省级权力清单差异性分析

孟庆国

(作者系清华大学公共管理学院党委书记、教授)

今年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对地方政府权力清单工作做出部署。《意见》要求，省级政府在2015 年年底前要基本完成权力清单制定与公布工作，市县两级政府2016 年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。对与权力清单相关的责任清单，《意见》也做了明确规定，要求已经推行责任清单制度的地方要进一步完善，没有推行责任清单制度的地方能够和权力清单工作同步推进。

一、问题的提出

距年底时间已经不多，各省推进权力清单制度落实情况如何呢?对此，我们开展了一些调研和分析。通过网络搜索，我们获得了安徽、福建、甘肃、河北、江苏、浙江、江西、青海、山东、山西、四川11 个省份实施权力清单的有关文件资料，并对此进行了梳理分析，对其共性和差异进行比较。需要说明的是，部分省份(如广东、湖北等)虽然颁布了省级的权力清单，但是因为未能检索到实施文件的原文，所以未将其列入研究对象。我们梳理发现，各省在推进权力清单工作中，存在很多不同之处。这些差异也从侧面反映出权力清单推进过程中存在的一些问题，需要在以后的工作中予以关注和重视。

二、差异性分析

(一)对权力清单概念存在三种理解倾向。从各地权力清单的实施来看，对权力清单的概念明显存在着几种不同的理解倾向。一种倾向认为，权力清单是指政府机构内部各工作部门、部门管理的机构以及直属事业单位所具有的所有权力事项的清单;第二种倾向认为，权力清单仅指行政审批事项的清单，将权力清单的外延仅仅限定在审批和许可事项上;第三种倾向认为，权力清单不仅包括政府部门及其从属机构，还应延伸至承担行政职能的党委部门的权力事项。

(二)对责任清单的关系存在两种操作模式。从权、责的对应关系来讲，各地在制定权力清单和责任清单时，存在两种模式:第一种是“权责合一”模式。强调“以权定责”，即将不同类别行政权力事项的职责定位和工作任务，作为确定责任清单的依据。该模式的工作重心是“以权定责”，即明确权力事项对应的职责以及相应的追责情形。第二种是“权责分列”模式。突出强调“责任”的划分和明确，其依据是法律法规规章、部门“三定”规定以及党中央、国务院和省委、省政府规范性文件。该模式的工作重心是“以责定权”，即理顺部门之间的职责交叉重叠，以便分类建立健全“事中事后”监管制度。

(三)对权力事项类别存在两种划分情况。从省级政府权力清单中权力事项的类型划分来看，可以分为“9 +X”和“10 +X”两种模式。“9”或“10”是指各省权力清单中列举的具体权力事项类型的数量，“X”指未明确划分类型的其他权力事项。值得注意的是，各省在权力事项的类型划分上，标准和内容确定依据并不统一。有些省份即使同时采用“9+X”列举方式，在具体内容上也有差距。其中，行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决7个类别是各样本省份公认的事项类别，而行政审批、行政许可、非行政许可审批事项、行政征用、行政收费、行政监督、行政规划等7 个事项类别，在不同省份权力清单上表现出较大差异。尤其要强调的是，一些省份与《意见》中列出的权力清单事项类别有很大差异，不仅在类别划分上存在差异，在名称和含义上也不尽相同。

(四)对纳入清单管理的范围存在较大差异。在纳入清单管理的范围方面，部分省份实施省级及以下各级政府工作部门、直属特设机构、直属机构、部门管理的机构、直属事业单位以及行使行政权力的其他有关单位等同步推进的方式，如山西、河北、江苏、青海、山东等，而有的省份则重点强调省级的权力清单推行。通过比较不同省份的清理范围，还发现有几类单位在清单管理工作中存在特别差异，主要是垂直管理机构、列入党委工作机构序列但依法承担行政职能的部门、部门所属事业单位等，不同省份在是否将这些单位列入清理范围上有所不同。另外，因为《意见》对向社会组织转移的事项，在转移之前是否列入清单范围没有做出明确规定，所以绝大多数省份对社会组织的承接事项也没有做出进一步规范，有些省份仅提出了“冻结”的处理方式。这种临时性措施，虽然保证了最大限度实现“简政放权”的目的，但是从本质上看，“冻结行为”本身涉及法律义务的履行、中央机关政令的贯彻执行等问题。

三、总结和讨论

(一)清单的法治原则与要求。行政法治的基本原则要求“政府在法律范围内活动，依法办事”，即政府权力的来源必须基于法律的明确授权。笼统的概括式授权立法，适应了渐进转型中改革开放和政策实验的需求，但普遍存在的“红头文件”授权，导致了一定程度上行政权力越位的现象。“清单管理”实质就是将法律层面未能明确的权力划分加以明确，以清单的方式将政府权责明晰化，同时以“权力公开”的形式，对行政权的行使加以制约。从这一层面来看，清单管理“具有严格的行政法属性”，需要超越通过行政系统内部的行政文件，通过行政法律的层面加以构造。其中的问题，一是对不同级别政府在具体行政权力事项上的设定权限，缺乏明确的划分;二是具体行政权力事项划分标准不一，地区之间差异大，这一问题与缺乏统一的行政权力事项分类标准密切相关;三是授权性的法律、法规、规范性文件等的制定、修改和废止等程序，与“清单管理”制度尚未紧密结合，清单的动态性管理难以有效实现。

(二)权责“合一”还是“分设”。从法治政府的视角比较两种方式的差异，有利于在“依法行政”的框架下推进权责清单制度建设。“权责合一”的清单实施模式，是依据权力事项的内容，确定履权必须承担的法律责任。这种实施模式的重点在于对权力行使的控制和约束，保证行政主体在行使权力时的规范和可控。这种模式下，行政主体的责任范围仅限于实施行政权力过程本身，而不考虑更广意义上政府的义务。“权责分列”更强调政府在经济和社会发展过程中必须承担和履行的义务，以及不同部门之间的责任分担。在这种模式下，权力事项从属于政府责任，它是政府依据其职能，可以通过积极的推动立法以及规章制定等行为，进行动态调整的一个变量，即它对责任强调的同时，也暗含政府可以通过合法手段进行“以责定权”的实践。两种实施模式反映了政府观念上的差别，但是无论哪种模式，都必须符合“权责平衡”这一行政责任制度的根本原则。一是“权责清单”实施模式的确定，必须考虑一级政府或部门所享有的立法权限和具体行政事项设定权限的大小。如果一级政府或部门只有具体行政事项的实施权力，而没有必要的事项设定权，则宜采用“权责合一”的实施模式;如果一级政府具有相应的立法权力和具体行政事项的设定权，则宜采用“权责分列”的实施模式。二是“权责清单”实施模式的确定，还必须考虑行政资源的可获得性，这是保证行政主体自身“权力”和“权利”平衡的必要条件。为保证“责权利”的统一，对采用“权责分列”的行政主体，有必要为其匹配足够的行政资源。