社会主义协商民主的类别探析

袁绍东

（阜阳市社会主义学院 科研处，安徽 阜阳 236008）

党的十八大提出了发展社会主义协商民主的战略目标，这就意味着，推进社会主义协商民主的理论研究和实践进程，已成为我国民主政治建设的一项重要任务。为此，认真研究社会主义协商民主的类别、内涵、发展评价体系、运行环境及其着力点等有关问题，是当前面临的一项重要课题。

一、科学界定社会主义协商民主的类别

社会主义协商民主是一个由协商主体、协商议题、协商机制和协商共识等要素组成的有机整体。其中，协商主体作为协商的参与者，是整个协商过程中的核心要素。根据各主体的性质，可以将其划分为四个层次：共产党、政府机关、各民主党派和人民群众，具体表现为四个方面的协商民主形式：党内协商民主、党际协商民主、执政协商民主和社会协商民主。

（一） 党内协商民主

党内协商民主是指一个政党的全体党员在有关本党利益的一切问题上拥有参与决策的平等权利。从政治实践来看，党内协商民主是指中国共产党党内协商民主，即在中国共产党党内政治生活中，全体党员就共同关注或关系共同利益的问题，在决策前或决策之中依据协商民主的程序和形式进行自由、平等、充分的协商，最终形成全体党员共同接受的路线、方案和决策等。

（二） 执政协商民主

执政协商民主发生在中国共产党与国家政权、其他党派、社会组织以及广大群众之间，是指中国共产党在执掌政权、管理政事的过程中，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的问题上与政府、其他党派、社会组织和人民群众之间进行充分协商，力争使各方面的利益和要求都能得到体现和表达，进而制定出符合公众利益的方针政策。

（三） 党际协商民主

党际协商民主包括两种情况：一是中国共产党与作为参政党的各民主党派以人民政协为主渠道、以政治协商为主要内容的协商民主。二是各民主党派之间的协商民主。在政治生活中，由于受多种因素的影响，这类协商民主实践相对较少，理论界也缺少相关的研究。这是我们在社会主义协商民主建设过程中应该注意到的一个问题。

（四） 社会协商民主

社会协商民主包括人大立法协商民主、行政协商民主和人民内部协商民主。人大立法协商民主，指人大坚持开门立法，鼓励公众参与，制定出符合公众利益要求的法律。行政协商民主发生在政府治理范围之内，是政府及其职能部门围绕公共政策与广大群众直接对话、彼此沟通。例如，民主听证会、政策咨询会、公民接待日、民情直通车等形式。人民内部协商民主发生在社会基层单位内的日常治理中，例如，城镇街道社区、农村村组、企业内部等，就涉及群众利益的问题通过内部协商的方式（社区议事会、村民或居民委员会、企业职工代表大会等），最大限度地整合群众的利益诉求，以此实现社会基层单位内部的民主管理。

二、准确把握社会主义协商民主的内涵

（一） 社会主义协商民主是一种全新的民主模式，与西方协商民主、政治协商以及选举民主有着明显的区别

1.社会主义协商民主与西方协商民主的区别。第一，产生的基础不同。西方协商民主植根于西方政治文化与既有的民主基础之上，是在多党竞争的政治框架中发生作用的。社会主义协商民主则立足于中国政治制度建构和政治实践，是在中国共产党领导人民追求民主的过程中形成的。第二，协商的目的不同。西方协商民主旨在弥补、减少代议制民主的不足，进而摆脱自由民主的困境。社会主义协商民主则是以扩大群众的政治参与、继而实现其当家作主的地位为目的。第三，协商的本质不同。西方协商民主只是对既有民主制度的一种反思、完善，然而，由于其提出的解决方案缺乏整体性、系统性和长期性，人们把它当成价值层面的理念。社会主义协商民主则强调协商理论的实践性、协商形式的多样性和协商制度的规范性，是一种实践层面的制度安排。

2.社会主义协商民主与政治协商的区别。第一，产生的基础。政治协商制度是对新中国成立前国民党一党专政制度的完全否定，是一种替代性的制度设计和安排。社会主义协商民主是对现有民主形式的完善和超越，是对新形势下多元主义政治兴起而做出的回应。第二，协商的主体。政治协商的主体是中国共产党、各民主党派以及社会各方面的代表人士，他们是通过吸纳和推荐方式产生的，带有明显的精英政治色彩。社会主义协商民主的主体为多元利益格局中的所有利益相关者，是一种大众化的民主形式。第三，协商的内容。政治协商的内容大多是党和国家带有根本性、战略性、全局性的重大问题。社会主义协商民主的协商范围更为宽泛，不仅包括重大问题，还涉及到群众日常生活的方方面面。第四，协商的形式。政治协商的平台主要是人民政协。社会主义协商民主的形式更加多样灵活，它不仅包括人民政协，还包括各种形式的座谈会、听证会等。

3.社会主义协商民主与选举民主的区别。第一，基本原则。选举民主通过投票，按照少数服从多数的原则，保障多数人的意志，是一种“刚性”民主。社会主义协商民主则通过对话、协商，按照体谅包容的原则，既尊重多数人的决定，也照顾少数人的意见，是一种“柔性”民主。第二，基本功能。选举民主多数情况下解决的是权力的授予与配置问题，体现的是权为民所赋的原则。社会主义协商民主则立足于公共利益，通过利益相关者的利益均衡，实现公共利益的最大化。第三，二者的关系。“这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的。”［1］要进一步统筹两种形式，做到选举中有协商、协商中有选择，实现选举、协商结果的科学性、合法性的最大化。

（二） 社会主义协商民主是基于我国民主政治建设的伟大实践而产生的，具有鲜明的中国特色

1.坚持中国共产党的领导。坚持中国共产党的领导，是发展社会主义协商民主最本质的特征。第一，中国共产党是协商主体多元诉求的整合者。多元协商主体的诉求也肯定是多元的，且有些诉求可能是完全冲突的，在这种情况下，就需要中国共产党承担起协调、平衡和整合多元诉求的责任，进而形成被多元协商主体均接受的共同利益。第二，中国共产党是协商过程的引导者。社会主义协商民主不是无序的自由集会讨论，而是有组织、有目的、有程序的政治行为。当前，国内外形势错综复杂，各种新问题层出不穷，在发展社会主义协商民主的过程中，如果采取了错误的发展路径，就有可能带来诸多风险，人民利益受损、社会失序等。因此，在这一过程中，需要中国共产党来组织引导和协调各协商主体以合理、有序的方式进行表达，避免协商陷入无休止的争论，以此实现协商的理性化与高效化。正如邓小平所说：“不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，绝不是社会主义民主。相反，这只能使我们的国家再一次陷入无政府状态，使国家更难民主化。”［2］

2.体现民主集中制的原则。第一，社会主义协商民主是民主基础上的集中。它是在广开言路、求同存异的基础上，着眼于实现公共利益最大化、公共政策最优化，以形成各方均能接受的利益共识。第二，社会主义协商民主是集中指导下的民主。社会主义协商民主必须在中国特色社会主义民主政治框架内进行，不是想怎么协商就怎么协商、想协商什么就协商什么，更不是跟党和政府唱对台戏。它以扩大公民的政治参与、进而实现人民当家作主为根本目的，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

3.促进决策的民主化科学化。在党委和政府决策前和决策中围绕重大决策和公共事务开展广泛协商，有利于党委、政府更广泛地听到社会各方面的意见建议。可以说，协商的过程，就是发扬民主的过程，就是广开言路、广集众智、广求良策的过程。在协商一致的基础上出台的决策，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳了少数人的合理主张，既集中了支持的、一致的意见又集中了批评的、不同的声音，大大提高了决策的民主化、科学化水平。

三、构建社会主义协商民主的发展评价体系

（一） 协商理念正确

这应从两个方面来衡量：一是各协商主体对社会主义协商民主重要性的认识程度。二是各协商主体在协商过程中的主动性和自觉性。从社会主义协商民主的产生历程看，它是中国共产党团结带领全国各族人民在我国民主政治的伟大实践中探索出来的。也就是说，社会主义协商民主从一开始就被人们所认可。从这个意义上说，各协商主体对协商民主应该有着充分的认识，有着认真践行协商实践的主动性和自觉性。然而，在具体的协商过程中，在很多时候、很多方面的表现却并非如此。不管什么形式的协商，其目的就是让各协商主体的意愿得到充分的表达、其积极性得到充分的发挥。有的协商主体（尤其是一些弱势群体） 认为协商只是走过场，参加不参加、积极不积极，对协商结果意义不大等等。他们思想上难免会有各种各样的抵制、消极等情绪。因此，在发展社会主义协商民主的过程中，我们一定要通过多种方式来提高人们的协商意识，引导人们积极主动的参与到协商实践中去。

（二） 协商制度科学

要从协商制度的完整性、统一性、超前性和可行性等方面来把握。第一，完整性是指具体的制度以及配套的制度要健全。具体的制度包括对协商民主的整个过程（如明确谁来协商、在哪里协商、什么时间协商、协商什么、怎样协商、协商结果的产生及运用等等） 都要做出详细具体的规定。第二，统一性是指制度要前后贯通、相辅相成，不能有前后抵触、矛盾等问题。要求我们要做好制度的立、改、废、释等各项工作。对行之有效的制度，要继续贯彻执行；对有明显缺陷的制度，要进行补充和完善；对需要细化的制度，要尽快制定实施细则；对已经过时的制度，要适时加以废止。第三，超前性是指制定的制度能够反映社会主义协商民主的发展要求、反映社会主义协商民主建设规律、科学预测社会主义协商民主发展的未来趋势。第四，可行性是指制定的制度要具体周密、系统配套、无缝隙可进、无漏洞可钻。在具体程序上要有明确的规定，便于把握和操作。同时，要坚持实践第一的观点。例如，在制度实施以前，要大胆探索，先行试点，待积累经验和条件成熟后再全面推开，以此保证社会主义协商民主办实事、出实效。

（三） 协商行为规范

协商行为主要指在协商过程中各协商主体要有一定的协商能力，能够在既定程序下进行科学有序的协商。第一，协商能力是一个由协商意愿、协商渠道、理性协商等共同组成的能力系统。所谓协商意愿，就是对涉及到自身利益的事情有科学的见解并愿意表达自己的想法。所谓协商渠道，指有一个恰当的平台能够掌握相关的协商信息，拥有平等的协商权利，在此基础上将自己的意愿充分表达出来。所谓理性表达，指在协商过程中能够站在公共利益的立场上，以平和、理智的方式阐述自己的观点，同时，能够包容别人的观点。［3］第二，规范的协商行为具备以下特点：一是互动性。协商不是一方向另一方的单向输入，而是各协商主体间的相互沟通，既有自上而下的沟通，也有自下而上的交流。既有讨论、解释、说明，也有质疑、申辩、包容。二是民主性。任何良性的协商都是各主体间的自由、自愿协商，尤其体现在执政协商中，人民群众绝不是被动的被代表者，群众要有平等的参与权，能够平等地进行利益表达，每个参与者的观点都应被重视并且能够得到理性回应。三是包容性。在整个协商过程中，都要始终坚持求同存异的原则，要充分兼顾不同群体的利益，从而实现公共利益的最大化。

（四） 协商结果务实

社会主义协商民主归根结底要在实践中接受检验，在全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦的征程中体现实效。正如习近平所言：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”［4］协商结果务实主要体现在两个方面：一是能够最大限度的达成共识。二是能够解决实际问题。第一，就达成共识而言，指围绕各协商主体共同关注的利益诉求，站在公共利益的立场上，最大限度的反映和照顾各方面的利益和诉求，实现各协商主体的利益最大化。在这一过程中，既要反映多数人的愿望，也要尊重少数人的合理要求。既能听取支持的意见，也能包容批评的声音。要避免由于尊重和保护“多数”所带来的“少数”被“边缘化”。对于协商后还不能达成共识的问题，不能强行达成共识，要留下进一步调研、思考和磋商的余地。第二，就解决实际问题而言，解决实际问题是达成共识后的一种延伸，是共识的执行环节。也就是说，共识光落到纸上、落到口头上，是远远不够的，要体现在具体的行动中。一步行动胜过一打纲领。要通过共识的执行使人们得到实实在在的实惠。例如，人们生活环境、居住条件等得到了改善，所遭遇的困难得到摆脱等等。

四、发展社会主义协商民主面临的形势

（一） 有利条件

第一，有较好的传统文化资源。如：“和”、“合”、“民本”等包含协商民主因素的传统意识，不仅深深扎根于人们心中，并且仍在作用于现实社会。第二，在中国共产党的政治实践中一直就有着协商的传统。正如毛泽东同志所说：“我们党和政府是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府，有大事召集各民主党派代表人士开会，共同协商、讨论和决定。”［5］并且，近年来具有协商民主性质的城乡实践日益丰富，如民主恳谈会、社区议事会等。第三，人们的权利意识、民主意识等得到了较大的发展，加之社会结构和利益格局的多元化，通过协商来协调与整合多元化的利益格局成为迫切需要。第四，市场经济的发展和信息网络化为我国发展社会主义协商民主提供了一定的物质基础和技术支持。信息技术扩大了公众对政治信息的知情权，扩大了公民政治参与的途径与手段，有利于民众对政府行为的参与和讨论。同时，也有利于政府更好地吸纳公众的意见和建议，从而使公众与政府之间实现有效的协商与互动。

（二） 不利因素

第一，人治传统与顺从型臣民文化在政治实践中影响深远。尤其是部分官员存在严重的家长作风和个人独裁现象，对社会主义协商民主消极被动。第二，作为社会主义协商民主重要平台的政治协商还存在诸多问题。例如，协商程序化、制度化和规范化程度不高，协商主体间的地位不平等，存在着协商结果难以落实的现象等。第三，缺乏发育成熟的公民社会。各种民间组织和社会团体还比较弱小，大多数尚未形成一套稳定的运作机制，带有明显的官办色彩，独立性不够等等。

五、发展社会主义协商民主的路径

（一） 加强社会主义协商民主的理论研究

第一，要尽快就协商民主的概念、类别、运行环境、发展路径等基本理论达成共识。真正解决“所有的人都在谈论协商，但是没有人能说出它是什么，或者它怎样才能在真实的社会状况下发挥作用”的问题［6］。第二，要认真研究一些深层次的理论问题。例如，如何处理社会主义协商民主与民主集中制的关系。第三，要及时回应实践中出现的问题。例如，要对各地的成功经验进行系统研究，使之上升为具有普遍指导性的理论和政策。同时，在具体的研究工作中要做到：一是坚持理论研究的正确方向。理论工作者必须站在人民根本利益的立场上去认识问题。二是处理好理论与实际的关系。既要从实际出发，对现实提出的大量问题进行冷静的思考。又要在如何使理论指导实际的研究上下工夫。三是必须汲取国内外有关方面的经验和教训。既要立足于中国实际，又要敢于和善于借鉴国内外一切成功的经验和做法。

（二） 构建社会主义协商民主制度体系

党的十八大指出：“健全社会主义协商民主制度”、“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”我们知道，社会主义协商民主的过程，不只是调整党内关系的过程，而是涉及党与政府、各民主党派、人民群众，政府与人民群众、各组织内部等多方面的复杂关系。由于社会主义协商民主自身的特征及其工作的艰巨性，致使这一良好的理念不会自动实现，必须借助普遍性、稳定性、规范性和强制性的体制机制来落实、来维系。否则，再好的民主理念也难以付诸实施。

社会主义协商民主制度以及体制机制，包括协商议题提出机制、协商活动的具体执行机制、协商结果反馈机制以及相应的责任追究机制等。有关的配套制度包括各种公开制度（如党务、政务公开制度等）、民主决策制度、各协商主体的民主权利保障、监督制度等等。此外，还要进一步加强制度的精细化建设，使其运行机制和操作程序更加具体化。例如，在党员权利行使保障制度方面，尽管《中国共产党章程》 和《中国共产党党员权利保障条例》都对党员权利作出了明确的规定。然而，从操作层面而言，这些规定比较抽象，需要进一步细化、具体化，以增强其可操作性。为此，要进一步明确保障党员权利的内容、行使程序及保护措施等，进而杜绝实践层面中的模棱两可、似是而非现象。通过社会主义协商民主的程序化、规范化、制度化建设，确保其有序可循、有规可守、有法可依。

（三） 找准发展不同类型协商民主的着力点

1.发展党内协商民主。要充分保障党员民主权利，落实党员的知情权、参与权、选择权和监督权。这是发展党内协商民主的前提和基础。第一，要保障党员的知情权。大力开展党务公开，畅通公开渠道，丰富公开方式，确保党员之间信息对称。第二，要保障党员的参与权。在党内重大问题决策讨论过程中，要保证党员的直接参与。第三，要保障党员的选择权。一方面，要改进候选人的提名方式，形成完备的自上而下与自下而上相结合的提名制度。要改进对候选人的介绍制度，加强选举人与候选人之间的直接沟通和了解。另一方面，要改革和完善选举方式，逐步扩大直接选举的范围和层次，逐步扩大差额选举的比例，着力营造公正选举的条件和氛围。第四，要保障党员的监督权。大力开展重要情况通报和报告、述职述廉、舆论监督、信访处理、巡视、谈话和诫勉、民主生活会、询问和质询等，增强党内监督制度的“预警”功能。

2.发展执政协商民主。要改进党的领导方式和执政方式，以此实现科学执政、民主执政、依法执政。第一，党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，其主要职责是抓方向、议大事、管全局，其核心要使党“总揽全局、协调各方”，而是不以党代政，大小事务一把抓。这是实现党的领导的一条根本原则。第二，党在治国理政过程中，要充分发扬党的民主作风，坚持走群众路线，广泛听取和吸收人民群众的意见和建议，让人民群众真正参与到党的活动中来。第三，党必须在宪法和法律的范围内活动。从中央到基层的一切党组织、党员领导干部和每个共产党员，都必须严格遵守、模范执行国家的宪法和法律，不允许任何党组织和党员有凌驾于宪法和法律之上或超越宪法和法律之外的特权。

3.开展党际协商民主。要完善人民政协的各项制度安排，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。党的十八届三中全会强调：“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”、“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序”。第一，要规范协商内容。当前， 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、 《中国人民政治协商会议章程》 均规定“大政方针”、“重要问题”、“重要事务”等必须进行协商。然而，什么是“大政方针”，什么又是“重要问题”、“重要事务”，具体到不同地方、不同单位又有着不同的内容。要出台相关的标准，将协商内容进一步细化，减少歧义和分歧，进而避免人民政协变成选择性的协商。第二，要明确协商程序。对协商过程中的各个环节都要做出明确、详细的规定。需要特别指出的是，对协商纳入决策程序要有明确的规定。党的十八届三中全会强调：“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。”对于这些情况要通过相关决议作出制度性安排，真正做到“不经协商、不能决策”。第三，要拓展协商形式。要严格按照党的十八大和十八届三中全会的要求，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等。此外，要因地制宜，创新协商方式，最大限度的发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。

4.积极开展各种类型的基层协商。要切实保障人民群众在基层社会治理中的主体地位。“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”［7］改革开放以来，我国基层出现了许多协商民主的实践形式，在乡村和社区有民主恳谈会、民主听证会、政策咨询会等，在企业有各种类型的集体协商制度等。这些形式的出现，极大地促进了人民群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。第一，要畅通协商渠道。畅通的协商渠道包括各协商主体的积极参与、恰当的协商平台、科学的协商方式、具体的协商程序以及完善的协商保障等。要保证决策者和普通公民之间完全平等地就涉及群众切身利益的问题进行有效的讨论。第二，要丰富协商形式。除了传统的协商方式外，有条件的地方还可以尝试利用网络、电子邮件、电子信息发布等现代信息和通讯技术，建立不同利益群体间的对话、沟通渠道等。第三，要推进协商制度化。从议题的设置、信息的发布、协商的步骤、协商的规则、协商结果的处理等都要做出明确、详细的规定，避免笼统性，增强可操作性。

［1］［4］［7］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22.

［2］邓小平文选：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：359-360.

［3］郭蕊.社会主义协商民主的实效性问题研究［J］.辽宁社会主义学院学报，2012（04）.

［5］毛泽东文集：第7 卷［M］.北京：人民出版社，1999：178.

［6］［美］詹姆斯·博曼，黄相怀译.公共协商：多元主义、复杂性和民主［M］.北京：中央编译出版社，2006.1.