江苏简政放权“517”改革的实践与思考

俞 军

(作者系江苏省编办主任)

党的十八大以来，江苏省委、省政府遵照习总书记视察江苏时的重要讲话要求，紧紧围绕“四个全面”的战略布局，按照党中央、国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革工作的决策部署，精心谋划改革落地见效的具体措施。省委十二届七次全会通过了《关于进一步简政放权加快转变政府职能的实施意见》(苏发〔2014〕14 号)，提出了以建立5 张清单、搭建1 个平台、推进7 项相关改革为主要内容的简政放权“517”改革架构，加快转变政府职能，强化权力运行制约监督，着力推动大众创业万众创新，努力构建阳光、便民、高效、简约的政府治理体系，为“建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏”提供体制机制保障。

一、江苏“517”改革的实践和成效

(一)建立5 张清单，亮出权力“家底”

江苏省通过“清权、减权、制权、晒权”等环节，以清单管理的方式，亮出权力底数，划清权力边界，让权力在阳光下运行，针对施政行为念好“紧箍咒”。省级5 张清单全部在网上晒出，13个省辖市、98 个县(市、区)已公布权力清单，10个省辖市、63 个县(市、区)5 张清单工作全部完成。江苏省成为全国率先出台权力清单、责任清单，取消非行政许可审批事项的省份之一。

一是晒出行政审批事项目录清单，做到“目录之外无审批”。新一轮行政审批制度改革以来，结合全面清理省级政府部门224 项非行政许可审批事项，共取消、下放行政审批事项506 项，今年又取消、下放了21 项，占原行政审批事项总数的58.4%，提前完成省政府确定的本届政府减少1/3 以上行政审批事项的目标。目前，省政府各部门保留行政审批事项375 项。

二是晒出政府行政权力清单，做到“法无授权不可为”。通过集中审核、三上三下、合法性审查、征求意见、专家咨询等五个主要环节，取消没有法律依据和与全面深化改革要求不相适应的3200 多项行政权力，现保留省级部门行政权力事项1375 项，交给市、县属地管理权力事项4272项。

三是晒出政府部门责任清单，努力实现“法定职责必须为”。围绕企业和群众反映强烈的审批办理时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多“一长四多”问题等，建立省政府各部门责任清单制度。责任清单包括部门主要职责，部门间职责边界，行政权力事项流程图，涉及的中介、收费、盖章，事中事后监管具体措施等七个方面。经过梳理审核，56 个省政府部门的行政权力事项办理时间累计缩短5135 个工作日，相当于14 年的时长，审批时限压缩到法定时间的50% 以下。

四是晒出政府部门专项资金与行政事业性收费目录管理清单，做到“清单之外无收费”。先后出台了《2014 年江苏省政府性基金项目目录》、《江苏省行政事业性收费项目目录(截至2014 年12 月)》和《省级部门专项资金管理清单》，保留政府性基金项目24 项、行政事业性收费项目155 项、专项资金项目317 项。出台了《进一步深化价格改革切实加强价格监管的意见》，去年全省减费38.9 亿元，今年上半年减费23.63 亿元。

五是探索投资“负面”清单管理，力求做到“法无禁止皆可为”。学习借鉴上海自贸区“负面清单”管理理念，制定《内资禁止投资项目目录》，明确了250 项内资禁止投资的项目，实现“非禁即入”。

基于对国内外相关研究成果的深入分析，课题组自1998年起就聚焦创新学习内涵、特征与策略等理论问题的研究，初步建构出创新学习理论框架。以更新教师教学观念为主要目标，课题组组织了数百场次的教师培训。

(二)搭建1 个平台，打造便民服务“超市”

江苏省建成了覆盖全省、上下联动、运行高效的省、市、县、乡(镇)、村五级政务服务体系，形成了网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务平台，普遍开通“12345”便民服务热线。网上办事大厅集行政审批、便民服务、政务公开、效能监察等为一体，实体大厅全面实现行政审批“三集中三到位”。探索政务服务中心与公共资源交易中心一体化管理，推动公共资源交易职责分步分项进行整合。目前，江苏政务服务网暨网上办事大厅已经上线运行，13 个省辖市和98 个县(市、区)也全部建成政务服务中心，基本实现由原来“跑多个门，办一件事”，为“进一个门，办各种事”，打通了联系服务群众的“最后一公里”。

(三)推进7 项改革，奏响职能转变“和声”

一是加强事中事后监管。积极推进“1 主7辅”的事中事后监管体系。“1 主”是指省政府出台的《关于深化行政审批制度改革加强事中事后监管的意见》(苏政发〔2015〕42 号)和《关于加强和改进事业单位监管与服务的意见》(苏政发〔2015〕43 号);“7 辅”中《关于加强质监事中事后监管的实施意见》、《江苏省食品药品安全信用体系建设指导意见》、《江苏省工商局市场主体监督管理办法》已经出台，《关于深化信用管理加强事中事后监管的意见》、《关于建立双随机抽查机制加强事中事后监管的意见》已报省政府审批，投资审批、安全生产、环境保护等领域的事中事后监管文件也正在抓紧制定中。初步形成了以信用监管为轴心，行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的“五位一体”综合监管体系。

二是推进监管执法体制改革。研究出台《关于调整完善市县工商质监食品药品管理体制加强市场监管的意见》，全省98 个县(市、区)工商、质监、食品药品管理“三合一”改革也已到位，并在南通召开了全省“三合一”市场监管体制改革现场会，推广南通经验。改革后，南通设置94个基层市场监管分局，各县(市、区)共精简384人充实到基层一线，每个分局执法人员增加至15人左右。全省综合执法体制改革试点已印发指导意见，中央编办批复的5 市3 县(市)综合执法改革试点工作正稳步推进。

三是促进社会组织健康发展。研究出台《行业协会商会与行政机关脱钩的实施方案》，促进社会组织规范管理。推进事业单位分类改革，对涉及行政审批中介服务的事业单位进行摸底核实，将涉及审批中介的19 个部门95 家事业单位101 个事项分类提出改革脱钩的处置意见。省政府办公厅印发了《关于开展清理规范行政审批中介服务专项治理的实施方案》，通过脱钩、放开市场等措施，彻底切断行政主体与所属承担行政审批前置中介服务的事业单位、行业协会、商会和相关企业的利益关联，让中介服务回归法律定位和服务本位。

四是推行政府购买服务制度。研究确定2014 年省级政府购买服务重点项目39 个，预计金额16.7 亿元，涵盖基本公共服务、公益社会服务、行业事务管理、政府履职事务等方面，与往年相比范围拓展、项目增加。

五是推行政府绩效管理制度。在13 个市、县试点的基础上，有序推进省市县机关部门绩效管理工作，建立了“231”绩效管理基本制度和工作体系及“361”评估方法。在确保省委、省政府三项重点任务、八项工程、十项举措目标圆满实现的同时，严控机构编制。探索建立全省机构、编制、领导职数预审制度，从源头上堵住“三超四乱”。

六是健全责任追究机制。制定《江苏省行政审批违法违纪行为责任追究办法(试行)》，对在行政审批工作中不履行或者不正确履行职责，有违法违纪行为的情况进行责任追究;制定《江苏省行政权力事项清单管理办法》，进一步规范行政权力运行;制定《江苏省行政许可监督管理办法(草案)》，加强对行政许可事项监督管理。

七是深化地方政府机构改革。在完成“卫生”与“计生”、“广电”与“新闻出版”整合，工商、质监下放市、县管理，做好省级政府职能转变和机构改革的基础上，扎实推进13 个省辖市、98个县(市、区)的政府职能转变和机构改革。经国务院领导同意，中央编办和国务院法制办批复，在南通、苏州工业园区、盱眙、大丰开展相对集中许可权改革试点。目前，盱眙县行政审批局于7月24 日正式挂牌，原来53 枚审批专用章由1 枚印章替代，原来75 个审批科室精简为4 个业务审批科室，审批人员由235 人减至41 人，审批材料由326 件减至132 件;南通市行政审批局于8月20 日挂牌成立，首批集中市场准入和投资建设两大领域53 个许可事项;苏州工业园区行政审批局于8 月21 日挂牌，将目前96 项行政许可事项逐步集中到行政审批局。盱眙县行政审批局成立1 个月，受理办件1294 项，办结率97.2%，审批时限减少70%，行政审批局向监管部门推送监管信息478 项，监管单位100%反馈，实现了审批与监管的无缝对接，群众满意度显著提高。对于江苏省“放、管、服”改革工作的成效，各方面均给予了积极评价。李克强总理对江苏省简政放权的做法作出重要批示，予以肯定。国家统计局江苏调查总队对全省494 家企业进行的简政放权政策落实情况问卷调查中，96.3%的企业给予了满意的评价。全国政协调研组到江苏调研时，企业普遍反映，现在江苏办事快了，耗时短了，花钱少了，成本低了。8 月上旬，国务院第三方评估组到江苏省对“放、管、服”改革工作进行评估时，认为“江苏简政放权工作走在全国前列，很多改革举措在全国具有带头示范作用。

二、改革的难点和问题

行政审批制度改革推进了10 多年，党中央、国务院以非凡的魄力，围绕“四个全面的战略布局”，全面深化改革，持续取消、下放了一大批行政审批事项，在广大企业和群众在予以广泛赞誉和高度评价的同时，也期盼有更好的突破。企业和群众反映:现在办企业，注册的门槛低了，创业方便了，但企业投资办项目，百姓办事办证仍很繁杂，仍感到“不解渴”、“获得感”不强。一年多来，我们通过对江苏50 多个厅局、13 个市、50 多个县(市、区)、3000 多户企业调查研究，发现其原因主要有以下几个方面。

一是以审批为轴心，以批代管较为普遍。计划经济时期形成的以审批为轴心的经济管理模式仍有强大的惯性，不少政府部门只会审批，不会管理，常常以批代管。它们习惯于依靠行政审批配置资源，从自我管理方便出发，而不是从企业公民办事方便角度看问题，设计管理制度，导致社会资源低效配置乃至严重浪费。依靠行政审批管理经济，审批环节繁多，其实质是以权力配置市场资源。基层企业反映:现在“投资管到了每道工艺”、“建设管到了每块砖头”、“行业管到了每只产品每只商标”。据统计，投资项目审批中在核准、立项、规划、施工、验收5 个环节涉及的报告、审图、评估、检测、测绘、代理、验收等中介服务事项多达29 个。在依法行政的旗帜下，经过多年的改革和信息化，不少领域已形成了“行政部门设法立权、事业单位评估审查、行业协会认证考试、关联企业垄断收费”的“套娃结构”，客观上形成了“部门利益法制化”、“系统权力信息化”、“涉审中介红顶化”。不少的审查是重复交叉的，不少的评估报告是千篇一律、无病呻吟、形式主义的，不少的资质资格是强制培训垄断收费的，不少的中介事项是背离市场决定原则的，几乎所有涉及审批的中介服务事项都是可以整合、简化、优化的。我们必须坚定地贯彻落实党的十八届三中、四中全会的决定，进一步厘清政府与市场、企业、社会的关系，真正让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用，就必须破解“套娃结构”，切断权力设租寻租的利益纽带，改变以批代管、只批不管的计划经济管理模式，最大限度地精简和优化审批事项和中介事项，最大限度地强化和创新市场监管，最大限度地释放市场活力和主体的创造力，最大限度地促进大众创业、万众创新。

二是“一长四多”突出，红顶中介泛滥。当前，企业和基层群众反映:企业投资项目行政审批突出的问题是“时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多”的“一长四多”问题。企业投资建设一个实体工厂或服务业项目，基本要盖92个公章、缴纳53 笔费用、涉及23 个中介、提供300 多件材料，周期至少370 个工作日，耗时2～3 年。审批链条中重复交叉的审查、形式主义的评估和以收费为目的的中介服务，严重束缚了企业的创新创业热情，降低了审批的效率，增加了企业的不合理负担。部门在法律法规设定行政许可事项的基础上，通过部门规章、红头文件、地方性法规、工作导则等扩围、扩权、扩利，以“细化”为名增加审批细目、审批环节、审批要件和中介环节、设置收费等，是“一长四多”红顶中介泛滥的深层次原因。部门信息化建成了众多的“专网”，形成了“系统权力信息化”，地方政府信息化平台不能实现集成共享、互通互联、联合惩戒。

三是部门职责交叉，层级事权不清。我国现行的政府机构设置和管理运行机制的一些不足，已经成为进一步深化行政审批制度改革的一大障碍。纵向上，部分领域中央政府与地方政府事权、财权划分不清晰，职责同构;横向上，部门之间职责交叉，存在多部门规划、审图、评估，多环节收费、论证、验收等现象，相互前置，相互扯皮。这些问题通过法律、法规固化，并在地方政府的日常管理中被进一步放大，相关法律及部门规章中繁琐的程序和要求以及互为前置的一些规定成了行政审批改革的拦路虎。部分法律法规、部门规章修改已滞后于行政审批制度改革和经济社会发展的需要，与当今科技变革、产业革命、产业创新的发展形势极不相适应，冗长的审批延滞了创业创新。这亟需加强顶层设计，进一步精简优化行政审批体制，稳步推进大部制改革，整合职责交叉的部门，同时应自上而下打包清理与行政审批制度改革相关的法律法规和部门规章、红头文件。

四是信息不能共享，信用监管滞后。随着电子政务的发展，信息系统已经成为行政审批的必备工具。由于顶层设计落实不到位，各地各部门都开发了自己的系统，甚至一个部门内部不同司局(处、室)也有独立的信息系统，互不联通，形成了一个个信息孤岛。系统林立为审批业务的无缝对接和信息共享带来困难，一些涉及多个部门的事项无法进行并联审批。信息系统不留接口、不对接，成为部门固化自身利益的手段，使得系统权力信息化，演化成改革中的新壁垒。由于政府各部门间互不联通，信息不能共享，申请人在办理行政审批事项时，需要重复提交各种材料、各种证明，费时又费力。从江苏的情况看，基层政府普遍建立了政务服务中心，实行窗口集中审批，但国家部委层面仍然是“一家一张网”，到中央申报项目还得一家一家跑。一些中央垂直管理部门信息不能与地方政府互联互通互享，给企业办事带来很大不便。从强化和创新事中事后监管的角度看，推进政府部门条块信息公开共享，必须切实加快社会信用体系建设，因而，推进优先实现企业法人、社会法人、自然人信用信息的共享、可查询，实现联合惩戒，加速推进以信用监管为轴心的事中事后监管新体系建设显得十分紧迫。

三、进一步深化改革的打算

习近平总书记在9 月15 日“深改组”第16次会议上指出:“要坚持社会主义市场经济改革方向，把转变政府职能同创新管理方式结合起来，把激发市场活力同加强市场监管统筹起来，放宽和规范市场准入，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。”李克强总理在9 月16 日召开国务院常务会议上指出，要标本兼治深入推进简政放权、放管结合，提高放权的含金量，增强监管的有效性，突出便民服务的主动性，打掉违法中介和不合理收费。进一步贯彻落实中央的部署，以问题为导向，加快构建“集中审批— 分类监管与服务—综合执法”橄榄型简约的治理结构，做到阳光、便民、高效，努力建设法治政府、服务型政府，下一步的改革重点，江苏省主要在“清、简、脱、并、通、督”六个字上下工夫。

一是“清”。大力清理部门规章、红头文件、地方性法规。目前，在法律法规设定审批事项外，部门规章、红头文件、地方性法规扩大范围、扩张权限、扩充利益的“三扩”现象比较突出，造成了以法律法规为核心其他文件层层扩张的“套娃结构”，由此形成的行政主体审批、事业单位评估、关联企业收费的牢固利益链条，难以撼动打破，同样也是造成“一长四多”问题最主要的原因。应从国家层面对涉及企业登记准入、投资创业、群众办事办证有关的部门规章、红头文件、地方性法规进行全面清理、打包修订，釜底抽薪，解决“一长四多”问题。

二是“简”。在现行法律法规未作调整的情况下，按照大道至简和删繁就简的改革要求，大力推行并联审批、联合评估的“六个一”:在一个区域范围内编制一本规划蓝图，实现“一本蓝图管规划”;建立联合审图窗口，力推“一个窗口管审图”;探索省内审批项目的评估简约范式，以表代书，力争实现“一张表格管评估”;推行“一车式”的联合测试、联合踏勘、联合验收，实现“一辆车子管勘验”;实行一票制一次性统一收费，实现“一票单子管收费”;相对集中行政许可权，实现“一枚印章管审批”。通过实现“六个一”破解影响企业投资创业的审批时间冗长的问题，促进行政审批整体提质增效，努力实现创业创新便利化。

三是“脱”。大力推动行政机关与中介服务、中介机构脱钩，彻底解决“红顶中介”问题。中央已经出台了行业协会商会脱钩方案，这两种类型的“红顶中介”清理已经有了时间表和路线图，但是对于承担中介服务的事业单位，中央尚未明确脱钩时间和要求，下一步要以事业单位分类改革为契机，加大对承担行政审批中介服务的事业单位的改革力度，协调推进生产经营活动类事业单位的改革工作。对已划为生产经营类并承担中介服务的事业单位，实行转企改制;对部分承担中介服务职能的事业单位法人，将中介职能及相关资产、人员剥离出来，单独脱钩改制。去除中介机构的行政化色彩，推动事业单位回归公益性和服务性。

四是“并”。按照打造法治政府、服务型政府要求，努力做到阳光、高效、便民、简约政府治理，加大部门机构、服务事项的整合归并力度，解决政府与市场边界不清、部门职责交叉、多头执法、监管和服务不到位、信用建设滞后等问题。加强清单动态管理，进一步完善权力清单、责任清单、负面清单等清单制度，推进权力清单标准化，实现“一套清单管边界”;在县级工商、质监、食品药品监管“三合一”组建市场监督局已经到位的基础上，进一步推动深化融合，实现“一个部门管市场”;加快推进综合执法改革试点工作，实现“一支队伍管执法”;进一步整合完善”12345“统一便民服务热线，实现“一个号码管服务”;建立完善随机抽查机制，实现“一个机制管检查”;加快推动信用监管平台建设，实现“一个平台管信用”。

五是“通”。实现部门间信息互联互通，做到共享开放安全。目前，部门利益法制化、系统垄断信息化现象较为严重，不同部门之间、地区之间信息不互通、不共享，如公安、民政、计生、人社等部门之间所采集的公民的人口、婚姻、生育等基础数据之间，就存在严重的信息壁垒和障碍，导致群众为提供各类“奇葩证明”跑断腿。应从国家层面对部委、省、市、县(市、区)政务网进行统一架构，明确政府部门信息共享、依法公开的机制，对现有信息化系统进行全面升级改造，确保国家部委专网和省、市、县(市、区)统一的信息平台实行共享互联，解决信息壁垒、信息碎片化、信息烟囱化的问题，变民众跑腿为数据跑路，以适应“互联网+”时代的需求。

六是“督”。强化督查，务求改革措施落地见效。为不断深化行政审批制度改革，促进各项改革措施落地生效，必须切实加强督查工作。江苏省政府办公厅印发了《关于开展深化行政审批制度改革专项督查的通知》(苏政传发〔2015〕156号)，确定从9 月中旬开始，通过全面自查、实地检查、问卷调查等形式，对各市、县(市、区)和省政府各部门推进简政放权工作进行全面督查，同时，制定出台了督查方案，细化督查内容和方法。应以此为契机，进一步巩固简政放权成果，推动放管结合、优化服务向纵深发展，以广大企业和人民群众切实的获得感来评价政府职能转变的实效。