西部大开发政策演进分析与调整策略

宋海洋

内容提要：西部大开发战略已经实施十余年，国家相继出台了一系列支持西部地区发展的政策措施，有力地推进了西部大开发战略进程，促进了西部地区的经济社会发展。梳理和分析这些政策的演进，可以发现其具有从总体的基础的初步开发向点线结合的区域重点开发演进、从外延式开发向内涵式开发演进、从提供外部规划向引导建立内部机制演进、从整体性的一般化政策向有针对性的差别化政策演进的特点。当前，西部大开发进入新阶段，面对新形势、新问题和新要求，新一轮的西部大开发必须在把握政策演进趋势的基础上做出相应的调整，要更加充分了解西部发展实际，积极适应新常态，有效融入新战略，设计科学合理的政策体系，充分发挥西部自身优势，努力实现西部地区快速可持续发展，深入推进西部大开发战略进程。

关键词：西部大开发；西部地区；区域政策；政策演进

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0012-05

一、引言

区域发展战略是国家战略的重要组成部分，是国家发展战略在区域空间层面上的重要体现。西部大开发战略作为我国区域发展战略的重要组成部分，已经正式实施了十四五个年头，国家制定出台了一系列的政策措施，稳步推进着西部大开发战略进程。从西部大开发战略的阶段部署来看，当前战略处于中间加速发展阶段的冲刺期，很多政策已经取得成效，但是一些政策也亟须面对新形势和新问题进行调整和完善。学术界对于西部大开发政策的研究从战略提出伊始就给予了充分的关注，并随着西部大开发的推进相继出了一大批研究成果。从研究对象的角度来看，一类是对总体的西部开发政策进行研究，以政策的绩效评价为主，结合西部地区的发展实际提出相应的政策调整和完善的对策建议，其次也有国外开发经验对西部大开发的启示和借鉴的研究，以及西部大开发战略与国家战略关系等方面的研究。这些研究散见于西部大开发的各个阶段，王洛林，魏后凯、魏后凯，孙承平、洪银兴、胡玲、谢守红、陈栋生、林建华，任保平、何炼成等、魏后凯、淦未宇等等研究成果具有代表性。另一类是对西部大开发的各类专项政策进行的研究，包括产业政策、财税政策、货币金融政策、对外开放政策、人才开发政策、公共服务政策等方面，这些研究专项性强，在特定领域对西部大开发战略进程的推进起着重要作用。这类研究的成果也比较多，如马栓友，于红霞、中国社会科学院课题组、刘进才、邓戬、谭江蓉，白志礼、魏后凯、邓清清，杨强、温来成、魏后凯，袁晓勐、苏明等成果。以上两类研究虽然在研究对象上有所不同，但基本上都是基于特定时点上的静态分析，罕有对西部大开发政策从总体上、从战略提出至今的整个时间跨度上进行政策演变的动态分析。之所以缺少这样的研究，笔者认为可能缘于以下两个原因：一是西部大开发早期相关开发政策的制定和出台还不充分，同时政策演进的时间跨度不够，政策处于累积和短暂的演变过程中，致使演进的趋势难于把握；二是研究者强烈的现实关照意识迫使其更愿意直面当下解决现实的显见问题，而不屑或疏于从历史的、动态的视角梳理和分析政策的演变特点和演变趋势。基于现实问题的直接的研究固然重要，而对西部大开发政策做相对较大时间跨度的动态演进分析亦有重要价值，它可以让我们在一个较高的视角上观察西部大开发政策体系的面貌，分析和总结迄今为止的政策演变特点，有助于我们把握政策的演变趋势和未来走向，为更好地促进西部地区发展，持续稳健地推进西部大开发进程做出政策调整和完善上的指导。因此，在中国经济进入新常态、“一带一路”国家战略起步新的时代背景下，回顾十多年来西部大开发政策，梳理并分析这些政策的演进趋势和路径特点，对接下来完善开发政策措施，加快推进西部大开发战略，最终实现西部大开发战略目标具有重要意义。

二、西部大开发主要政策回顾

西部大开发战略提出至今，在国家层面已经制定和出台了一系列的支撑战略推进的开发政策，在不同阶段和不同领域对西部地区的经济社会发展发挥着重要作用，回顾这些主要政策，其大致经历了西部大开发战略适时提出、有序推进、深入细化三个阶段。按照时间上的先后顺序归纳如表1。

三、西部大开发政策演进路径分析

区域政策的制定和实施必须基于客观实际，并且要根据现实条件的变化做出调整和完善，以期实现政策目标。西部大开发战略出台至今，相关开发政策不断调整、扩展和完善，总体上呈现出持续推进、深入细化的演进趋势。回顾西部大开发的主要政策，可以发现其演进路径呈现如下特点：

（一）从总体的、基础的初步开发向点线结合的区域重点开发演进

西部大开发战略是一个长期的系统工程，也是一项艰巨的历史任务。开发初期，《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》明确提出“力争用5到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局”。可以看到，前期开发是一种总体的、基础的初步开发，这对于改善西部地区交通环境等基础设施起到了积极作用，成为西部地区深入开发的重要前提。这样的开发决策是在当时国家有限财力和西部具体实际情况的基础上提出的。随着国家财力的进一步增强和西部地区基础设施建设的加快，西部开发的政策思路开始有所转向，非均衡发展思路下的“点轴开发”和增长极开发逐渐呈现。《关于进一步推进西部大开发的若干意见》明确提出“积极推进重点地带开发，加快培育区域经济增长极”。《西部大开发“十一五”规划》中进一步明确了“坚持以线串点、以点带面，依托交通枢纽和中心城市，充分发挥资源富集、现有发展基础较好等优势，加快培育和形成区域增长极，带动周边地区发展”。目前，西部地区已经培育出成渝经济区、关中一天水经济区、广西北部湾经济区、黔中经济区、兰州新区、四川天府新区等重要增长极，这些增长极为西部地区的整体发展起到了带动和辐射作用，成为西部大开发进一步推进的重要战略高地。

从区域开发的布局模式和产业选择来看，西部大开发政策呈现从总体的、基础的初步开发向点线结合的区域重点开发的演进路径。实际上，这是非均衡区域发展理念的具体实践，其政策思路反映了增长极理论的基本观点，即在区域分工非均衡和区域要素流动非均衡的状态下，区域经济发展不“摊大饼”，而把有限资源集中投到发展潜力大、规模经济和投资效益明显的少数部门或个别区域，使之成为经济增长的主导产业和主导地区，并通过扩散效应或渗透效应带动其他产业和其他地区发展，从而实现整个地区经济的发展。

（二）从外延式开发向内涵式开发演进

开发初期，西部地区基础设施建设大部分都是依靠政府直接投资支持的，国家财政的直接“输血”对于改善西部地区基础设施条件发挥了重大作用，为西部地区经济发展打下了坚实基础。2000-2005年，中央在西部地区累计投入财政性建设资金5500亿元、财政转移支付资金7500亿元、长期建设国债资金3100亿元，总计1.61万亿元。在大规模直接投资支持下，西部地区建成了青藏铁路、西电东送、西气东输等一批标志性的重大项目。但是，西部大开发是一项系统工程，并非简单的资金投入、建成几个重大项目就能够完成的任务。改变西部地区的落后面貌，实现又好又快的发展，要求西部地区各种资源要素合理配置，相对于国家直接投资上重大项目的外延式开发，西部地区的发展更应积极借助于各项优惠政策，走出“等、靠、要”思维定式，依靠自身特色和优势，充分发挥市场配置资源的决定性作用，努力走开放、合作、创新的内涵式开发之路。

在经过了初期财政直接投入开发之后，国家逐渐调整了对西部地区资金投入方式，通过出台相关优惠的金融信贷政策，拓宽了西部地区企业融资渠道，也吸引了大量的外部投资，产生了较好的政策效应。同时，国家在产业合理布局、合理安排产业结构、扶持特色优势产业等方面出台了一系列富于内涵式开发特点的政策，使得西部大开发政策逐步由“输血型”的外延式开发向“造血型”的内涵式开发演进。

（三）从提供外部规划向引导建立内部机制演进

西部大开发战略是我国新世纪以来提出的第一个重大的区域发展战略，中央政府高度重视。开发初期推出的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》《“十五”西部开发总体规划》《关于进一步推进西部大开发的若干意见》等政策规划为初期开发提供了框架结构，有效保证了西部大开发的展开和稳步推进。但是，这些政策意见大都是从外部总体上对西部开发的指导和规划，而对政策的具体实施缺乏指导，尤其缺乏相应的法制层面的政策协调和机制保障，影响了政策的执行效率。

随着开发的深入，单纯的外部指导性的规划已经不能够满足西部地区发展的政策需要，急需加强政策间的协调和政策执行的机制保障。要实现西部大开发各项政策真正落到实处，就必须加强地方政府间的合作和沟通，切实从体制机制建设上协调好西部地区地方政府间的关系。建立健全机制保障有助于将原来相对独立静态的一些规划政策有机地联系起来，使其具备相对的稳定性和连续性，并以动态的形式协调政策、组织实施，提高政策的执行效率。基于这种认识，《西部大开发“十一五”规划》《关于加强东西互动深入推进西部大开发的意见》等政策都强调坚持机制创新，积极引导西部地区建立内部协调机制。近年出台的一些政策也从制度设计上不断完善地区利益获得机制和地区间利益协调机制，一定程度上消除和缓和了地区间的利益冲突，拓展了区域合作空间，降低了交易成本，提升了政策绩效。因此，西部大开发政策也呈现出从提供外部政策规划向引导建立内部机制的演进特征。

（四）从整体性的一般化政策向有针对性的差别化政策演进

西部大开发各项政策的制定和实施同认识西部地区为问题区域到解决西部地区的具体区域问题的过程紧密关联。开发初期，国家从整体上认识到东西部发展不平衡，地区差距巨大，确定了西部地区的问题区域属性。为此，在政策制定上也是从西部整体出发制定和出台了一系列规划。如《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》《“十五”西部开发总体规划》《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》等。随着开发的推进，一些重大基础设施工程初步建成，整体性的一般化政策规划已经不能满足西部地区发展的现实需要，同时，西部各省市区之间发展状况也不同，区域内地区差距也十分明显，“一刀切”的政策规划已经不适合西部地区的协调发展，甚至造成西部地区内部的利益冲突。有鉴于此，针对问题区域的具体区域问题，制定差别化的政策势在必行。可以看到，近些年的西部开发政策中，已经有很多针对性较强，差别化明显的规划出台。如有针对性地批复了关中一天水经济区、成渝经济区、广西北部湾经济区、四川天府新区、陕甘宁革命老区、兰州新区、黔中经济区等多个区域建设规划；在产业规划上，2014年修订的《西部地区鼓励类产业目录》分省市区做了鼓励类产业发展指导；在一些其他的政策通知中，各种规划和优惠政策更加具体、更加有指向性。因此，西部大开发政策也呈现出从整体性的一般化政策向有针对性的差别化政策演进的特点。

四、新阶段西部大开发政策调整策略

西部大开发至今，西部地区发展取得了长足的进步，但是东西部差距依然很大，西部地区还存在诸多发展中的实际问题。同时，国际国内形势发生深刻变化，金融危机后主要发达国家经济增长缓慢，新兴经济体经济增长放缓，我国经济发展进入新常态，国家发展战略开启新篇章。在此时代背景下，面对新形势、新问题和新要求，新一轮的西部大开发必须在把握政策演进趋势的基础上做出相应的调整，在策略上要积极适应新常态，有效融入新战略，设计科学合理的政策体系，充分发挥西部自身优势，努力实现西部地区快速可持续发展，深入推进西部大开发战略进程。

（一）理清战略关系，从政策协调的视角谋划政策

新中国成立以来，我国的区域发展战略变化可以分为五个阶段：内地建设战略阶段、三线建设战略阶段、战略调整阶段、沿海发展战略阶段和协调发展战略阶段。当前我国正处于区域协调发展战略阶段，这一阶段实施了西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先、主体功能区、“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展等多个子战略。与西部大开发战略关系最为密切的当属“一带一路”战略。为此我们要明白，无论是首先提出的西部大开发战略，还是近来提出的“一带一路”战略，都是构成总体区域协调发展战略的子战略，他们之间不是谁领导谁的从属关系，而是同等重要的并列关系，彼此在不同的战略层面各自发挥作用。区别以前的着眼于国内协调的战略部署，“一带一路”战略把视野扩展到国际，一定程度上突破了狭隘的国家行政区域限制，在更加广泛的范围上构筑我国区域协调发展战略体系，其本质上是我国总体区域协调发展战略的当前重点子战略。

西部大开发战略与“一带一路”战略同属我国区域协调发展的子战略，由于二者作用对象存在着很大的重叠部分，使得二者之间的关系变得极为密切。对于西部地区而言，两个战略都作用于此，在政策谋划上为了避免出现政策重复或是政策相互掣肘的情况发生，决策者应该站在国家区域经济协调发展的战略高度谋划政策，最好设立高级别的决策主体统筹安排各项施于西部地区的政策，努力做到政策间的互补互促。其实，“一带一路”战略的实施将给西部大开发战略带来前所未有的推进契机，其“五通”合作内容将会进一步扩大西部地区的对内和对外开放，拓展西部地区经济社会发展的活动空间。因此，要整合和完善西部大开发各项政策，积极融入“一带一路”战略的区域合作和开放格局中，使战略之间政策能够协调一致，共同促进西部地区发展。

（二）因地因时制宜，科学制定区域政策

西部大开发战略涉及范围广、历时长，政策制定和实施不可能一劳永逸、一蹴而就，必须适时调整。因地因时做出政策调整是区域政策制定和实施的应有过程和必然选择。因地调整政策依据于政策作用对象的特殊性和差别性。西部大开发涉及西部12个省市自治区，各省市区经济社会发展水平存在差距，影响经济发展的区位条件、资源禀赋以及文化观念等都各有差别。区域政策的制定必须考虑这种政策作用对象内部的差别性，根据实际情况做出相应调整。同时，西部地区的城市与农村、重点区域与一般区域也存在着不同的经济社会发展基础和条件，在财力有限的条件下，不可能对西部地区所有区域平均用力、同步发展，而应该选择重点地区、重点城市和重点领域进行增长极的培育，通过发挥增长极的集聚和扩散效应，带动整体区域经济的发展。

因时调整政策依据于政策实施的阶段性评价和政策作用对象实际发展变化。区域政策评价是区域政策效率提高的保证，它能对区域政策的制定者、实施者与援助收受者起到监督作用，同时也是改善区域政策的主要依据。西部大开发战略已经实施十多年，一些政策目标已经实现或正在实现，一些政策目标没有实现或难于实现，阶段性的政策评价不仅是区域政策实施的重要环节，也是政策调整的重要依据。同时，西部大开发政策的作用对象在不断发展变化，国内国际环境也在深刻变化，金融危机后主要发达国家增长乏力，我国经济发展进入“新常态”。以往的政策很多都缺少对当前实际的准确预测，政策制定局限于当时的信息，继续实施这样的政策可能会偏离政策目标甚至与其背道而驰。因此，根据阶段性的政策评价与政策作用对象当前实际，做出科学的政策调整是深人推进西部大开发战略的重要策略。

（三）加强政策立法，保持政策稳定性和连续性

保持区域政策的稳定性和连续性是获得良好政策绩效的重要保证。制约西部地区发展的两个重要因素是资金缺乏和市场机制不健全，因此引进投资和建立健全市场机制就显得尤为重要，而加强政策立法，优化西部大开发的法治环境则是前提和保障。区域政策本质上是政府对区域经济发展的干预和调控，在市场对资源配置起决定性作用的经济体制下，市场经济主体参与竞争要有法律保障，政府的干预和调控行为也必须有法律依据和监督机制。把援助西部地区经济社会发展置于严格的立法、执法和司法过程中，这将在很大程度上避免地方政府不受中央制约盲目开发、滥用优惠政策，各级政府之间权限和责任不明晰的弊端，保障西部大开发的法律地位和整个开发活动的有序性、规范性和稳定性，切实保障开发计划实施，各项政策到位，具体措施得到落实，并达到预期目标。

到目前为止，我国已经制定出台了一系列的西部大开发政策和规划，但都缺乏法律保障，政策的行政命令色彩浓重，稳定性、规范性和民主性欠缺，针对西部大开发的专项立法需要尽快制定和完善。虽然《西部开发促进法》已被列入立法议程，但是还没有正式出台，《生态补偿条例》草案已经成型，但仍未正式发布，面对西部地区生态环境保护的压力亟须尽快出台。同时，除了基本的、框架性的西部大开发专项立法外，西部地区也应该根据全国性的法律法规和国家开发西部的战略部署，结合本地实际，制定切实可行、有利于吸引外部投资、培育自我发展能力、保护生态环境的政策法规，使投资者获益有法律保障、地区的自我能力发展合法合规、西部可持续发展有法可依。

（四）加大开放力度，吸引和整合更多优质资源

新增长理论认为，技术进步和制度变迁是经济增长的重要源泉。对于后发国家或地区而言，从外部引入技术和加快制度创新是其重要的赶超战略，而这很大程度上依赖于这些国家或地区的开放程度。在开放条件下，后进国家和地区就可以引进、学习国外的先进技术和管理制度；就可以利用国内和国外两种资源，克服瓶颈制约；就可以利用国内和国际两个市场，提高资源使用效率。大量研究表明，区域经济增长与区域开放度之间呈现明显的正相关关系，我国的经济发展实践也印证了这一结论。新阶段，西部地区必须与时俱进加大开放，实施区域大开放战略。

具体来讲，西部地区既要对外开放也要对内开放，既要重视硬性的产业开放也要重视软性的文化观念开放。首先，在对外开放上，一是要认真落实好国家扶持边贸的各项政策，加快建设外向型产业园区，大力拓展国外市场；二是要继续加强基础设施建设，营造良好投资软环境，大力吸引外资，提高外资的利用质量；三是要加快实施“走出去”战略，深化与周边国家在资源、能源与制造业领域的合作，引导优势企业到境外投资发展，稳步推进对外工程承包和劳务合作，把西部对外开放提高到一个新水平。其次，在对内开放上，要加强东西互动，深化区域合作、产业合作，促进资源互补和要素交流。在国家区域协调发展的战略部署下，要充分利用承接产业转移的重大历史机遇，加大西部地区开放力度，增强承接产业转移的能力，在接受东部资金和项目援助的基础上，开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，吸引东部生产要素和产业向西部转移，提高西部地区的自我发展能力。最后，西部地区还要做到在思想观念和文化领域的开放。西部地区受传统体制和历史文化影响较深，在思想观念和文化氛围上还存在与现代经济发展不协调的因素，表现为思想保守、观念落后和市场意识淡薄，一定程度上影响了经济的发展。为此，西部地区要进一步解放思想、开放搞活、鼓励创新，形成与现代经济发展相适应的思想观念和文化氛围。

责编：启方