滨海新区:一颗印章管审批

张铁军

(作者系天津市滨海新区副区长)

天津市以行政审批制度改革为突破口，全力推动政府职能转变，通过将滨海新区政府所有部门的审批职能剥离划转，使碎片化的审批职能集中到一个部门，实行了“一颗印章管审批”。天津在体制上的自我革命，让审批和监管分离开来，在激发高效率、高质量专业审批的同时，又通过壮大基层执法力量强化市场监管，有效规范了市场秩序。

一、滨海新区行政审批制度改革的初步成效

“一颗印章管审批”的创新实践，使审批职能由一个专业部门全面承担，不仅运转更加规范，而且改变了过去“政出多门、多门一事、互为前置、批不担责”的乱象，解决了“以批代管”甚至“只批不管”的问题，改革成效初显。

一是审批机构和人员大幅减少。由18 个部门近600 人掌管109 枚印章，减少到1 个部门109 人，实行一颗印章管审批。

二是行政审批事项大幅减少。将重复、交叉的审批事项进行有效梳理，先从216 项减少到173 项，再从173 项减少到151 项，减幅达30%。

三是行政运行成本大幅减少。审批机构和审批人员的减少，促使行政运行成本降低，政府将减少的行政成本回馈社会，减少了14 项行政事业性收费项目，年减少收费近6000 万元。

四是审批效率大幅提升。投资项目、企业设立、单办事项审批用时分别不能超过原来的1/2、1/3、1/4，50 项审批立等可取，实现了全国审批效率领先。

自区行政审批局去年5 月20 日成立截至今年6 月29 日，共完成接件126336 件，办结124567 件，办结率达98.6%。

总结一年多来的改革历程，滨海新区行政审批局历经了八次具有标志性意义的时间节点:

(一)2014 年5 月20 日，滨海新区行政审批局正式启动运行，当日，黄兴国市长现场考察指导。

(二)2014 年6 月12 日，时任市委书记孙春兰率领天津市“互比互看互学”考察团视察新区行政审批局。

(三)2014 年9 月11 日，李克强总理现场视察新区行政审批局，并给予“全国翘楚”的评价，希望审批局“苟日新、日日新”，鼓励我们做天津的标杆、全国的标杆。

(四)2014 年11 月15 日，国家博物馆永久收藏已封存的109 枚审批公章，并拟在《复兴之路》等展览中展出。

(五)2014 年12 月23 日，新区行政审批局在全国政协双周协商座谈会上，作了主题为《加快转变政府职能，提高政府公信力》的发言，介绍“一颗印章管审批”的经验。

(六)2015 年3 月31 日，天津全面推广滨海新区行政审批制度改革的经验，在15 个区县全部成立了行政审批局。

(七)2015 年5 月28 日，中共中央书记处书记、全国政协副主席杜青林一行深入新区行政审批局考察调研。

(八)2015 年3 月27 日，经国务院批准，中编办会同国务院法制办联合印发《相对集中行政许可权试点工作方案》;2015 年5 月29 日，中编办和国务院法制办在滨海新区召开现场会推动全国改革试点。

二、解决的主要难点和推动改革成功的关键点

滨海新区成立行政审批局的改革，是一个新生事物，解决好改革的难点，把握住改革的关键点，对推动这项改革走向成功至关重要。

(一)推动改革面临的几个难点

1.成立行政审批局在法理上是否符合依法行政要求的问题。大多数人认为各专项法律明确了实施行政许可的主体部门，将这些行政许可都交由一个部门实施，是否存在“行政主体不对应”违法的问题。事实上，早在2004 年颁布实施的《行政许可法》就已经对集中实施行政许可有了明确的法律规定，其第二十五条规定:“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”滨海新区成立行政审批局，经市政府常务会议审议通过报市委同意印发《天津滨海新区深化行政审批制度改革推进政府职能转变的实施方案》(津党办发〔2014〕1 号)予以明确。中办发〔2014〕30 号文件批复:“在滨海新区先行开展相对集中行政许可权和行政执法权工作。”

2.将全部审批职责划转一个部门是否存在批不了的问题。按照市委、市政府的部署要求，将本级的审批职责全部划转到行政审批局，由行政审批局独立行使这些审批职责。过去由18 个部门实施的216 项审批事项，将由行政审批局1个部门实施。外界就有一些质疑，担心行政审批局可能会存在不会批、不敢批或乱批的现象。新区行政审批局的改革实践证明，只要将审批骨干力量抽调到位，建立并完善内部运行机制，再充分依托社会相关专业力量，完全可以解决这一问题。一年多来，新区行政审批局批复的各类审批办件，尚没有出现一件行政复议或行政诉讼，企业和申请人普遍比较满意。

3.将审批权全部集中到一个部门能否避免权力寻租的问题。外界听说滨海新区要成立行政审批局，曾有这样的质疑:过去审批权散落在各个部门，即使出现权力寻租或腐败行为，也只是在一个点上出现，如果都集中到行政审批局一个部门，若出现集中腐败问题，影响的将会是整个面上的改革。从改革的实践效果看，新区行政审批局切实采取多项措施，通过标准规程的实施，受理、审查、批准的分设，通过监管部门监控，有效地把分散的审批权力集中关进制度的笼子，不仅去除了审批自由裁量权和权力寻租，而且更加有效地保证了审批权力的干净运行。截至目前，相关部门没有接到一起涉及审批局人员权力寻租方面的投诉。

4.实行审管职能的分离是否会造成审管不能衔接的问题。新区成立行政审批局的改革，实施审批与监管职能的分离。为做好衔接工作，滨海新区出台了《关于加强行政审批与监管协调联动工作的实施意见》，应用互联网技术建立了信息交换平台。行政审批局将审批结果(含要件)信息，按部门分类通过平台点对点及时告知监管部门，同时，监管部门将监管中实施行政处罚的情况，通过平台反馈给行政审批局，实现审批与监管信息双推送。

5.其他容易受到质疑或怀疑的有关问题。在区行政审批局筹备和运行前期，由于外界不能全面地了解审批局的整体和细化方案，对审批局的运行或多或少存有疑虑。例如:区行政审批局一个部门的审批专用章，在外省市或中央驻津部门是否被认可，与几十家市级审批部门的衔接是否能够保证顺畅，审批涉及政策的连续性是否能够保障等。事实上，我们在运行过程中，经协调商务部和天津海关报备通过，将原来的7 枚加工贸易审批专用章调整为1 枚区行政审批局的行政审批专用章，并在林业部支持下妥善解决了“木材运输”、“渔业捕捞许可证”、“征用占用林地审批”等事项涉及的跨省市运输审批用章法定效力问题。实践证明，在市、区各部门的大力支持和帮助下，这些问题都得到了很好的解决，确保了审批局的顺畅运行。

(二)推动改革成功的几个关键点

1.天津市委、市政府高度重视。

2.滨海新区区委、区政府强有力的领导。

3.严格审批队伍相关人员的选拔任用(组织部门严格考察、严密组织培训)。

4.全面改革同步推进。“一颗印章管审批”后，同步实施“一支队伍管执法”、“一个部门管市场”、“一个平台管诚信”等“N 个一”的改革举措，使新区的社会经济活动更加便利和规范。

三、新区审批局成立后实施的持续改革机制和创新措施

新区审批局成立后，如何实现既定目标，保证这项改革顺利实施，是摆在新区审批局领导班子面前的重要课题。我们重点围绕“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的建局理念，主要从“规范化、便利化”两个方面推进审批机制改革创新。

(一)在规范化运行上实施了“三次升级”和“一次改造”

“三次升级”，即在原有总体方案的基础上，先后又组织实施了三次审批机制的改革创新。

——实行审批规范化操作。审批局成立之初，我们组织审批业务处室，用4 个月时间，统一制作完成了审批事项标准化操作规程(SOP)，对审批要件和审批流程、审查标准、审批时限进行了规范和细化，杜绝审批自由裁量权，推进依法依规审批。

——实行“单一窗口”全项受理。按照《行政许可法》第二十六条关于“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定”的规定，设立了审批局的受理中心，统一受理审批局办理的全部事项，实现多类别的“单项窗口”向全项受理的“单一窗口”转变，使申请人办事更加便利。

——实行“团队化”专业审查。根据各审批事项的专业化属性，将审批局内设机构的职能和人员进行了适当调整，实现“单岗单员”审查向“团队化”专业审查的转变，进一步提高审批能力和水平，保证审批质量。

“一次改造”，即推动实施“受理、审查、批准”的“三分立”审批模式。在审批运行机制“三次升级”的基础上，实施“受理、审查、批准”分设，形成单一窗口、全项受理，专业审查、团队支撑，严格把控、终身负责的审批运行模式，把审批权力关进制度的笼子里，实现了审批行为规范、协调、透明、高效。

(二)在“审管分离”后实施了审管联动的“四项机制”

一是建立审管互动信息交流制度。在行政审批系统中建设了审批与监管信息交换平台，审批局将审批结果(含要件)信息，按部门分类通过平台及时告知监管部门，同时，监管部门将监管中实施行政处罚的情况，通过平台反馈给审批局。

二是建立重点方面专项会商制度。对涉及国家安全、生态安全和公共安全，以及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益，且具有直接关联性的重大项目，组织行业主管部门会商，充分听取意见，共同研究确定审批事项。

三是建立审查员制度。设立审查员库，从市级审批部门和有关领域的专家库名单中聘请，组织若干审查专家组，根据需要组织审查员参与审批事项进行审查，保证审批的科学公正。

四是建立观察员制度。对一些与监管直接相关的事项，按照工作需要，新区审批局提前商请有关监管部门派出观察员，参与审核工作，充分听取观察员意见，加强工作衔接，形成部门合力。

(三)在便利化服务上推行了一系列便企便民举措

围绕审批服务便利化，本着“要件要减少，办事要少跑”的工作目标，采取切实有力的保障措施，高效服务于新区投资和贸易便利化。

1.建立帮办队伍为申请人无偿提供服务。

2.制定审批事项非主审要件“容缺后补”制度，少数投资项目实行“差别化”管理。

3.开展无偿寄送审批事项办理结果服务。4.开通24 小时便企便民服务热线。

四、下一步工作考虑

(一)下大力气简化审批环节和弱化审批权

1.大幅减少审批事项的申请材料。

2.全面实施审批事项网上申报办理。

3.探索试行审批事项承诺备案制。

(二)支持功能区审批体制机制改革

1.审批体系一个整体。

2.办事场所多点支撑。

3.多方面形成合力。

4.一体化协调运转。

(三)积极组建街镇帮办队伍延伸审批服务

在实行“受理、审查、批准”分设机制的基础上，将区行政服务中心综合受理窗口延伸至街镇行政服务中心，把审批事项受理职能下放给街镇，运用“互联网+”技术，通过统一的行政审批网络系统，方便申请人就近办理各类审批事项。