关于食品质量安全问题的再思考

康振宇 陈海啸 王自锋

摘要：民以食为天，食品质量安全关乎国计民生，如何有效的整治食品质量安全问题，已成为当下亟待解决的重大问题。文章通过食品质量安全问题中三个方面的十个具体问题的再思考，对食品质量安全问题的解决进行了探索。

关键词：食品安全；监管体系；监管机制

在中国传统文化中，饮食是重要的组成部分之一，中国人强调“民以食为天”，例如，在老百姓的需求中，“吃、穿、住、行”以“吃”为首。因此，食品安全与每一个人息息相关。从个人角度看，食品安全关系到每一个人的身体健康和生命安全；从社会的角度看，食品安全关系到经济健康发展和社会稳定；从国家的角度看，食品安全关系到政府和国家的形象。总之，食品安全水平能够衡量国民的生活质量，体现社会的管理水平和反映国家的法制建设。

随着中国经济的发展和人民生活水平的提高，中国老百姓的饮食越来越丰富，食品生产也越来越专业化。但是，我国的食品安全问题依然突出。近期，跨国食品企业也出现了食品安全问题。例如，今年7月份上海媒体揭露了上海福喜食品有限公司利用过期食品回锅重做，以及更改保质期标印等手段加工过期劣质肉类。而且，台湾地区也出现了食品安全问题。今年9月，台湾爆发“馊水油”事件，顶新集团旗下的味全公司向强冠公司采购劣质地沟油。这些事件在媒体上不断发酵，在震惊、愤怒和担心之余，我们需要反思为什么食品安全问题频繁出现。从以往的食品安全事件中，我们需要充分吸取教训，寻找对策，杜绝食品安全问题的出现。本文的研究主要包括以下三方面：（1）食品安全问题的界定；（2）食品安全问题的产生；（3）食品安全问题的对策。

一、 关于我国食品质量安全问题的认识

问题一：关于什么是食品安全的问题。

关于食品质量安全，科学界和大众之间存在着两种不同的认识。科学界所谓的食品质量安全是指食品（食物）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者汇集消费者及其后代的隐患。我国卫生法律将食品安全的基本要求规定为；食品应当无毒、无害、符合人体必需的营养要求，具有响应的色、香、味等感官性状。而大众所谓的食品质量安全则是指进入市场或消费阶段的食品符合国家食品安全的基本规定，食用后不会产生食品质量安全事故。这种区分的意义在一定程度上具体化了食品质量安全监管体系的内容，即确保进入市场而非是生产过程中的食品都符合国家食品安全的规定，食用后不会产生食品质量安全事故。一般情况下，普通百姓无法获得食品的生产、流通和消费等环节的相关信息，只有当食品安全事件出现后人们才了解食品在某个环节出现了问题。

问题二：关于食品质量安全问题中的传统因素和非传统因素的区分。

所谓食品安全中的传统因素是相对于我国近年发生的诸如“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”等重大食品安全事故都是人为因素所致，即所谓的非传统因素而言，泛指国际上由于食品生产、加工、流通环节卫生控制不当和环境污染等因素所致的食品质量安全。这种区分的意义在于对产生食品质量安全问题责任主体进行界定。对于传统因素造成的食品安全质量安全问题，是由于食品质量安全监管体系的不完善所造成的，其食品质量安全问题的责任主体是食品质量监管部门；而对于非传统因素所造成的食品质量安全问题，在其产品没有进入市场销售或是消费环节以前，其责任主体并非是是食品质量安全监管部门，而是其造成食品质量安全问题的行为主体。目前，非传统因素导致的食品安全问题对社会的危害最为严重，这类问题直接威胁消费者的健康，在现阶段也是最迫切需要解决的社会问题。一般而言，传统因素导致的食品安全问题影响范围较小，这类食品安全问题常常是局部个案，波及范围不大。

问题三：关于食品质量安全问题产生原因的问题。

从表面上看，食品质量安全问题产生的愿意可分为传统因素和非传统因素两种，即所谓的食品生产、加工、流通环节卫生控制不当和环境污染等因素所致以及诸如“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”等人为违法使用食品添加剂和非食品添加剂的因素。而在其背后，更有一个巨大的“诱人”的市场利益的因素，对食品的质量安全起着决定性的作用。无论是“数量多、规模小、分布散、条件差、工艺乱”，食品质量和安全难以保证的食品生产加工小作坊还是违法使用食品添加剂和非食品添加剂来制造假冒伪劣食品的非法厂家，这个巨大的、“诱人”的市场利益都是它们存在的根本。在分析食品质量安全产生的原因时，理论界和学术界对于这个“诱人”的市场利益也给予了足够的认识。不过这样的重视却始终停留在“由于这个市场利益的存在，是造成食品质量安全问题的原因”而绝非是“由于市场经济体制的不完善，造成了这个市场利益的存在”。因此，归其主要原因食品质量安全产生的原因仍旧是市场经济体制不完善的所造成的。从经济学的角度，经济个体或者厂商都会追求利益的最大化。当经济活动的成本大于收益时，经济个体或者厂商没有动力从事该经济活动。相反，当经济活动的收益大于成本时，就会存在一种机制激励经济个体或者厂商从事该经济活动。为了杜绝食品安全问题，特别是杜绝非传统因素引起的食品安全问题，我们需要增加违规成本，建立一种有效的惩罚机制。

二、 关于我国食品质量安全存在的具体问题

问题四：食品质量安全监管部门的职能的异化问题。

食品质量安全监管部门对食品质量安全进行监管，以确保食品质量的安全，然而在实际职能行使过程中却扮演着食品生产厂家形象代言人的角色，其内容反映在以下两个方面：其一，由于我国食品安全监管行政机构设置不合理，部门多且职责不明确，导致监管责任难以落到实处，甚至出现“监管推诿”等问题，缺乏最终负责食品安全风险的管理机构，致使食品质量监管部门确保食品质量安全的职能丧失。其二，食品质量监管部分为食品生产厂家提供食品质量安全认证并授权食品生产厂家使用食品质量安全标志。其性质类似于以监管部门的信誉为企业的产品质量安全提供担保，“QS”的标志就是监管部门对食品生产厂家的产品代言。然而近年来无论是“三聚氰胺”的主角三鹿，还是“瘦肉精”的主角双汇，“QS”的标志都赫然醒目。伴随着诸多食品安全事故的不断发生，食品质量安全监管部门的公信力不断降低。因此，与其说食品质量监管部门的职能是确保食品质量安全，不如说是为食品生产厂家提供产品质量安全代言。食品质量监管部门是解决食品安全问题的关键环节，清晰的职责和监管的独立性是有效监督的保障。

问题五：食品质量安全责任义务转移的问题。

我国现有的食品质量安全的责任是由食品生产厂家负责的，因而对于食品质量安全事故的赔偿的义务也是由企业承担的，然而食品质量安全事故发生时往往伴随着企业的资金链断裂的危机，致使股票价位暴跌，企业破产，而其破产的原因往往不是由于在食品安全中的债务致使的，而是由于企业的资本市场供应链断裂致使的，即所谓的树倒猴孙散，出现了一种企业破产，无法承担赔偿责任的现象。而当企业无法承担赔偿责任义务时，就会出现一种食品质量安全责任义务的转移现象：原本由企业负责的食品质量安全，由于企业赔偿能力的消失，承担食品质量安全责任义务就转移到了消费者身上，这无形中就加剧了消费者消费成本。例如，在三聚氰胺事件中，由于三鹿集团无发承担赔偿责任而破产，导致众多三聚氰胺的受害者无形中承担了食品质量安全的责任，因而就出现了一种消费者承担食品质量安全责任的荒诞现象。由于食品安全事故存在责任转移的情况，食品安全问题的受害者可能无法获得足够的赔偿。

问题六：关于“QS”食品质量安全保障平台缺失的问题。

在2011年4月份举行的“2011国际食品安全论坛”上，中国食品科学技术学会副理事长胡小松先生公布了一项调查结果显示：在食品安全问题发生后有60%以上的受访者选择相信媒体而不是政府。然而这能否表明媒体可以取代政府成为下一个“QS”食品质量安全认证平台呢？ 受访者之所以不相信政府是因为政府只为食品的质量安全提供一个认证，并不承担相应的食品质量安全问题责任；而之所以相信媒体，却是因为在我国众多食品安全问题都是媒体所发现，甚至是在媒体的大幅曝光下才得以有效解决的。一个完善的“QS”食品质量安全平台至少要包含两个方面的内容，其一是可以对食品的质量安全提供一个科学的认证，其二是为食品的质量安全问题承担责任。然这两面都是媒体这个“QS”平台所缺失的，因此构建一个“QS”食品质量安全平台是当下亟待解决的问题，而“QS”需要解决的核心问题是权力与责任的统一。

问题七：关于食品质量安全整治的路径选择问题。

基于什么样的认识，选择什么样的整治路径。针对食品质量安全产生的原因不同，其选择整治的基本路径也有所不同。基于食品质量安全问题的原因是由于在食品生产、加工、流通环节卫生控制不当和环境污染等传统因素以及人为违法使用食品添加剂和非食品添加剂等非传统因素引起的这种认识，人们更多是选择通过完善各个环节的监管机制以及通过完善相关的法律政策去整治食品安全问题。无独有偶，由于2011年的“3·15”央视曝光了可以和三鹿毒奶粉“相媲美”的食品安全丑闻——双汇瘦肉精事件，除此以外，众多食品安全问题都是媒体所发现，甚至是在媒体的大幅曝光下才得以有效解决的，基于这一认识，更有人提出了“媒治”的食品质量安全整治路径。由于针对食品质量安全问题产生的原因缺乏科学且深刻的认识，我国的食品质量安全整治工作治标不治本，有的最多是在一定程度上缓解了食品质量安全的问题。此外，更值得一提的是由于我国的食品质量安全问题长期得不到解决，就有学者提出用加强食品质量安全教育的方法，用知识武装大脑，让消费者擦亮自己的眼睛去对食品的质量安全作出判断。这不仅是对我国食品质量安全问题的一种无奈，更是对我国市场经济体制的一种讽刺。

问题八：关于食品质量安全事故责任关系与契约关系的分离问题。

我国在对食品质量安全事故进行责任划分的时候，往往是食品生产厂家对消费者的消费安全负有全部责任责任，而食品的销售方往往是不负有任何责任或承担很小一部分的责任。这就存在了一个逻辑的不合理性。因为消费者在进行消费活动时，真正和消费者发生契约关系的是销售方而非食品生产厂家。既然是跟消费者发生契约关系的是销售者，那么销售者就应该对消费者的消费安全承担全部责任。正是消费活动中这种责任关系与契约关系的分离，造成了食品质量安全监管体系中销售方监管职能的消失，更准确的说监管义务的消失。而正是销售方这种职能的消失，却给面对“诱人”的利益有些道德素质低下的企业以及个人利益熏心违法使用食品添加剂和非食品添加剂来制造的假冒伪劣食品提供市场，导致问题食品“横行”，危害人们身体健康，给食品安全造成了重大隐患。

问题九：关于食品质量安全整治工作中重点领域选择的问题。

目前， 我国食品质量安全监管体制主要采取以分段监管为主、品种监管为辅的“多机构模式”。“数量多、规模小、分布散、条件差、工艺乱”，食品质量和安全难以保证的食品生产小作坊以及生产假冒伪劣商品的生产厂商，给我国的食品质量安全监管体系带来了巨大的挑战。以分段监管为主、品种监管为辅的“多机构模式”已不能适应现阶段整治食品质量安全问题的需求。基于对食品质量安全问题产生的原因分析，整治食品质量安全应立足于消除问题食品存在的“诱人”市场利益。市场利益的取得以市场销售为基础，问题食品也不例外。因此，要从根本上杜绝存在质量安全问题的食品，食品质量安全的整治工作应该紧抓问题商品的销售平台，加大对市场销售平台的监管力度。

三、 关于我国食品质量安全问题的对策

问题十：关于构建一个完善的食品质量安全监管体系的问题。

食品安全监管从技术上不存在问题，关键是构建完善的食品质量安全监管体系，这个体系包括企业、政府、第三方、销售方和消费者。一个完善的食品安全监管体系应该包括以下三个方面：其一，完善销售方的食品质量安全责任体系，以强化销售方的食品质量安全监管职能；其二，构建一个提供食品质量安全保证的第三方责任平台，对食品质量安全提供保证，并对问题食品的受害者进行先行赔付。其三，加强政府部门的职能，在对企业生产的食品提供食品质量安全认证的同时，通过第三方责任平台的反馈信息对企业和销售方进行监管和查处。其食品质量安全监管体系机制流程如图1示。

运行机制：

1. 食品质量安全监管体系的市场监管流程：首先，食品生产企业向政府部分提交食品质量安全生产许可申请和食品质量安全认证申请；其次，销售方向政府部门提交食品质量安全销售许可申请，并获得销售资格认证；最后，通过认证的食品生产企业向第三方平台申请食品质量安全担保，并经由获得销售资格认证的销售方在市场上销售。

2. 食品质量安全监管体系的消费者监管流程：消费者发现问题商品向第三方申请赔付，如果是经过第三方认证的食品，第三方平台依照相关规定对消费者赔付，并把相关资料转交政府部分和企业。政府部门向销售方发布该食品的下柜通知，并责令企业进行整改，消除产品中存在的安全隐患，并追究相关责任人的具体责任。

3. 食品质量安全监管体系的销售方的监管流程：消费者发现问题商品向第三方申请赔付，如果该商品并没有经过第三方认证，第三方依照相关规定向政府部门转交赔付申请。政府部门依照相关规定对销售方进行惩处，责令其按相关规定对消费者进行赔付，并依法对该食品的生产厂家进行查处。

优点：

1. 该食品质量安全监管体系机制，通过对第三平台的构建，不仅使消费者的食品消费安全风险得到了有力的保障，而且在有效地降低了食品生产厂家针对偶然性因素造成的食品安全事故的风险成本的同时，也大大提高了企业的对食品质量安全事故的赔偿能力。

2. 该食品质量安全监管体系机制，通过对监管流程的完善，不仅消费者的合法权益可以得到有效的保障，而且可以完善食品安全的责任机制，使每个食品质量安全问题，都有最终的负责机构和个人。

3. 该食品质量安全监管体系机制，通过销售方监管职能的完善，可以从根本上消除问题食品的“诱人”市场利益，从而可以有效地保证食品销售市场的质量安全。

总之，食品安全是一个全球共同关注的问题，即使在发达国家也存在食品安全问题。目前，食品安全问题的解决存在有利的条件。第一，利用现代信息技术可以辅助解决食品安全问题。例如，为食品加上信息丰富的“身份证”，便于跟踪和追踪问题发生的具体环节。目前，在许多国家尤其是欧盟成员国都在积极推进食品生产和食品供应链中信息的可追溯。通过食品安全追溯体制的建立，可以及时识别和发现食品安全事故产生的原因。第二，政府已经非常重视食品安全，政府从立法和执法方面都加大了对食品安全事件的查处力度。

参考文献：

1. 张乐琴.我国食品安全监管体系存在的问题及对策.中国党政干部论谈，2006，（11）：23-25.

2. 张星联，唐晓纯.我国食品安全问题产生的原因及对策.食品科技，2005，（5）：1-5.

3. 吴元元.信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野.中国社会科学，2012，（6）：115，133，207-208.

4. 戚建刚.我国食品安全风险监管工具之新探——以信息监管工具为分析视角.法商研究，2012，（5）：3-12.

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“新时期中国企业跨国经营战略与绩效研究”（项目号：13JJD790016）。

作者简介：康振宇（1974-），男，汉族，黑龙江省肇东市人，南开大学经济学院国际经济研究所世界经济专业博士生，研究方向为世界经济；陈海啸（1986-），男，汉族，河南省商丘市人，南开大学经济学院经济学系政治经济学专业博士生，研究方向为现代资本主义经济；王自锋（1978-），男，汉族，河南省漯河市人，南开大学经济学院国经所副教授、硕士生导师，南开大学经济学博士，研究方向为国际金融、国际投资。

收稿日期：2015-01-18。