西部乡镇财政收支矛盾的剖析及解决对策探析

郭德君

内容提要：对目前西部乡镇财政收支矛盾的研究不能囿于具体的时空背景，而是应有更为宏阔的研究视野，对乡镇财政长期动态发展的过程进行深入考察后才能找出问题的症结所在。在此思路主导下，以乡镇财政建立后分税制的实施、农业税费改革等几个重要进程为分隔点，对西部乡镇财政不同阶段的状况进行了历史性考察，之后指出了西部乡镇财政出现困境的深层原因所在。在此基础上，提出了根据地方实际合理推行“乡财县管乡用”模式，并采取有效措施切实提高乡镇财政管理水平；理顺乡镇和其他政府之间的权责关系并建立规范的制度；扩大“扩权强镇”的试点范围并积极进行小城镇建设等建议。

关键词：西部乡镇；财政；收支矛盾；历史考察；解决途径

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0088-04

乡镇财政的良性运转对于基层群众切身利益的实现以及各项民生政策的贯彻有着非常重要的意义。但目前许多乡镇背负着沉重的债务包袱，乡镇财政的收支矛盾日益尖锐。由于受制于各种复杂因素的影响，以前很长一段时期里，对于乡镇债务的具体数据还没有一个准确的统计。尽管不同机构、许多学者这些年来从各种角度对乡镇债务进行了系统研究，但由于债权主体分散、负债透明度低以及历史和现实的因素错综复杂地交织在一起，对乡镇的各种显性及隐性债务难以有准确的掌握，乡镇债务事实上在很长时间里一直处于黑箱状态。近些年，根据国家对包括乡镇债务在内的政府债务进行审计的结果显示：乡镇债务负担较重，截至2012年底，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。到2013年6月底为止，乡镇政府负有偿还责任的债务为3070.12亿元；负有担保责任的债务为116.02亿元；可能承担一定救助责任的债务为461.15亿元。虽然迄今为止对乡镇债务的研究已积累了大量的研究资料，但理论研究和现实问题的解决之间仍有相当距离。因此，至少从研究层面获得的启示是相关研究绝不能囿于具体时空背景，而是应有更为宏阔的研究视野，在历史发展的动态过程中找出问题的症结所在，相关研究结论才有可能更为深刻，理论研究和现实衔接的几率才会变大。

一、西部乡镇财政状况的历史考察

（一）从乡镇财政建立到分税制实行以前的西部乡镇财政概况

1983年，按照中共中央、国务院要求，随着乡政权的建立，相应的乡级财政及相关制度也应建立，之后根据国家相关规定，乡镇财政收入主要由预算内、预算外以及自筹资金三部分构成。总的看来，预算内资金由财政部门统一管理，集中性特征明显，在西部甚至全国许多乡镇都是财政收入的主要构成部分。预算外资金无论从资金来源还是从用途来看，分散性和灵活性的特征都相对比较明显。而自筹资金在乡镇财政建立后较长的一段时期内增速较快，在乡镇财政收入构成中所占的比重和增长速度与乡镇经济的发展程度密切相关，因此，在一段时期内可将其视为衡量乡镇经济发展水平的一个重要参考指标。据统计，从1986年到1993年，包括西部乡镇在内的全国乡镇财政总收入增长较快，预算内、预算外资金以及自筹资金都有较快增长，具体如图1所示：

1993年乡镇财政的预算内、预算外以及自筹资金较之1986年增幅分别达到233.4%，387.5%和535.7%，自筹资金增幅最快；从收入构成上来讲，预算内、预算外以及自筹资金在1993年分别为647.85亿元、56.74亿元、173.74亿元，预算内收入所占比重最高。预算内资金在乡镇财政收入构成中占主导性地位的情形在西部经济落后地区体现更为明显，以陕西省为例，1993年，在陕西乡镇财政收入构成中预算内收入比1986年增长了3.5倍，占当年全省县（市）级财政收入的38%。这说明，在西部地区，原有财政体制还有很强的生存惯性。与此同时，自筹资金在这一时期的快速增长还是反映出改革的进程和力度在逐渐加快加大，分权化的特征在乡镇财政中初见端倪，收入分配由国家控制开始向较为灵活的分配形式转化。虽然自筹资金的来源和支出都要在国家政策允许的范围内运作，但为了获得更多财源，加之相应的制度法规还不完善，自筹资金在来源以及使用方面其实还存在着诸多不规范的地方。乡镇通过各种方式拓展新的财源，虽然满足了地方居民对部分公共产品的需求，但是，一些地区的乡镇企业、农民的负担也随之加重，因此，确立新的适应地方社会发展需求的财政体制势在必行。

（二）从实行分税制到农业税费改革之间的西部乡镇财政概况

在我国市场经济的快速发展过程中，为了有效处理财政体系内中央集权与地方分权的关系，1994年进行了分税制改革。但是，在分税制的实行过程中，财力的集中和分散并没有达到适度平衡，而是出现了单维度的倾斜，由于地方政府获得的多为小额税，乡镇一级财政税收来源减少。1986-1993年乡镇财政的收支情况，具体如图2所示：

分税制实施的1994年，全国乡镇财政的收入为786.9031亿元，支出840.5026亿元，财政赤字达到53.5995亿元，财政收入较之1993年下降了91.4269亿元，其中主要的原因是分税制并没有使乡镇一级获得一些主体税种，乡镇财政的收入从而出现了结构性扭曲。但到1995年，乡镇财政收入整体上还是保持了较快的增长。在西部许多乡镇，由于产业结构以农业为主体，随着农业生产投入的逐步增加，农业生产科技的逐步推广，较为落后的传统生产模式有了一定的变化，农业生产率较之以前有了提高，粮食产量相应也有了增加。在此背景下，农业税在乡镇财政收入中所占的比重进一步提高。西部各省1995年乡镇财政收入的基本情况见表1。

这反映出西部乡镇经济结构还比较单一，经济以农业为主导，工商业在经济结构所占的比重并不高，西部许多乡镇的经济仍然处于一个较低的水平。虽然如此，分税制对西部乡镇财政收入的影响仍然是显著的，分税制实施后工商税收在乡镇税收中所占比重较之以前有所下降；而且由于乡镇缺乏主体税种，不得不利用各种途径获得更多的收入资源，各种税收增多，从而加重了农民的负担。整体看来，这一时期西部地区农业税收快速增长，成为许多乡镇的主体税收，这在一定程度上减缓了分税制对乡镇收入带来的影响。但是，“五项统筹”即农村义务教育、计生、民兵训练、优抚以及乡村道路建设费给农民带来较重负担；还有其他一些来源不一带有有偿服务性质的收费，其使用权在不同乡镇有不同限定，这些收费的存在同时也伴随着滥收费现象的出现。

（三）农业税费改革后的西部乡镇财政概况

21世纪初开始的农业税费改革，尤其是2006年全面取消农业税切实减轻了农民负担，但西部乡镇财政却出现了前所未有的困境，主要是因为农业税的免除使乡镇财政收入失去了坚实的依托。曾庆涛（2006）在贵州省德江县调研的4个乡镇中发现，2004年农业“四税”占财政收入比重最低的乡镇都接近了60%；最高竟超过了90%；其余两个乡镇也超过了70%。因此，取消农业税造成了西部许多乡镇的财政收入锐减。农业税费改革和取消农业税对西部乡镇财政的影响可通过表2进行简单的概括：

注：在相关研究过程中，对税费改革后乡镇财政资金的构成有不同认识；考虑到还涉及前后比较，笔者并没有刻意对收入结构进预算内、外等的明确区分，而是将主要收入高度概括后进行分列。事实上，这一时期西部乡镇财政的收入来源并非能用几个条目进行简单概括；再联系到具体乡镇，实际情况更是复杂。故表2显示的并不是西部乡镇财政收入的整体性构成，而只是列出一些变化较大的收入项目进行比较，请注意辨明。

二、西部乡镇“吃饭财政”出现的原因解析

在农业税费改革前，在西部许多西部乡镇预算内收入一直占很高比重，包括农业四税等预算内收入在农业税取消前的总收入中占据主导性地位；而其他收入所占总收入比重相对不高。农业税取消后，在预算内收入构成中，地方税收收入及上级财政下拨人员工资及办公经费占据了主要比重，还有其他的一些资金来源，但由于一些资金的不稳定性，西部地区一些乡镇的财政收入呈现出了一定的波动性。

以上只是从乡镇财政收入的角度考察了分税制、农业税费改革对乡镇财政收入的影响，如果再考虑到乡镇财政支出，西部乡镇财政的收支矛盾事实上更为尖锐。由于西部农村地区经济整体上比较落后，乡镇财政的收支矛盾较之全国其他地区也更为突出。事实上，西部每个乡镇的具体情况都不尽相同，支出结构不可能完全一致。而且每个乡镇都面临许多繁杂事务，在应对这些事务的过程中，一些支出并没有进入年度预算，所以很难整理出统一的涵盖西部所有乡镇的支出结构。但一个非常相似的情况是西部许多乡镇都将主要收入用于工资开支和办公经费（主要是工资开支），因而“吃饭财政”的特征更为明显。再加上乡镇事权和财权不对等，许多乡镇承担了多项职能，支出结构复杂且支出数额巨大，财政收支矛盾非常尖锐，为了解决这些矛盾，只有被迫借债，而大规模举债导致了乡镇财政的透支。如果从一个较短的时期来看，分税制、农业税费改革之后西部乡镇财政确实出现了一些困境，但从长远发展的眼光来审视，分税制的实行以及农业税的免征是为了统筹城乡协调发展、维护农民利益以及切实减轻农民负担的有力举措，符合历史发展的潮流。长期以来，我国城乡之间一直实行不同的税制，农民负担较重，而且我国曾是世界上惟一对农民和农业征收高额税费的国家。因此，农业生产过程中零赋税的出现不仅使农民负担有了量的变化；更重要的是它切实提高了农民的不平等待遇，因而也具有很强的政治意义。虽然如此，在现阶段，西部乡镇也要针对具体情况，采取各种措施不断强化其财政的自生能力，西部乡镇财政的收支矛盾才有可能从根本上得以解决。

三、解决西部乡镇财政收支矛盾的措施

（一）根据地方实际合理推行“乡财县管乡用”模式并采取有效措施切实提高乡镇财政管理水平

乡镇财政在社会发展中的重要意义和作用不容小觑，但是，西部乡镇财政目前面却面临诸多困境，其中一些问题的解决牵扯到许多层面，可谓牵一发而动全身，要想从整体上对西部乡镇财政所出现的问题进行全面的解决显然是不现实的，而是应从系统层次性的角度入手，逐步分层去解决比较可行。从这个角度而言，立足现实，首先对乡镇财政自身存在的一些突出问题进行解决，着力提高其管理水平以缓解乡镇财政困境便提上了议事日程。在此背景下，“乡财县管乡用”的模式得到了大范围推广，其提出和推行的主旨是在县乡两级之间搭建有效的财政监管框架，只有乡镇财政得到有效监督和管理，其职能才能得以充分发挥。从实际情况来看，“乡财县管乡用”确实在一定程度上使一些乡镇财政管理水平有了提高。但是，推行“乡财县管乡用”并不是根本目的，在一些乡镇自身管理水平不高的情况下，县乡两方共同协力，最大程度地提高乡镇财政的管理水平以及资金运行的效率和安全性才是终极目标。因此，是否实行“乡财县管乡用”还要根据各地实际情况而定，切忌一刀切的简单做法，西部各地要根据国家要求和乡镇财政的实际状况来确定“乡财县管乡用”的实施范围，其中非常重要的一点是在实施过程中乡镇一级的主体性地位以及合法权益要得到有效保障，对于其中出现的一些问题要及时予以解决，“乡财县管乡用”的积极效应在实践中才能充分发挥出来。

推行“乡财县管乡用”并不是要将乡镇财政管理的任务完全推给县级部门，乡镇一级也要在能力所及的范围内对其存在的具体问题采取切实的措施积极去解决，这样才能充分提高其财务管理水平并尽可能降低财政风险。“乡财县管乡用”并不是解决乡镇财政管理问题的唯一方式，如能有效提高自身的管理水平，在实践中也可不依靠“乡财县管乡用”的模式。因此，西部地区乡镇一级也要通过各种途径努力提高自身的财务管理水平；不同地区的乡镇要根据具体情况，在总结成熟经验和借鉴先进经验的基础上从制度体系入手，建立科学、合理的乡镇财务管理以尽可能保证每个过程的规范化运行；与此同时，还要逐步建立比较完整的、覆盖所有流程的乡镇财政监管体系；条件许可的地方还要通过各种方式引进先进的技术和设备，不断加强人才队伍建设，多管齐下，才能在动态过程中建立具有长效性的、服务功能较强的乡镇财务管理体系。

（二）理顺乡镇和其他政府之间的权责关系并建立规范的制度

立足自身是解决问题的出发点，但是，西部乡镇财政收支矛盾的解决不能仅仅依靠自身的力量，还需得到各种合理、完善制度体系的有力保障。其中重要的一环是要根据西部地区社会发展的需求尽可能理顺乡镇一级与其他层级的财权与事权之间的关系，这当然是一项复杂的系统工程，涉及到各种纵向关系的调整，因此，相关制度的进一步完善需要各级政府的共同努力，对乡镇财权与事权的合理界定首先应有科学、可行的标准，以此为依据，再合理划分不同政府层级之间的事权和财权。乡镇一级应主动履行自己事权范围内的职责；需要乡镇组织但却无财力承担的公共事务，如义务教育等方面的资金可由上级政府通过转移支付的方式解决；不属于乡镇财政支出范围的支出，如溢出乡镇范围的资源保护、环境治理以及其他重要设施建设的支出不应由乡镇财政承担。总之，要在科学论证的基础上设计出合理的制度体系，有在合理界定财权与事权基础上形成的完善制度体系作保障，乡镇和其他政府之间才能形成清晰的权责关系。在此基础上，乡镇和其他政府之间的交织的错综复杂的财权关系才有可能被理顺。对事权和财权的合理界定不能仅仅停留在口头或理论探讨阶段，而是要采取各项措施真正予以落实；对于以往不同历史时期以及当前时间范围内乡镇因溢出事权范围而出现的财政支出，要有相应的补偿机制，西部乡镇财政才能得到可持续的发展，其在提供公共产品中的积极性也才能得到进一步的激发。

（三）扩大“扩权强镇”的试点范围并积极进行小城镇建设

推行“扩权强镇”是为了让乡镇有更大的自主发展空间，从而有力地促进乡镇的进一步发展，与此同时，实施“扩权强镇”也是实现城乡统筹发展的重要措施。在实践过程中，西部一些地区也有“扩权强镇”比较成功的范例，其中也积累了一些经验，值得西部其他地区学习。例如，四川省仁寿县在行政、财政、人事管理等权力下放后，2010年首批10个“扩权强镇”试点镇的GDP、税收、财政收入分别增长22%、57.6%、170%，无论从发展速度还是从发展质量而言，都比全县平均水平高很多。如囿于各种体系之中，地方政府的活力必然会受到极大限制，这其实是一个浅显的道理，“扩权强镇”因而是赋予地方发展自主权过程中一种非常有价值的探索；也是解决地方政府权责不对等的重要尝试。从这些层面而言，根据西部各地实际，尽可能将促进经济和社会发展过程中所需的权限下放到试点镇，采取多种灵活的方式稳步地扩充其权力空间因而凸显出非常重要的现实意义。这里之所以仍然要强调试点，是因为西部许多地区的情况差异较大，地方政府的能力彼此不同，因此，还要考虑到权力承接的能力等问题，只有在条件具备的地方不断探索，才能形成成熟的权力下放和承接机制，而这个过程需要一定的时间，只有在不断积累经验的基础上再逐步扩大“扩权强镇”的试点范围相对比较稳妥。最后，在扩大“扩权强镇”试点范围的同时，还要加快小城镇建设，这是有效改变西部城乡二元经济对立、缩小城乡差距比较合理的选择。但是，强调小城镇建设并不是要弱化其他方面的建设，对西部地区而言，在城市、农村整体协调发展的过程中才能有持续性的小城镇建设，因为小城镇是一个重要的衔接环节，任何一方的单维度发展失衡都会给小城镇的健康发展带来负面影响，只有在一种动态平衡的过程中各个组成部分都得到良好发展时，系统的整体性功能才能得到最大程度的显现，西部地区城镇化的有序推行才能有坚实的依托。

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