对农村义务教育现行主导政策的分析

摘要：农村义务教育现行主导政策的重心，是促进这一教育有质量的均衡发展。在投入、管理、办学、教师和监督等方面，农村义务教育目前仍处于发展弱势，要推进它有质量地均衡发展，就必须对其现行主导政策进行完善。

关键词：农村义务教育 现行主导教育政策 均衡发展

一、农村义务教育现行主导政策的构成

如果说上世纪八十、九十年代我国农村义务教育政策的重心是不懈探索，以构建能促进这一教育不断发展的管理体制、投入体制，那么进入新世纪，随着国务院2002年下发《关于完善农村义务教育教育管理体制的通知》，2003年下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，2005年下发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，就标志着这一义务教育“地方负责，分级管理，以县为主”的管理体制[1]、“中央与地方分项目、按比例分担”的投入体制[2]得以创建。这一创建极大促进了此后以农村为重点、难点的全面普及义务教育重任的完成。也正是在这些新体制的基础上，农村义务教育政策的重心又转向推进这一教育有质量均衡发展的目标上。

2005年5月，教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的指导性意见》的文件，以落实和推进义务教育的均衡发展。本文的现行主导政策是指2005年教育部这一“指导性意见”下发后，为推进农村义务教育均衡发展，国家正在实施的有关重要政策。

围绕有质量均衡发展的这一根本目标，针对发展农村义务教育的教师队伍，国家首先出台一系列政策。2006年，教育部等四部委下发《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》（教师[2006]2号），开始大规模招聘高校毕业生到西部“两基”攻坚县及县以下农村学校任教；2009年教育部等四部委又决定扩大实施“特岗计划”，教育部为此出台了《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》（教师[2009]2号）。之后，教育部办公厅2010年5月下发了《关于组织实施“国培计划——2010年农村义务教育学校教师远程培训项目”的通知》（教师厅函〔2010〕7号），同年7月教育部办公厅、财政部办公厅还联合下发《关于组织2010年“国培计划”——中西部农村骨干教师培训项目申报和发布项目招标指南的通知》（教师厅函〔2010〕10号），2012年国务院也下发《关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号））。这些政策出台是要解决农村义务教育老师数量严重不足，教师专业素质整体不高，教师培训工作方式单一、效果不好等问题，是要构建农村教师队伍建设的长效机制，以期到2020年打造出“师德高尚、数量充足、配置均衡、城乡一体、结构合理、乐教善教、稳定而充满活力的高素质农村教师队伍”[3]。

在办学和管理政策方面，针对目前农村义务教育的许多学校最基本办学条件不具备、学校布局不合理和学校管理不规范、不量化的问题，教育部印发了《义务教育学校管理标准（试行）》（教基一[2014]10号），出台了《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求的通知》（教基一厅[2014]5号），国务院办公厅下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（国办发〔2012〕48号），国务院教育督导委员会办公室也发出《关于开展农村义务教育学校基本办学条件专项督导的通知》（国教督办〔2014〕6号）。这些政策提出了许多明确规定和可操性要求。如上述文件提到的基本办学条件底线，就包括了要消除D级危房、消除超大班额，还有教学用房、室内采光等方面具体规定；关于学校布局，文件具体要求“各地要根据实际条件合理确定学校覆盖范围，一般应使学生每天上学单程步行时间不超过40分钟”[4]。

在督导评价政策方面，对义务教育均衡发展评估有明确的监督评估标准，教育部下发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（教督〔2012〕3号），决定建立县域义务教育均衡发展督导评估制度，重点评估县级政府均衡配置教育资源情况。文件涉及到生均教学及辅助用房面积、师生比、生均图书册数、生均中级及以上专业技术职务教师数等8项指标。为使包括农村义务教育的基础教育质量评价不流于空泛，2013年，教育部办公厅又下发了《关于做好中小学教育质量综合评价改革实验工作的通知》（教基二厅函[2013]22号）。《通知》确定了上海市等30个地区为国家中小学教育质量综合评价改革实验区，由此启动了对基础教育质量科学评价的探索，以取得具有推广价值“以学生发展为核心、科学多元的中小学教育质量评价体系”[5]。

在监督政策方面，国家出台有关政策主要体现在2006年新修改的《义务教育法》中。该法前所未有地规定了22种违反该法的行为及要承担的法律责任，而且这一监督问责制的主体“谁来问”、客体“向谁问”，内容“问什么”都是非常明确的，对“如何问”也有一定的具体规定。比如第52条第4款规定县级以上人民政府“未按照本法规定均衡安排义务教育经费”，“由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予行政处分”。

这些政策推动了农村义务教育教师队伍建设，开启了对教育均衡发展的督导与质量评价的探索，规范了教育的办学与管理，也开始强化了对政策执行的监督问责，因而一定程度上促进了教育的均衡发展。

二、农村义务教育现行主导政策的一些问题

1.投入政策方面

2005年下发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，使得中央政府与各省在农村义务教育经费投入项目和投入比例这两方面责任基本清晰，有利于厘清对教育的投入责任。近年，各省陆续颁布的《义务教育条例》，有关教育的投入基本是这样的笼统表述——“农村义务教育所需经费，由县级以上人民政府按照有关规定分项目、按比例分担”[6]，具体比例仍然是不明确的。

省级统筹不是省级主导出资，统筹还需要其他方出资，只有其他方拿出了资金才能统筹。因此，这样责任不清晰、比例不明确的共同负责投入体制，在很大程度上就分散了责任，存在各方互相推诿、互相观望的风险。没有刚性的、明确的出资要求，就存在着谁都不愿多出资的问题。因此，农村义务教育公用经费经常是国家三令五申规定要及时足额到位，但不少地区就是不能到位或不能全部到位。下级政府主观上都在等待上级政府更多的投入和更多的转移支付；有了更多的投入和转移支付后，又有可能出现对地方政府教育财政投入的挤出问题，本应投入义务教育的地方财政被挪为他用。endprint

2.管理政策方面

以县为主的管理体制，确实是相对合理的体制。但有关农村义务教育的质量管理这一管理的重要方面，由于直到2007年9月才成立国家基础教育质量监测中心，开始对相关教育质量进行监测试点，到2013年才确定上海市等30个地区为国家中小学教育质量综合评价改革实验区，因而这一质量管理尚处于起步探索阶段。

3.办学政策方面

教育部出台的贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的底线要求，肯定有积极的正面作用。但在办学标准问题上，这一政策也有一些问题：1.城乡标准的非均衡性。这些底线要求对于城市学校来说是最为基本的。教基一厅[2014]5号文件所规定办学20条最基本条件，对城市绝大多数义务教育学校来说，是早已达到并超越了。如消除D级危房这一最基本底线条件，若在城市学校作为要求提出是不可想象的。2.没有适度超前性。正因为是最基本的底线标准，所以缺少必要的超前性，很难说体现了现代教育发展要求。即使是贫困地区学校，也应有适当的超前建设。3.可操性不足。办学就要管理，《义务教育学校管理标准（试行）的通知》（教基一[2014]10号）是针对全国城乡所有义务教育学校的管理要求，共有92条。基于学校的办学条件，不少是农村学校难以达到的。如“落实每位教师五年不少于360学时的培训要求”。在经费不足、收入不高和教学任务压力大的农村学校，每个教师平均一年要参加72学时的培训几乎是不可能的。

4.教师政策方面

国家通过教师特岗招聘政策和一系列国培计划的实施，很大程度上缓解了农村义务教育老师数量不足的问题，也在一定程度上提升了他们整体职业素质。但从总体上看，目前这一政策对留住、吸引优秀老师在农村从业，仍缺乏足够的政策魅力。在农村老师最为关心的收入待遇、职称评定、职业发展、子女发展等方面，相关政策并没有提供多少具有吸引力的规定。我们的思想教育可以鼓励教师不计报酬在艰苦农村作贡献，但出台的政策一定要让作出这种奉献的老师，能得到在城市工作的老师所不能比拟的回报。否则，这一政策就不够合理。

5.监督政策方面

2006年修改通过的《义务教育法》列举了种种对违法行为的问责，但它实施这些年来，公开的信息上从未披露有一级政府或其教育行政部门因其违法行为被要求整改，也没有看到负有直接责任的行政人员受到过行政处分。当然不是从未发生违犯该法的行为，而是有违反规定的，却没有受到相应的处罚。这说明监督各级政府认真落实这些法律规定的具体政策还不够，对违法的政府法人、行政人员的处理还有制度上的欠缺，总之是在问责的“如何问”上还有重大的不足。

三、完善农村义务教育现行主导政策的建议

农村义务教育是典型的弱势教育，要推进它有质量地均衡发展，就必须对这一教育现行主导政策进行完善。

1.制度创新，确保教育有足够投入

（1）尽快出台《义务教育投入法》，以强化对农村义务教育的投入。

据《中国教育经费统计年鉴》（2001-2008），从2000-2007年，全国教育经费从3849亿增长到12148亿，增长了3.16倍；而同期的义务教育经费从1833亿增长到5046亿，只增长了2.75倍；同期农村全国农村义务教育总投入从919亿增长到2987亿，更是只增长了2.25倍。这说明对农村义务教育的投入，虽然整体在增加，相对还是弱势。

以前我们说“穷国办大教育”，不无道理。在2013年国家财政收入接近13万亿的情形下，这一说法很难令人接受。据统计，2013年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为4.30%，比上年的4.28%增加了0.02%，但全国公共财政教育支出占公共财政支出的比例为15.27%，比上年的16.13%却降低了0.86%[7]。对经济资源的分配，实际上反映政府对事物价值的排序。政府认为某一领域价值相对更大，自然在资源配置时会优先考虑。因此，今天如果还出现义务教育资金的长期贫困，教育部门那一定是有关部门的教育价值观出现了问题。建议教育部门每年公布经费投入明细，以方便整个社会对农村义务教育投入的监督。

国家还要尽快出台《义务教育投入法》。建议这一法律要明确规定所有教育财政投入中，整个义务教育、农村义务教育必须占有的具体比例，明确规定如何确保农村学校有足够的生均公用经费，明确规定负有投入职责的各级政府具体的分担项目和投入比例。2006年新修改的《义务教育法》第44条就规定：农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。直到现在，国务院也没有出台明确相关规定的政策文件。建议尽快出台这一政策文件，以使教育的投入各方责任变得清晰。只有这样，才能从制度上消除教育财政转移支付中的挤出问题，真正增加对教育的财政投入，切实把新《义务教育法》第46条规定的“规范财政转移制度”落到实处。

（2）强化人大对教育预算的决策地位。为了防止财政部门在预算环节就挤压义务教育的经费，要切实落实《预算法》中各级人民代表大会是财政预算最终决定者的规定。为此，要有制度安排，让人民代表在人大会议上，与财政官员共同讨论、决定下达教育部门的预算控制数。然后表决，与政府总预算一起由人大会议通过，以确保这一教育的应有投入。

（3）建立以省级政府为主的经费投入体制。农村义务教育经费长期不足，一个重要原因就是投入责任过多下放到基础政府，中央和省级负担过低。我国现行的分税制已将主要财政集中到中央和省级政府，它们有促进义务教育均衡发展的投入能力。鉴于中央政府还承担着国防、外交等重大责任，省级政府就应负起这个主要责任。一些教育强国就是如此。从1978年起，美国州政府对义务教育财政资助比例（45.6%）开始超过地方政府（44.60%），成为义务教育财政主导力量，近年基本稳定在47%左右[8]。2004年，日本义务教育投入三级政府的比例是：中央政府30%，都道府县40%，市町村30%。endprint

（4）修改相关的法律规定，完善教育捐赠政策。根据我国个人和企业所得税法的归定，个人和企业对教育的捐赠，必须是间接捐赠。也就是只有先捐赠给政府教育部门指定的教育基金会，才能享受相应的税收优惠。否则，就不能享受相应的优惠。这就必须进行修改。国家还应考虑开征遗产税，并实行捐赠税前扣除，以激励更多人对义务教育的捐赠。为了引导对最弱势的农村义务教育的捐赠，还应适当提高扣除的比例。

（5）进一步行政立法，完善政策的问责制度。既然在违法问责“如何问”上还有重大的不足，就还要进行相关的教育行政立法，以进一步具体落实新《义务教育法》第七章“法律责任”的“如何问”问题。只有在这一行政立法中对政府法人、行政人员教育行政的违法问责，有完善的可操作的“如何问”，这种问责才会真正出现，才会真正发挥其作用。

（6）把推进义务教育均衡发展的努力，纳入对地方政府的政绩考核中。受急功近利的政绩观影响，一些地方领导往往没把发展义务教育真正放在心上。为了推动义务教育均衡发展，必须将地方财政用于义务教育的比例、均等化公共教育经费拨款情况、义务教育学校建设的合格率和城乡教师工资待遇的保障等，都纳入对地方政府政绩考核的指标中。只有这样，才会有效地激励他们对农村义务教育的投入和重视。

2.出台统一适合的办学建设标准，着力提升这一教育的发展水平

（1）要加快制定学校办学条件标准化建设的统一政策文件。近年，各省市陆续出台了本地义务教育学校办学条件标准化建设的相关文件。但各地的标准不尽一致，这不利于教育的均衡发展。2014年教育部出台的《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求的通知》，显然也只是针对贫困地区，只是义务教育最基本办学的底线条件。对发展均衡的义务教育来说，这一文件所规定的基本条件远远不是标准配置。因此，要尽快出台全国统一的、有刚性的、适度超前的义务教育办学条件的建设标准，要用这样适合的制度标准，来规范、监督各级政府合理地配置义务教育的资源，逐步缩小办学条件的城乡差距，提升农村义务教育办学水平。

（2）要尽快出台农村义务教育科学的质量评价标准。鉴于农村义务教育的特殊性，对目前正在进行的中小学教育质量综合评价改革的30个国家实验区，建议教育部明确规定它们有探索农村义务教育质量综合评价标准的使命，或者在全国不同地区，专门进行农村义务教育质量综合评价的广泛试点。这样探索出来的评价标准，可能更适合对农村义务教育质量的综合评价，更有利于教育的发展。

（3）要进一步以提升农村老师素质为突破口，来提升农村义务教育水平。国家应继续对农村义务教育进行“国培”这样的大规模教师职业培训，不断提升他们的职业素养；要出台足以吸引优秀老师在农村从业的政策。

3.制定教育中长期发展规划，适时进行政策重心的转移

随着工业化、城镇化的进程，农村中小学学生人数，会不断逐渐减少。在这一大背景下，农村义务教育均衡发展又要如何安排，就要有一个前瞻性的规划。因而国家要尽快出台专门的农村义务教育中长期发展规划，以引领弱势教育持续地均衡发展。

过去由于各种原因，多年来教育的政策重心是放在投入体制和管理体制的构建上。目前随着这些方面体制的相对完善，为更好地推进教育的均衡发展，政策重心应更多地关注教育的教师政策、课程政策、质量评价政策、标准办学政策的制定上。

参考文献

[1] 国务院.关于完善农村义务教育教育管理体制的通知.国办发[2002]28号.

[2] 国务院.关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知.国办发[2005]43号.

[3] 教育部等五部委.关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见.教师[2012]9号.

[4] 国务院.关于规范农村义务教育学校布局调整的意见.国办发[2012]48号.

[5] 教育部.关于做好中小学教育质量综合评价改革实验工作的通知.教基二厅函[2013]22号.

[6] 湖北省人大.湖北省义务教育条例第53条.2010年12月4日湖北省第十一届人大常委会第19次会议通过.

[7] 教育部、国家统计局、财政部.关于2013年全国教育经费执行情况统计公告.教财[2014]4号.

[8] 郭玉贵.美国义务教育财政体制的发展轨迹及对中国启示.世界教育信息2012（6）号.

[作者：陈圣钢（1964-），男，江西九江人，九江学院思政部教授，硕士。]

【责任编辑 刘永庆】endprint