“三社联动”视阈下西北民族地区社会工作创新发展的路径

李有发　鲁雪峰

内容提要：民族地区社会工作、民族社会工作的概念都可以表征我国民族地区社会工作服务对象的特征。西北民族地区生计方式的区域性、民族性以及居民需求的多样性，决定了西北民族地区社会工作的创新发展，需要按照“三社联动”的思路，强化政府在民族地区社会工作发展中的主导和推动作用，培育扶持民族地区社会组织，分类推进民族地区社会工作人才队伍建设，构建社区、社会组织、社会工作之间资源共享、相互促进的机制。

关键词：三社联动；西北民族地区；社会工作；创新发展

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0170-04

近年来，我国一些地区探索构建以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作为支撑的“三社联动”机制，取得了显著成效。“三社联动”已经成为我国社区建设、社会组织培育和社会工作互促发展的有效形式。在“三社联动”视阈下，西北民族地区经济社会发展水平、社区建设、社会组织发展的地域、民族及宗教文化等特征，不仅对社会工作创新发展提出了新的挑战，也对社会工作的组织管理模式、政策引导方式以及制度安排提出了一系列新的要求。

一、“三社联动”视阈下民族地区社会工作与民族社会工作

“三社联动”是指通过社区、社会组织和社会工作（简称“三社”）的融合发展和作用发挥，形成社区、社会组织和社会工作之间资源共享、优势互补、相互促进的发展机制。在“三社联动”机制下，社区是社会组织和社会工作发挥作用的重要平台，社会组织是社会工作的载体，社会工作为社区和社会组织发挥作用提供人才支撑。我国是一个多民族国家，基于民族地区经济社会发展水平、生计方式以及民族宗教文化等方面的独特性，民族地区“三社联动”机制构建过程中的社会工作发展问题已经成为一个重要的理论和实践课题。目前，我国学术界关于民族地区的社会工作主要有两种理解和表述。一种理解和表述倾向于从专业社会工作的视角界定民族社会工作。民族社会工作是以一定区域中少数民族（族群）为对象开展的专业服务。民族社会工作就是以民族为核心，以专业社会工作的基本价值理念和方法为基础，整合了人类学、民族学、社会学、社会工作等多元学科知识，从事的跨学科、跨专业的民族研究与发展工作。民族社会工作是用社会工作的理念和专业方法处理民族问题的工作，开展民族社会工作要注重民族特点。另一种理解和表述倾向于从我国社会工作发展实践路径的视角界定民族地区社会工作，认为民族地区社会工作是针对民族地区的社会工作。既包括面对少数民族（族群）的社会工作，也包括在此空间内从事的面对非少数民族（族群）的社会工作。从我国民族地区社会工作发展的实践路径看，这两种理解和表述都符合我国民族地区社会工作服务对象的实际。一方面，我国少数民族分布呈现出大杂居、小聚居、相互交错的特点，汉族地区有少数民族聚居，少数民族地区有汉族居住；另一方面，我国民族地区社区是以少数民族成员为主体，以民族社会成员的共同地缘和紧密的日常生活联系为基础的民族区域性社会，是一个兼具社会性和民族性的社会共同体。既有多民族混居型社区，也有单一民族居住型社区。基于相同的自然地理条件和生计环境，民族地区社区居民的需求既有一定的相似性，又有显著的民族差异性。民族地区社会工作既要为民族地区所有社会成员服务，又要为少数民族（族群）成员服务；既要满足民族地区共同的需要，又要满足少数民族的特殊需要。由此可见，民族地区社会工作突出的是社会工作的地域特征，是社会工作理念和方法在民族地区的运用。民族社会工作突出的是社会工作服务对象的特定性，是针对少数民族群体的社会工作，是民族地区社会工作的组成部分。民族地区社会工作和民族社会工作，都必须立足于民族地区和民族的实际需求，都要具有与民族地区及民族现实需要相结合的独特理论和实务技术的支撑。正如著名社会工作学家王思斌所指出的，中国的社会工作应该从了解受助群体复杂的需求结构、受助者的问题世界以及建构符合中国文化情境的帮助——受助过程来尝试中国社会工作的本土化。他同时认为，专业社会工作在中国的发展是一种嵌入性发展，专业社会工作必须进入作为行政性社会工作之母体的体制，必须进入原有的社会服务领域——制度化的领域。在“三社联动”视域下，民族地区社会工作的发展，既取决于现行体制内社会工作趋向专业化发展，又需要专业社会工作的发展，既需要针对民族地区的社会工作的创新发展，又需要针对少数民族的社会工作的创新发展。

二、“三社联动”视域下西北民族地区社会工作发展面临的挑战

（一）社会工作的社会认同度普遍偏低

西北民族地区一般是指新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区和少数民族人口较多的甘肃省和青海省，总面积约290万平方千米，占全国总面积的28%。截至2012年年底，西北民族地区四省区总人口5808万人，占全国总人口的4.45%；其中少数民族人口2081.38万人，占四省区总人口的31.76%，占全国少数民族总人口的22.05%。西北民族地区自然地理条件差，经济发展水平较低，民族宗教文化多元。基于社会管理体制变革过程缓慢，以及受传统生计方式和生活习惯等因素的综合影响，政府部门和民众对社会工作的认同度和信任度明显偏低。一是社会工作理念和知识的宣传普及不到位。一些政府部门和民众对社会工作的概念、社会工作的领域、社会工作的服务内容等不了解，对社会工作在协调社会关系、预防和解决社会问题、促进社会公正等方面的独特作用缺乏认识。笔者在和某县民政部局讨论社会工作开展留守家庭服务情况时，一位领导明确表示，“社会工作者还是不要介入人家家庭的事好吧”。二是由于民族地区城乡社区服务资源有限、服务主体单一，再加之民族地区社区居民的需求基本以解决经济层面的实际问题为主，而现行的社会工作服务的局限性及持续较差，导致社区居民在现实需求的满足途径上对政府相关部门的依赖程度较高，对社会组织和社会工作提供服务缺乏足够的信任和信心。三是由于西北民族地区社会工作整体发展缓慢，专业社会工作发展严重滞后，造成一些民众对社会工作的理解仅仅局限在民政系统的救助层面，对专业社会工作的内容缺乏认知，一些人甚至将专业社会工作等同于义工，等同于社会兼职。同时，由于西北民族地区缺乏开展专业社会工作服务的实践和成效示范，加上专业社会工作在西北民族地区本土化面临的诸多困难，专业社会工作还处在一般性号召、应事、应时性的志愿服务层面，造成部分社会工作对象对专业社会工作在思想上不接纳、不配合的问题比较普遍。

（二）社会工作专业人才缺乏

社会工作人才是社会工作发展的前提和基础。西北民族地区正处在经济社会转型的关键时期，一方面迫切需要大量的社会工作者，另一方面社会工作者和专业人才严重短缺。从社会工作从业人员数量看，目前，西北民族地区四省区的社会工作人员队伍结构不合理，专业社会工作人才严重不足。一是社会工作从业人员数量较少。截至2011年12月，甘肃省社会工作从业人员为71621人，只占全省总人口的2.3‰。其中民政系统的社会工作从业人员7863人。宁夏回族自治区社会工作人员只有9813人，青海省的社会工作从业人员为26550名，难以满足社会各领域开展社会工作的需要。二是社会工作专业人才严重不足，难以满足专业社会工作发展的需要。截至2012年，西北民族地区的甘肃、青海、宁夏和新疆四省区具有社会工作者职业水平证书的人员分别只有453名、206名、184名和377名，四省区具有社会工作者职业水平证书的人员总数只有1220名，仅为北京市取得社会工作者职业水平证书人员的10.4%（北京为11723名），广东省的12.24%（广东省为9968人），与广西壮族自治区相比，还少290人（广西为1510人）。2012年，西北民族地区的甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区每万名人口中的社会工作专业人才分别只有2，1，0.15和0.85名（见图1）。

不仅如此，西北民族地区社会工作人才教育培养工作严重滞后，社会工作专业人才数量明显短缺。2012年，西北四省区培训社会工作人员的人数分别为甘肃222人、宁夏356人、青海460人、新疆680人，只有北京市社会工作人员培训人数的28.7%（2012年北京市为5969人）。由于社会工作专业培训工作发展滞后，西北民族地区社会工作者职业水平考试通过率较低，如2010年宁夏回族自治区近1400人参加社会工作者职业水平考试，但通过率仅为1%。2012年，西北民族地区四省区通过考试取得社会工作者职业水平证书的人员数量分别为甘肃省127人、青海省29人、宁夏回族自治区44人、新疆维吾尔自治区149人。由于民族社会工作专业人才缺乏，西北民族地区社区服务、社区治理等缺乏社会工作专业人才的参与和支撑，社区服务水平显著偏低。

（三）社会工作发展的综合支撑体系尚未形成

社会工作的发展不但与区域经济和社会的发展程度密切相关，而且与区域社会的经济结构、职业结构、社会组织的发育程度等有着直接的关系。社会工作不仅是一个专业，而且是一种制度存在。没有制度化的保障，社会工作的发展将举步维艰，这已成为中国本土社会工作发展的重要特征。一是符合西北民族地区社会工作发展实际的相关政策制度的创制滞后，基本还处在对国家相关政策文件的领会和下发阶段，符合区域实际的社会工作岗位设置、社会工作者的薪酬、福利待遇、职业发展空间、实务督导、服务评估、项目设计等一系列配套政策制度还不健全不完善，特别是社会工作专业岗位开发进展缓慢，直接制约着西北民族地区社会工作的职业化、专业化发展。2012年，西北民族地区社会工作专业岗位开发数（包括民政事业单位、相关事业单位、社区开发设置的社会工作专业岗位）分别为甘肃省0个、青海省67个、宁夏回族自治区8个，新疆维吾尔自治区1160个，四省区社会工作专业岗位开发数只有1235个，仅为北京市的6.93%（2012年北京市社会工作专业岗位开发数为17800个），广东省的13.42%（2012年广东省社会工作专业岗位开发数为9200个）。正因为如此，目前，西北民族地区社会工作发展过程中普遍存在着专业社会工作不能职业化，职业社会工作不能专业化的突出问题。二是西北民族地区社会工作依托的组织载体薄弱。在我国社会工作本土化的发展过程中，社会工作服务机构、社会组织是社会工作发展的重要载体。由于西北民族地区长期处于经济社会发展双重落后的状态，社会组织和社会工作服务机构数量相对较少，无法为民族地区社会工作发展提供组织支撑。以甘肃省临夏回族自治州和甘南藏族自治州为例，这两个民族自治州的人口分别为194.67万和69.78万，但截至2012年，社会组织分别只有368家和181家（见图2），社会工作服务机构几乎还处于空白状态。另据统计，2012年西北四省区的民办社工机构分别为甘肃省6家、青海省25家、宁夏6家、新疆20家。由于社会组织和社会工作服务机构发展滞后，专业社会工作岗位少而单一，造成数量有限的专业社会工作者缺乏发挥作用的组织机构载体和平台。三是政府支持民族社会工作机构和购买民族社会工作服务的相关政策制度缺失。长期以来，西北民族地区地方政府公共财政能力低下，民族社会工作服务机构和购买民族社会工作服务一直没有纳入各级政府公共财政支持的范围，没有建立起政府与民族社会工作服务机构合作以及民族社会工作多元化资金筹集机制，导致民族地区社会工作发展缺乏稳定、充足的经费来源，社会工作发展的资金、场地、人员等问题比较突出。

（四）社会工作的管理体制和运行机制不顺

目前，西北民族地区社会工作基本上采取的是基于行业和部门的分部门管理体制，社会工作人员分布在党群、民政、司法、卫生、计生、残联、工、青、妇等多个部门和领域，社会工作服务活动处于部门条块分割、空间相对封闭的状态。一是民族地区社会工作缺乏统一管理和推进的机构，导致民族地区社会工作发展缺乏整体规划和综合协调的体制机制，形不成发展合力；二是社区、社会组织、社会工作三者之间的联动协调运作机制没有建立，造成社区、社会组织和社会工作职能不清，各自作用得不到充分发挥。社会组织、社会工作人才与服务对象需求之间缺乏信息化对接，社区、社会组织和社会工作之间资源共享、优势互补、相互促进、融合发展的优势得不到发挥，不仅导致整个社会缺乏吸纳社会工作专业人才发挥作用的平台和载体，而且造成社区社会工作服务项目因缺乏社会工作专业人才无法实施，社区社会工作服务领域得不到拓展。

三、“三社联动”视阈下西北民族地区社会工作创新发展的路径

按照“政府推动、三社联动”的思路，构建起符合西北民族地区实际，体现民族地区特色，满足各族群众多元化需要的民族地区社会工作运行模式和政策制度构架，是推动西北民族地区社会工作创新发展的必然选择。

（一）加强政府对民族地区社会工作的主导和推动

我国社会工作发展的实践表明，政府主导和推动是社会工作本土化发展的根本保障。西北民族地区社会工作发展的资源、社会管理体制机制等环境条件的独特性，决定了政府强有力的主导和推动是民族地区社会工作发展的先决条件。一是西北民族地区各级政府要将民族地区社会工作纳入国民经济和社会发展规划，根据民族地区社会工作发展的需要，将民族地区社会工作发展经费纳入公共财政预算，为民族地区社会工作发展提供可持续的经费支撑。二是健全和完善民族地区社会工作发展的政策制度体系。美国学者墨菲认为，社区生活的结构与社会发展的方向和国家政府的行为与政策具有非常密切的关系"]。民族地区社会工作发展的过程，是一个特色化的政策制度建立和完善的过程。西北民族地区各级政府应根据民族地区社会工作发展的薄弱环节，重点建立和健全民族地区社会工作服务领域拓展、岗位设置、职业准入、薪酬、社会保障等相关政策制度，着力完善社区社会工作介入领域、人才配置等方面的政策制度，为民族地区社会工作发展创制完善的政策制度体系。三是健全和完善民族地区社会工作教育培训政策制度。由于民族地区社会工作涉及民族宗教等敏感性问题，因此，西北民族地区除了应健全和完善现行体制内社会工作从业者的社会工作专业教育培训政策制度外，重点应健全和完善专业社会工作者基于民族地区服务的再教育培训方面的政策制度，提高专业社会工作者与民族地区服务对象之间的沟通互动能力和对民俗文化的熟悉与认同能力，增强专业社会工作服务民族地区的适应性。

（二）推动建立“三社联动”机制，激发民族地区社会工作发展活力

社会工作发展动力与活力的激发，离不开基础平台和载体建设。一是确立社区、社会组织、社会工作“三位一体”的民族地区社区工作理念，探索建立专业社会工作服务机构、社会组织与社区的有效衔接机制，逐步扩大社会组织、社会工作人才在民族社区工作人员中的比例，形成民族社区党组织、（村）居委会与社会工作、社会组织融合的组织结构，实现社区、社会组织、社会工作融合发展。二是加强民族地区社区基础设施建设，为“三社联动”机制的构建夯实基础平台。在“三社联动”机制下，社区建设水平直接关系到社会工作与社区服务工作融合的水平，关系到“三社联动”机制中的社会工作、社会组织活力与作用的发挥。应充分发挥市场和行政力量的作用，加大民族地区社区资源的整合力度，加大边远民族地区社区老化、陈旧性设施的改造力度，提高社区服务能力，增强社会居民的社区认同感、归属感和参与度。三是加快实施政社分开，推进建立政府依法行政和社区依法自治的有效衔接机制，剥离社区承担的行政职能，消解民族地区社区行政化的倾向，将社区服务项目委托社会组织和社会工作机构实施。加快建立由社区、社会组织和社会工作机构组成的联席会议制度、信息联通制度、服务联合制度，拓展民族地区社区吸纳社会工作人才的领域和岗位，使社会组织和社会工作成为社区工作的重要力量。四是建立和完善“三社联动”经费保障机制，将“三社联动”相关经费纳入社区发展经费预算，建立社区、社会工作、社会组织发展专项经费支持制度，采取以奖代补等多种形式，增强“三社联动”可持续发展能力。

（三）加快培育扶持民族地区社会组织，夯实民族地区社会工作发展的基础

民族地区社会组织是民族地区社会工作发展的重要载体。长期以来，西北民族地区社会组织发展滞后，制约着民族地区社会工作的发展。一是对民族地区社区公益服务类社会组织采取优先发展的策略。各级财政应列支促进民族地区社区公益服务类社会组织发展的专项补助经费，扶持这类社会组织发展壮大。重点培育和优先发展公益慈善类、科技类、行业协会商会类、城乡社区服务类社会组织。适当降低民族地区社会公益类社会组织的登记门槛，实行税收优惠等政策措施，放宽民族地区社会公益类社会组织成立登记时的办公场所、业务挂靠、主管单位等刚性政策要求，为民族地区社会组织发展创造较为有利的政策环境。二是加强对以寺院为依托成立的各种社会组织的引导和监管。保证这类社会组织在法律框架内最大限度地发挥作用，引导这类社会组织发挥化解矛盾、扶危济困等方面的独特作用，保证它们沿着正确的方向发展。三是推动建立融社会组织培育孵化和服务为一体的民族地区社区社会组织服务中心，为处于初创期的社区公益服务类社会组织免费提供场地、设施和软件服务，促进民族地区社区公益服务类社会组织跨越发展，推动民族地区社会组织社区化。

（四）整合民族地区社会工作资源，分类推进社会工作人才队伍建设

针对西北民族地区社会工作力量薄弱的现实，应统筹整合民族地区社会工作资源，分类推进民族地区社会工作人才队伍建设。一是按照加强对现行体制内从事相关社会工作人员的专业社会工作教育培训和加强专业社会工作人才队伍建设的思路，一方面，加强对现行体制内从事相关社会工作人员的教育培训力度，不断提高这支队伍的专业社会工作知识和技能，加大社区专职工作者的社会工作专业化培训力度，推动社区工作队伍社工化，制定特殊优惠政策，吸收持证社工人才到社区工作，鼓励社区工作者参加全国社会工作者职业水平考试，对取得初级、中级、高级社工师资格的人员，给予奖励等；另一方面，加强与区域高等院校合作，采取委托培养、联合培养等方式，加强民族社会工作专业人才的培养力度，制定优惠政策，吸引社会工作专业人才到民族地区民政、公安、司法、工、青、妇、残等领域就业，通过社会工作服务项目，提高专业社会工作人才的民族社会工作实际服务技能和技巧。二是加大民族地区社会工作服务机构和社工岗位开发力度，对民族地区社会工作服务机构的成立、运作给予政策和经费等方面的特殊支持，在以民政领域和社区为重点设置社会工作岗位的同时，推进公益服务类的社会组织中的社会工作岗位设置，围绕社会工作岗位设置，制定和完善民族地区社会工作者的薪酬、待遇，社会保障等相关政策制度。

责编：董积生