公共交通产权制度安排困境与对策

徐丽群 鲁昊昆

摘要：城市公共交通行业是政策性亏损行业，企业靠政府财政补贴运营。虽然中国多数城市公共交通经历了国有—民营—国有垄断的产权制度变迁过程，但在目前的公交发展政策环境下，产权制度效率处于无法发挥困境，产权制度安排不能对公共交通优先发展提供明显的支撑作用。文章认为产权清晰度、公交市场竞争环境和政府政策是产权效率难以发挥的三大成因，城市设立多种产权制度模式、营造适度竞争环境和政府购买公共交通服务是解决产权制度安排困境的有效途径。

关键词：公共交通；产权制度；效率

20世纪90年代末期，随着中国城市社会经济发展，尤其是城市人口数量的增加，以往的公共交通国有垄断运营模式越来越表现出能力不足和效率低下等问题，不能很好地满足城市居民出行需求。在这种情况下，许多城市公共交通市场向民营机构开放，如湖北十堰市2003年公共交通完全民营化。民营机构参与公共交通市场运营，增强了市场竞争意识，运营效率有所改善。但是，民营化导致的过度竞争和公益政策难以落实问题也随之而来，市场秩序混乱，社会效益降低。2004年中国政府提出城市公共交通优先发展战略，并明确了公共交通的公益性质。在公共交通优先发展背景下，2008年以后，许多城市又将公共交通经营权重新国有化，将民营机构的经营权收回成立国有公共交通集团/公司，由政府统一规划运营线路和票价。从国有经营模式到民营机构参与市场经营，再回到国有垄断模式，许多城市公共交通经历了从一种产权制度到另一种产权制度的变迁。

产权是财产主体的一种行为性权利，本质是一种排他性的权利，包括使用权、收益权和转让权。产权制度变迁是基于对产权效率的追求，产权效率问题一直是产权制度安排争议的焦点。经济学将产权分为私有产权、社团产权、公共产权和国有产权，目前中国大部分城市公共交通主要以国有产权制度模式为主。有研究认为政府垄断模式存在着诸多弊端，垄断的结果带来的是低效率和政府陷入资源短缺困境，这点在许多只有1家国有垄断公共交通企业的城市表现得尤为突出。但也有研究指出，从产权效率的角度分析，公有产权并不一定比私有产权的运行效率低，而且从公有产权的潜力和发展趋势看，其效率的提高还具有私有产权无法比拟的独特优势。理论上，制度变迁就是效率较高的制度安排对效率较低的制度安排的替代，那么中国城市公共交通产权制度的变迁，是否意味着公交行业效率的提高，是否意味着对城市公共交通优先发展具有促进或支撑作用呢？带着这个问题，笔者对中国不同省份的12个城市的产权制度模式及对公共交通优先发展的支撑作用进行了实地调研，走访了当地管理部门和公交企业。通过调研和对相关资料分析，笔者认为在当前政府实施的公交政策下，产权制度安排形式对公共交通优先发展没有表现出明显的促进作用，产权制度安排处于困境之中--效率难以体现。

一、 城市公共交通产权制度现状

1. 企业产权效率不高，公共交通吸引力不足。2004年中国建设部发布“关于优先发展城市公共交通的意见”，2005年国务院下达了“国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知”，公共交通优先发展战略在中国城市正式开始实施。从2004年到目前，城市公共交通优先发展战略实施已走过10个年头，政府在公共交通基础设施建设和运营等方面都有一定的财政投入，公共交通运营车辆数量也稳步增长，但城市公共交通吸引力始终不足。深圳是中国第一个公交都市试点城市，目前的公共交通出行分担率为55%；北京市大力实施公交优先发展战略，采取极低的地铁票价政策，中心城区公共交通出行比例达到46%。虽然目前城市公共交通出行分担率与“十一五”期间相比，有了很大提高，但与香港、新加坡和东京等城市相比仍有很大差距。公共交通吸引力不足，一个非常重要的原因是公交企业服务水平和效率不能满足公众需求，没有可依赖性。服务水平和效率提高不仅与政府财政支持力度有关，而且与企业产权制度模式相关，现状中国城市公交企业产权效率低。

2. 公交市场多种产权制度并存，国有化为主要产权模式。城市不同，公共交通企业产权制度安排也不同。从全国城市公共交通企业产权制度看，国有化为主要产权模式，绝大多数城市都有国有公交企业。在调查的12个城市中，人口规模较大的城市存在多种产权制度的公交企业，人口规模相对较小的城市，公交企业只有1种产权制度模式，或为国有垄断，或为国有控股（见表1所示）。从表1可以看出，广州、深圳、沈阳、抚顺和长沙等市公交市场多种企业制度模式并存，即同时拥有国有、民营、股份制等模式；中山、葫芦岛、青岛、银川、襄阳、通化和盐城等市分别只有一家公交企业，除了葫芦岛市公交企业为国有控股企业外，其它城市均为国有垄断企业。总体上看，中国城市公共交通市场存在完全国有、国有控股、国有参股、完全民营等多种企业制度形式，表明中国现阶段公共交通市场具有产权制度多元化特征。

3. 公交行业依赖政府补贴运营，产权效率无法体现。调研城市的多家公交企业都反映处于维持运营状态，企业生存和发展需要政府财政补贴和一定的政策支持。目前，各地政府对从事运营的公共交通企业，无论其是什么产权制度，一律平等地给予财政补贴。在政府财政补贴政策扶持下，只有1家国有公共交通企业的城市，如青岛、通化、盐城、中山、襄阳和银川等市，公交市场缺乏竞争环境，成本控制和运营效率提高完全靠企业自律；另外一些城市公交企业较多，多种制度模式共存，如深圳有3家公交企业、广州有12家、沈阳市有13家，抚顺市7家，以及长沙市有3家公交企业。这些城市公交市场具有一定的竞争性，企业运营效率较高，但无论什么产权制度安排的企业，都需政府财政补贴运营。

调研城市中，葫芦岛市只有1家公交企业，但企业是国有控股的股份制企业，企业负担轻、效率高，车公里成本较低，满载率达到60%，车辆完好率为98%，但仍需要政府财政补贴和政策支持。因此，从调研城市看，无论企业采用什么制度模式，无论公交市场是否具有竞争性，公交企业本身没有能力发展，需要政府财力和政策持续支持，产权制度效率无法很好地体现。

二、 公共交通产权制度安排困境的成因分析

1. 产权清晰度。只有原始产权主体清晰、法人主体清晰，以及产权内部权属关系清晰，产权效率才能体现。国有企业普遍性的低效率，深层原因在于其产权主体不清晰，产权内部权属关系不清晰。目前中国许多城市公交企业为国有企业，其产权隶属于国资委，但公交企业运营涉及到多个部门的管理，如与公共交通优先发展密切相关的场站建设、公交专用道、公交运营管理等职能分属于建设、公安、交通等多个部门，行业管理处于多头管理状态。在政府多头管理情况下，政策制定、行业管理、基础设施建设等方面容易造成政策差异，行业管理效率低下。欧洲城市的公共交通实践表明，私人和政府管理公共交通企业，其企业绩效具有差异性。通常情况下，私人管理产生较低的运营成本。目前，中国城市公共交通企业具有国有化趋势，容易导致产权清晰度模糊，进而影响企业产权制度效率的发挥。

2. 市场竞争环境。竞争会使社会资源的利用更有效率，也会淘汰生产效率较低的企业，没有竞争就没有市场资源的优化配置。虽然，公共交通市场完全民营化存在过度竞争和公益政策难以落实问题，但公共交通完全国有化却会带来严重的竞争不足或没有竞争，容易导致公共交通市场失灵。目前许多城市只有1家国有公共交通企业，不存在市场竞争问题，企业运营靠政府财政补贴。在缺乏竞争环境下，企业运营的首要目标是体现公益性。因此，企业没有积极性进行成本控制和提高效率，国有产权制度效率无法体现。

3. 政府政策。中国政府制定了若干公共交通优先发展政策，其中最重要的政策是低票价政策。低票价政策的实施导致票价严重背离市场价值，而公交企业有些运营成本是完全市场化的，这种矛盾导致公共交通企业靠自身能力无法持续经营，必须由政府财政补贴。在建设部2006年发布的“关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见”中，就明确指出“政策形成的城市公共交通企业政策性亏损，城市人民政府应给予补贴”。政府对公共交通企业财政补贴通常包含三个方面，即票价刷卡补贴、运营成本补贴和燃油补贴。此外，许多城市也会在新购车辆、新开冷线和场站建设方面给予一定或全额补贴。

城市不同，采用的补贴政策方式不同，常用的有成本规制和定额补贴方式，也有城市采用政府财政全额补贴方式。全额补贴方式，即财政“兜底儿”方式，是指公交企业全部运营成本由政府补贴，不仅如此，车辆更新也全部归政府买单。这种政策方式一般发生在经济条件好的城市，且城市只有1家国有垄断公交企业。由于政府全部买单，企业没有主动控制运营成本和提高效率的动力，运营成本高，而且车辆故障率高、使用寿命短。随着公交都市建设步伐的加快，政府财政不堪重负。

三、 对策建议

产权制度是经济制度的核心，不同的产权制度安排产生的效率不同，因此，要提高效率必然需要产权制度的变迁。虽然公共交通运营国有化有利于资源配置、线路优化和抑制过度竞争，但一个不争事实是市场由于缺乏竞争机制而导致服务水平和运营效率低下，并且需要政府持续的财政资金扶持，政府财政负担过重。因此，公共交通产权制度效率发挥的关键就是要既能体现公共交通的公益性，又能使市场具有有效的竞争机制。

1. 以公有产权为主体，多种产权制度并存，培育适度竞争环境。市场竞争理论认为，如果是公共服务领域出现的问题，走出困境的办法既不在于鼓励政府扩大也不在于增加预算来奖励政府官僚，而是要用强有力的竞争来代替政府的垄断做法。城市公共交通是公共事业产品，既可由政府生产提供，又可由私人部门生产提供，或者由政府、私人部门或其他民间组织共同生产提供。因此，从理论上讲，城市公共交通应该存在多种产权制度模式，通过公私合作的方式解决行业效率低下问题。2006年建设部发布的“关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见”中就指出“鼓励社会资本（包括境外资本）以合资、合作或委托经营等方式参与城市公共交通投资、建设和经营，通过实施特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局”。对公共交通市场来说，引入民营企业，国有企业与民营企业竞争，首先能突显出国有企业效率低下问题，然后迫使政府管理部门和国有企业管理变革。

目前，中国绝大多数城市都有国有公交企业，有些城市是1家国有垄断企业，有些城市是国有、民营与股份制并存的多家企业。在进行多种产权制度建设时，要注意竞争与效率的关系。效率只是政府追求公共利益时的众多目标之一，对公共交通来说，其公益性目标甚至比效率目标更重要，这也是公共交通国有化趋势的一个重要原因。因此，建议在1家国有企业基础上，增加1家～2家股份制或民营公交企业，培育适度竞争环境。城市规模不同，公交企业数量不同，但是政府要严格控制企业数量，集约高效是城市公共交通行业未来发展之路。

2. 票款与企业运营分离。票款与服务公司运营分离是指票价由政府制定，第3方公司负责成本核算和票款管理，公交企业按照合同约定的服务水平进行运营的一种服务模式。对城市特殊人群公交出行的优惠政策是公共交通优先发展战略实施的一项重要内容，特殊人群享受免费乘车和学生优惠乘车等政策体现了公共交通的公益性，这部分公益性票价损失补偿是政府应该承担的义务。不同城市票价损失补偿额度不同，大致在票价损失额的90%～100%之间，许多城市政府没有实现票价损失额的全额补贴（如广东中山市、广西柳州市和湖南的长沙市均为90%）。公交企业负担部分公益性票价是不合理的，导致公益性亏损与经营性亏损界定不清，不利于调动企业积极性。

票款与服务公司运营分离能够很好地体现公共交通公益性与市场化的结合。在这种模式下，政府职责主要是：规划线路和设定服务水平，按照线路服务水平向社会有资质的企业进行招标；政府与企业签订承包合同，合同时间一般为3年～5年；政府制定奖惩标准，周期性考核承包企业服务水平，根据绩效考核结果进行奖励或处罚。对运营企业来说，当政府用绩效为主的管理模式对企业进行管理时，绩效考核的持续性压力又会迫使企业在经营上富有创新性和灵活性。票运分离模式实施需要注意服务水平的设定，服务水平越高，运营成本越高，政府财政支出也随之加大。因此，可利用服务水平作为调整政府财政支出的杠杆，经济发达城市公交服务水平可设定高些，经济落后城市服务水平可适当降低。

3. 从事后财政补贴到事前购买公共交通服务转变。公共交通是准公共物品，政府是公共物品的主要供给主体，这使得政府承担了越来越多的对经济活动的规制、干预和生产功能，财政开支的规模也与日俱增。财政补贴公交企业运营是政府应该承担的义务，但补贴什么，补贴多少，一直是各个城市政府面临的头痛问题。随着中国城市公共交通优先发展战略实施的推进，目前许多城市普遍存在政府认为财政补贴负担过重，而公交运营企业认为政府财政补贴不到位问题，严重制约了城市公共交通优先发展的可持续性和社会经济效率。政府根据核算的成本进行事后补贴，无论是成本规制补贴还是全额补贴，都不利于行业运营效率的提高和服务水平的改善，也不利于政府对财政支出的控制。此外，无论国有企业、股份制企业，还是民营企业都是通过政府成本补贴方式运营，没有很好地体现产权制度安排效率。因此，建议政府从事后补贴到事前购买服务模式转变。

从“补贴”到“购买”服务模式转变，政府能够对线路资源进行优化配置，培育适度竞争的市场环境；企业在固定购买金额前提下，运营效率越高，获得利润越高。因此，企业有积极性控制成本和提高效率。此外，政府与公共交通企业应该在各自的职责范围内承担相应的责任，建立市场责信制度。城市政府通过购买公共交通服务，实现对公共交通市场由主导向引导转变，真正使公交企业从生产型转向经营型，产权制度安排效率得以体现，社会经济效率得到提高。政府购买公共交通服务发挥了市场竞争机制的作用，通过竞争实现公共服务领域资源的最佳配置，最大程度地提升企业产权制度效率。

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基金项目：国家社会科学基金重大项目“我国大中城市公共交通可持续优先发展的制度设计与运营机制研究”（项目号：12&ZD203）。

作者简介：徐丽群（1963-），女，汉族，吉林省长春市人，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、博士生导师，研究方向为城市交通管理；鲁昊昆（1992-），男，汉族，上海市人，加拿大Alberta大学经济系本科生，研究方向为交通经济。

收稿日期：2014-01-16。