浅析城乡二元体制下教育资源不平等现象

张舒恺

[摘 要]随着中国改革不断深化，中国在促进教育公平方面做出了自己的努力。但如何相对公平地发展城乡教育事业是我国在转型期间所面临的一大难题。不平等是城乡学生群体之间在义务教育阶段所享有的人力资源、物力资源和财力资源等资源处于不同水平的状态。应合理分配城乡教育经费，加大对农村地区的教育经费支出;设立农村教师工资标准，健全工资增长和福利待遇保障机制;加大对农村教师的培訓工作，适应当代教育发展需要;建立健全教育设备资源监管制度，合理分配设备资源。

[关键词]城乡二元体制 教育资源 不平等 农村 城市

[中图分类号] G521 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2015）01-0020-03

一、概念定义

（一）教育资源

资源是指一个国家或一个地区所拥有的人力、物力和财力等各个物质要素的总称。其中人力资源是指学校教师数量、质量和结构的拥有量;物力资源是指学校场地、实验设备和教学设备等物质资料拥有量;财力资源是指各学校经费数量。[1]

（二）城乡二元体制

城乡二元体制具体是指城乡之间平等发展的一种体制障碍，是一种以户籍制度为壁垒，在城市和农村分别建立两种不同的资源配置机制，造成城乡之间教育、社会保障和医疗等不对称的一种制度。[2]

（三）不平等

本文所具体指的不平等是城乡学生群体之间在义务教育阶段所享有的人力资源、物力资源和财力资源等资源处于不同水平的状态。[3]

二、问题背景

根据教育部2012年和2013年发布全国教育事业统计公报数据，2012年进城务工人员随迁子女数与2011年相比增加132.9万人，增幅为10.54%，农村留守儿童增加70.75万人，增幅为3.22%。[4]中国的城乡分化造成的城乡二元体制阻碍了我国教育事业的发展，经济资源占有不平等导致教育资源分配不均，农村地区生源不足，学校数量和质量远远落后于城市地区。

从表1可以看出，除2011年-2012年农村初中学校数量有所增加之外，其余农村学校数量均比往年下降。反观城市小初高的学校数量基本上呈现出增加的趋势。表1的统计数据直观地反映出农村所占有的教育资源逐年减少，城市所占有的资源逐渐增多。城市教育需求的增加，引发了城市的教育资源的增加，城乡学校资源不平等被进一步拉大。

城乡教育之间资源不平等体现在教育改革领域的各方面。教育领域中的不平等必定会阻碍教育事业的发展，最终对我国的教育事业乃至社会人力资源结构造成负面影响。

三、问题分析

（一）城乡教育中的教育经费不平等

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图1   教育性经费占GDP比例

注：数据来源于历年《全国教育经费执行情况统计公告》

从图1中可以看出，我国的教育性经费占GDP的比重稳中有升。2011年，中国的教育经费投入占全国GDP总量的近4%。但是相比较其他发达国家，我国的教育性经费支出还是相对较低。

表2   2003年北京市海淀区各类学校校均教育经费状况的调查

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注：资料来源于《北京市海淀区教育均衡化问题的调查报告》.程方平

以程方平老师的调查数据为例（见表2），农村地区的小学教育经费合计为244万元，农村教育经费的80%以上都来源于国家财政补贴。相反，城镇地区的教育经费来源渠道多元，在总量上远超农村地区的教育经费。作为教育优势地区的北京，城乡教育经费投入差距如此巨大，那么其他地区城乡教育经费的差距可想而知。

（二）城乡教育中的师资力量不平等

我国城乡教育中的师资力量不平等主要体现在城乡教师的素质和结构不平等。我国的1205万名的中小学和幼儿园教师中，农村教师占到80%以上。[5]农村中的教师队伍相对于城市的教师队伍来说，存在以下几个问题：

1.农村教师工作条件艰辛，待遇偏低。我国农村地区学校的分布呈现出“小而散”的特点。由于农村学校规模较小，教学设备不足，这导致教师人均教学压力大，一个农村教师教授数门课，跨年级教学的情况并不少见。此外，农村学生因家庭距离学校较远，学生往往选择寄宿学校，农村教师就成为学生的生活教师，而微薄的工资却不能为教师们的生活提供更多的保障。

2.农村教师素质普遍偏低，教学质量落后于城市地区。农村地区的经济状况和生活条件决定了农村学校无法给农村教师与城市教师同样的工资。农村教师学历参差不齐，差距较大，总体素质的偏低往往难以保证农村学生受到与城市学生相同的教育质量。相对落后的教学技能和教育理念严重制约当代农村教育的发展。[6]农村教师的现实情况也让他们难有机会进行培训，以提升自身的教学技能。

3.农村教师流失率大，年龄结构老化。在农村教师队伍中，随着年轻骨干教师涌向城市发展，农村教师队伍呈现年龄断层现象。中高龄农村教师扎根于农村，而越来越多的农村优秀青年教师流向城市。这给城市教育事业带来创新理念和活力的同时，也造成农村因教师断层而出现的教学困境。

（三）城乡教育中的设备资源不平等

从表3中可以发现，全国的小学、初中和高中的器械配备达标率随着年级的升高呈现出依次递增的趋势。在最低达标率的小学中，比例最高的一项数据——小学数学自然实验仪器达标学校只占总学校数量的50.75%。最高的高中器械配备达标率也不过80%左右。笔者从中大胆推断：其中20%的不达标学校大部分来源于农村地区。

表3   2012年全国小初高学校的设备器材达标率

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注：数据来源于《2012年全国教育事业发展统计公报》

（四）城乡教育资源不平等的原因分析

1.城乡二元体制阻碍了城乡教育公平。城乡之间以户籍制度为壁垒建立起不同的资源配置体制。城乡之间资源配置的不平等造成城市占据大量的社会资源，而农村则拥有与自身发展需求不相符的资源。经济资源作为教育事业领域的基础性因素，城乡经济配置与占有的不平等直接影响城乡教育中的师资、教育经费和教学设备等资源的不平等。

2.城乡政治地位悬殊，农村难与城市进行平等博弈。为何随着教育事业的改革，城乡之间的教育水平没有逐渐拉近，反而呈逐渐拉大趋势？其中一个重要原因就是城市与农村之间的政治地位不平等，这导致农村难与城市进行利益博弈。一项有关数据显示，第十二届全国人大代表有农民工代表31名[7]，农民工代表占代表总数的1.04%左右。根据2010年全国第六次人口普查数据显示，城市人口占总人口的49.68%，乡村人口占总人口的50.32%。[8]若从全国城乡人口数的比例推断全国人大代表比例，那么农民工代表应占全国人大代表数量的50%左右。然而就目前的情況看，城乡人大代表比例差距还比较大。

（五）相关政策建议

1.合理分配城乡教育经费，加大对农村地区的教育经费支持。首先，国家不仅应当在绝对量上增加教育经费投入，也需要在相对量上增加经费投入。农村教育经费更多的是依赖财政性教育经费，而城市的教育性经费来源渠道多元。因此，国家应当鼓励城市学校适当增加学校的非财政性教育经费，将部分经费转移支付给农村学校，以解决农村教育经费不足的问题。

2.设立农村教师工资标准，健全工资增长和福利待遇保障机制。应当在农村地区制定教师的工资标准，其标准不应低于农村公务员的90%～95%，以此保障农村教师的生活要求。此外，应当在农村中建立健全工资增长机制，激发农村教师的工作积极性，促进农村地区的教育创新。同时，也应当对农村教师的住房、医疗和养老等社会保障体制进行完善。[9]

3.加大对农村教师的培训工作，使其适应当代教育发展需要。要加大对农村教师的培训工作，培训以政府财政支持为基础，以培养教学理念、教学方法和教学内容为重点培训任务，定期开展培训工作，提高整体农村教师的专业水平和教学质量。

4.建立健全教育设备资源监管制度，合理分配设备资源。针对城乡地区设备资源不均的问题，政府应当加强对教育设备资源的监管，建立起必要的监管制度。设立必要的设备资源引进标准和监管制度有利于遏制学校的攀比之风，将更多资源在农村地区合理分配。

[ 注 释 ]

[1] 庞笑萌.城乡义务教育资源均衡配置研究[D].沈阳农业大学，2010（6）：13-14.

[2] 陆学艺，杨桂宏.破除城乡二元结构体制是解决“三农”问题的根本[J].中国农业大学学报（社会科学版），2013（9）：5-7.

[3] 中华人民共和国国务院.2014年政府工作报告[R].人民出版社，2014.

[4] 中华人民共和国教育部.2013年全国教育事业发展统计公报[R].中国统计出版社，2014.

[5] 张婷.袁贵仁等四位代表网络访谈“中国的教育公平”实录[N / OL].中国教育报.2014-05-09[2012-11-14]http：//www.edu.cn / rwzf_12425 / 20121114 / t20121114_869204_11.shtml.

[6] 庞丽娟.我国农村义务教育教师队伍建设：问题及其破解[J].教育研究，2006（9）：48-49.

[7] 赵仁伟.从3到31：中国农民工全国人大代表人数大幅提升[N / OL].新华网.2014-05-13[2013-03-04].http：//news.xinhuanet.com / politics / 2013-03 / 04 / c_114878972.htm.

[8] 中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报[R].中国统计出版社，2011.

[9] 庞丽娟.我国农村义务教育教师队伍建设：问题及破解[J].教育研究，2006（9）：51-52.

[责任编辑：陈 明]