国海洋开发规划(1995 年5月)，全国海洋经济发展规划纲要(2003 年5月)。只有与时俱进，才能灵活应对外部世界的变化。二是制定海洋具体政策。具体政策是在社会基本活动领域之下更小的范围中发挥作用的政策，它是在基本政策的指导下制定出来的，是基本政策的具体化。具体政策是将基本政策所规定的目标与任务付诸实施的工具与手段，它处在基层和公共管理的前沿位置上，因而是解决实际问题的依据。如海洋航运政策、海洋资源开发政策、海洋生态保护政策等。在生态保护方面，《海洋大气监测技术规程》、《江河入海污染物总量及河口区环境质量监测技术规程》等的制定，使环保行业和海洋生态安全领域具有具体的行动依据。目前，我国涉海部门众多，应进一步划分海关、海监、渔政等部门责任领域，各部门根据自己职责制定相关政策法规，使海洋管理的各个方面都有章可循。

(二)逐渐统筹海陆管理体制

首先，目前我国已经成立了国家安全委员会，还需要成立隶属于其下的海洋委员会，以便更好地统筹全局，统一领导和规划海洋战略筹划和政策、法律议案等各种重要事项，推进重构现行海洋管理体制。其次是条块分割，部门之间沟壑严重，权责不明，妨碍了执法的统一性，大大增加了建设和管理投入，浪费财政和人力成本，难以避免地大量出现“争权时一哄而上，做事时退避三舍”的现象。中国是一个陆海复合型国家，推动陆海统筹具有得天独厚的优势。《全国海洋功能区划(2011—2020 年)》明确指出，海洋开发与保护应以陆海统筹为准则，根据陆地空间与海洋的关联性，以及海洋系统的特殊性，统筹协调陆地与海洋开发利用和环境保护。各级政府，尤其是沿海地区相关部门应严格按照《行政区域界线管理条例》规定，促进界线附近海域社会稳定和海洋经济可持续发展。

四、结语

当前，中国海洋安全形势不容乐观。近期，美国拟部分取消对越南实施长达30 年的杀伤性武器销售禁令，还特别指出，允许今后向越南转让与海上安全相关的国防用品，加之美菲签署防务合作协议，加强军事合作，这些举措使美国重返亚洲、遏制中国的意图愈加明显。此外，我国海洋行政管理体制存在严重问题，《中国海洋发展报告(2012)》披露，包括海军在内，我国中央层面的涉海管理部门有17 个部委和机构，中国海洋管理体制一直因“九龙治水”被诟病。因此，我国亟需借鉴国外海洋国家成功的管理经验。在海洋科技方面，学习美国经验，扩大海洋科技融资平台。在海洋安全领域，针对海洋安全政策体系的构建与完善，各自开展行动，最终实现政策变迁，构建海洋安全政策体系，维护我国海洋权益。在海洋资源开发与利用方面，学习英国经验，以海上石油开采带动轮船、机械、海洋设备材料等产业的发展，并对新能源技术和设备进行试点和推广。在管理模式上，美国海洋管理模式为相对集中型，政府提供大部分资金支持;英国为分散型，海洋工作完全下放到各部委。而我国可以采用分散型与集中型管理相结合，形成一个自下而上的海洋安全政策体系构建与完善的过程。因此，相关部门应该加强区划和规划，制定海洋管理行动计划，将海洋政策与海洋管理法律法规相结合，并不断推进我国海洋开发与安全管理改革，建立与开放的市场经济相适应的海洋开发与安全管理政策。

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