加速中小城镇的建设是当前城镇化的战略选择

熊凤平 张勇

摘要：改革开放以来，我国大城市的规模及其经济优势得到充分体现，可国家一直强调的中小城市发展反而受到忽略。虽然国家对未来城镇化健康发展给予重点关注，但在城镇化进程中，中小城镇与大城市之间优先发展哪一极，有些争议。文章依据城镇规模等级体系理论，结合当前我国城镇化客观现状，分析得出我国城镇化可持续发展面临的严峻挑战，在相当程度上是由于我们忽视了中小城镇的基础性地位，也忽视了新生代农民工市民化的现实要求，初步结论认为加快推进中小城镇的建设是当前的战略选择。

关键词：城镇规模；中小城镇；农民工

一、 我国城镇层级体系构成情况

我国大陆的行政区划分为四个层级：省级、地级、县级和乡镇级。每一层级的结构位于上一层级之内，形成了城镇层级体系。最上层由31个省级行政区组成。根据中国宪法（2004年），各省级行政区（包括4个直辖市）直接隶属于中央政府管辖。省级行政区之下是地级行政区：主要由地级市构成，1983年到1990年间地级市取代了大部分原来的地区和自治州。大部分省级行政区（不包括四个直辖市）完全由地级市构成。

在地级市中，也可以用图1大概勾画地级市的层级情况，地级市中包含市区、县城镇区、非县城区，各个区互不相连，在市区周围县城镇区的密度相对较大。

从地域上讲，我国领土基本由288个地级市和直辖市（在它们的区域内包含654个城区——即传统意义上的市）以及19 322个镇构成，每个市由多个镇组成，城区和镇区是辖区更大的市和镇行政边界内的城镇胚胎。

二、 我国中小城镇发展现状

1949年至改革开放前，城镇建设几乎处在停滞不前的状态。早在1945年10月，梁思成先生就撰写了《市镇的体系秩序》，书中指出，“我们国家正在将由农业国家开始踏上工业化道路……在今后数十年间，许多的市镇农村恐怕要经历到前所未有的突然发育……”，但后来没有取得真正发展。直到1980年，费孝通先生开始考察苏南小城镇，提出“加强小城镇建设是我国社会主义城镇化的必由之路”、“小城镇，大问题”等观点，使小城镇建设开始蓬勃发展。

数据表明，自改革开放以来，我国城镇化取得了巨大的成就。城镇区域的居住人口数量从1978年的1.725亿人增长到2010年的6.656亿人，而同期的农村人口数量从7.901 4亿人下降到6.741 5亿人，结果是城镇化率-即城镇人口占总人口的比例从1978年的18%稳步攀升到2010年的49.7%。若从近十年的数据来分析，2000年我国的城镇化率是36.2%，2011年数据已达到51.27%，增长幅度达15%，平均每年提高1.36个百分点，这个数据是个非常快的速度；从人口的绝对量的增加来看，同样显示这个特征，从4亿6千万的城镇人口增加到6亿7千万，10年里增加了2亿城镇人口，数量惊人，现在全球总人口超过1亿的只有11个国家，而我国仅城镇人口增加的数量就相当于两个大的国家。当然，城镇化成绩还体现在建制镇的数量上。数据显示，1978年仅有2 173个镇，现在全国共有建制镇1.9万多个，数量约是1978年的9倍。

城镇化的建设虽取得巨大成绩，但存在许多问题，本文侧重分析两个突出问题：一是城镇化倾向于大城市建设，而忽视中小城镇的发展；二是城镇化率虚高的问题。

1. 中小城镇在地级及以上城市的比例逐步下降。统计数据充分表明，在实践中我国的确忽视了中小城镇的发展。按照过去沿袭下来的城市分类，市区非农业人口超过50万人列为大城市，中等城市为20万人～50万人，而20万人以下为小城市。但学界普遍认为这一分类标准偏低。为此，2010年《中国中小城市绿皮书》中，依据我国城市人口规模现状，提出的全新划分标准：市区常住人口50万以下的为小城市，50万～100万的为中等城市，100万～300万的为大城市，300万～1 000万的为特大城市，1 000万以上的为巨大型城市（表1）。依据最新权威标准，中小城市是指市区常住人口100万以下的城市。因我国历史上，为避免对大中城市造成的巨大冲击和危及社会的稳定局面，而限制农民进城，在旧标准下的非农业人口与常住人口数量出入不大，统计口径对最终结果影响可以忽略。

按照最新城市规模分类标准，查阅历年统计年鉴数据，下面分析近10年来全部地级及以上城市数中中小城市情况。

2012年，在289个地级以上城市中，有162个城市属于中小城市，比例为56.1%，该比例从2001年的74.9%下降到2012年的56.1%，减少了18.8个百分点，平均每年下降1.8个百分点。从图3也可以直观看出，近10年来，全部地级及以上城市中中小城市比例一直处于下降趋势。

2010年，中小城市经济发展委员会和中国中小城市科学发展评价体系研究课题组共同发布了国内首部《中国中小城市绿皮书》。书中指出：截至目前中小城市城镇化率仅为30.1%，远低于全国平均水平的46.6%，两者相差16.5个百分点，足以看出中小城镇发育不够，中小城镇在我国城镇化过程中的基础性地位不明显。

李克强总理也指出，目前小城镇数量多但规模小，1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7 000多人，相当多的镇不足5 000人，集聚产业和人口的能力十分有限。许多研究有较为一致的结论，至少有3万以上的小城镇镇才能发挥集聚产业和人口的功能，但目前全国能有此规模的建制镇不到1 000个，有发展前景的建制镇比例很低。

2. 城镇化率仅仅是统计口径上的数字，远未达到实质城镇化内涵。目前城镇化率（城镇人口占总人口比）的统计中，包含了1亿多在城市务工的农民工，也统计为城市人口，但这个群体中的绝大多数并没有享受到城市户籍所附着的社会福利，还没有真正融入城市，这种现象被描述为“半城镇化”。若按城镇户籍人口统计，2011年我国城镇化率城镇化率实际也就在36%左右，原公布的统计数据中的51.27%比例虚高，粗略计算结果是在目前的城镇人口里有1/3的人，约2亿人还有一个真正成为市民的过程，这个过程有相当长的路要走，还有大量的体制改革和经济社会发展的工作要做。更重要的是，现在进来的2亿多人还没有落地，后面至少还有2亿多人要进城，这是一个巨大的压力，我们不得不去反思城镇化过程中过于注重城市形式扩容建设，而较少去思考农民工市民化的城市内容建设问题。

三、 加速中小城镇的建设是当期城镇化的战略选择

1. 从城镇化体系的自然形成过程来看，中小城镇是基础。首先是镇和小城市的发展，后在追求规模经济效益和生产性服务业的带动下，逐渐形成中等城市和大城市，最终形成城市群落。城市群落与城镇体系之间的良性沟通要依托中小城镇的发展，如果没有中小城镇，大城市的数量发展也就成了无源之水。健康合理的城镇体系结构的必要条件就是要求不同等级规模城镇之间保持合适的比例关系，将不同等级城镇的职能通过这个结构逐级有序地扩散。根据城镇规模等级分布模型，城镇等级分布一般呈金字塔型，大城市处在塔尖位置，属于高位序，数量最少，数量众多的小城镇位于塔底，位序最低，简单来说，随着位序的下降城市的数量逐级增多。按中心地理论，k=3城镇规模等级结构模型，特大、大、中、小城市和小城镇的理想比例应为：1∶3∶9∶27∶81。可以算出，在这种理想状态下，中小城镇的比例为96%。当然，现实中因实际情况千差万别，比例会有所变动。

从第二部分的分析也看出，我国中小城市在地级及以上城市的比例逐年下降，进一步发展下去会影响我国稳固的城镇体系结构，削弱未来大城市发展的基础。2011年，实际36%左右的城镇化率，不仅低于发达国家近80%的平均水平，低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平，也低于世界52%的平均水平。如果要达到高收入国家平均78%的城镇化率，还要提高30个百分点以上。若使城镇化率再提高30个百分点，上文也提到，城市人口需要增加4亿以上。这使得一部分现有的大城市规模会进一步扩展成超大城市，但也需要逐步形成至少100个新的100万人口规模的大城市，这些新的大城市就要从现在的中小城镇中产生，按照城镇规模理论推演，也需要有一批有突出的成长性的小城镇（县城和建制镇）生长为新的中小城市。有学者提出这些中小城市总数控制在1万个左右，人口规模要在3万以上，形成规模经济效应，这些中小城镇，是大城市可持续发展的基础，也是未来经济发展的主要生长点。

另外，实施中小城镇战略是提高城镇化率的有效途径。实施中小城镇战略，从而就近就地“市民”化。上文提到，将城镇化水平提高到与预期的水平，则至少还要转移出农村人口约2亿多人。要想在大城市安置这个庞大农村人口非常难，而加快推进中小城镇建设却成为解决这个难题的重要突破点，也能切实解决城镇化率的历史欠账。“在新形势下，要扩大内需，推进城乡统筹发展，中小城镇建设具有不可替代的作用。从近期看，加快条件成熟的小城镇建设是拉动内需的强劲动力……从长远看，小城镇星罗棋布于广大农村中，处于农村之头、城市之尾，是城乡统筹的重要节点，对于广大农村具有巨大的带动作用”。可以预见，今后十年将是我国城镇化快速推进的时期，城镇化率的提高会以中小城镇的扩容为主。

2. 从产业发展尤其是制造业趋势来看，制造业群聚中小城镇是未来发展趋势。发达国家的经验表明，随着大城市土地成本、劳动力成本等逐步上升，将逐步向“功能专业化”方向发展。换言之，不同等级规模类型的城市会根据城市发展规律，在市场经济的条件下，自动进行产业结构的调整优化升级，大城市则逐步转变成为服务中心和市场中心，中小城镇会成为制造中心。目前我国正处于大中城市产业结构的调整升级阶段，制造业特别是劳动密集型产业向中小城镇群聚是未来发展趋势。过去我们提出要大力发展中小城镇，可能经济发展条件没有完全具备，今天经济发展到目前的水平，大城市一些产业由于种种因素面临着往中小城镇转移，这种势越来越明显，在这种背景下，如果再付诸有利的政策的引导，加快中小城镇的发展是完全可能，也是现实的。

3. 从大城市可持续发展遇到的瓶颈来看，中小城镇的发展前景更好。就城市承载力而言，大城市资源的利用成本尤其突出，一些巨大城市水资源的问题变得日益突出。目前，北京正如一个巨型章鱼般，把它饥渴的触角伸向河北、山西甚至更远的丹江口，再生水、岩溶水、海水淡化水乃至黄河水亦已列入政府的考量范围；就环境污染而言，大城市日益严重的污染严峻考验可持续发展的能力，农村人口的排污问题，可以通过大自然的有机循环来解决，而城市人口的排污只能通过人工工程来完成，成本相当高。大城市的“城市病”顽疾治理成效与否已成为当前人们选择城市的一个重要的考量因素，可以预见，有可持续发展能力且空气质量较好的中小城更有竞争力和吸引力。

4. 推进中小城镇建设是解决农民工问题的理性选择。我国农民工人口基数大，鉴于拉美各国人口城镇化的历史教训，我们要防止人们一窝蜂地涌向大城市，要鼓励和引导更多地流向中小城镇，推进中小城镇建设是解决农民工问题的理性选择。首先，从就业和创业的角度看，中小城镇更适合农民工的生存与发展。因为大中城市的社会经济发展比较成熟，对劳动力的需求趋于稳定，难以提供更多的就业机会；同时随着城市产业升级，大城市会将更多的资源放在高端服务业和新型服务业上，这些工作大部分农民工难以胜任；另外，随着我国传统产业向内地的转移，制造业向中小城市集聚，中小城市的就业机会也会增加。因此，中小城镇更适合大部分农民工就业和安家。

其次，从生活成本来看，进入中小城镇成本相对较低，无论是所要付出的经济成本还是心理成本都要低得多。农民工既能够基本上享受到小康社会应该享受到的现代生活，又能同时维持自己传统乡土社会的基本文化特征，但将农民工及其家属吸引到中小城镇是一个系统化的工程，需要我们在户籍管理等一系列制度安排和设计问题上进行突破和创新。政策倾向上要更多地鼓励和支持中小城镇适当扩容，重点解决中小城市集聚效应不强、就业岗位不足、公共服务较低等突出问题，增强农民工自愿大规模市民化的吸引力。

综上分析，以中小城镇发展为主导的城镇化战略，将会大力提高中小城镇对产业和人口的承载能力，为我国城市可持续发展开辟另一道路，对提高城镇化率、促进产业转移、新生代农民工市民化和城市可持续发展来讲，都是一种较好的办法，不仅可以避免因利益格局变动引起的社会冲突，也能顺利推行城镇化制度的变迁。

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基金项目：国家社科基金青年项目（项目号：12CKS012）。

作者简介：熊凤平（1979-），女，汉族，湖北省浠水县人，中国人民大学经济学院城市经济学2012级博士生，研究方向为城市规划；张勇（1974-），男，汉族，山东省德州市人，中共北京市委党校经济学教研部副主任、副教授，中国人民大学经济学博士，研究方向为宏观经济。

收稿日期：2015-01-11。