论我国保障性住房的可持续发展

车亮亮　马国强

内容提要：实现“居有其屋”的“安居梦”是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。目前，我国保障性住房的建设存在短期化和运动式发展等不可持续的问题，亟待通过制度创新尤其是法制的完善形成促进保障性住房可持续发展的体制、机制和制度环境。为此，应加快保障性住房的立法进程，依法保障公民的基本居住权；加大中央财政支持力度，拓宽资金筹集渠道；科学编制建设规划，优化保障性住房选址；健全绩效考评机制，提高地方政府的建设积极性，从而为我国保障性住房的可持续发展提供良好的制度环境。

关键词：保障性住房；可持续发展；基本居住权；住房保障法

中图分类号：F299.23

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0105-04

保障性住房作为中低收入群体的基本生存保障，直接关系到他们的切身利益。所谓保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。它具体包括廉租房、公共租赁房、经济适用房和限价商品房。目前，我国的保障性住房主要以廉租房和经济适用房为主，同时也有一定数量的公租房和限价商品房。保障性住房作为城镇住房体系一个重要的组成部分，对保障中低收入群体的基本居住权，维护社会稳定具有重要的意义。而“保障每一位公民的基本住房权是政府应承担的义务和责任”，保障性住房作为一项基本公共政策，“其目的是保障社会成员的基本人权”。我国一直非常重视保障性住房建设，早在党的“十七大”报告中就提出了“住有所居”的保障目标，因为“解决居民的住房问题是一个重大的基本的民生问题”。2011年“十二五”规划纲要明确提出，建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右。2012年党的“十八大”明确提出，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”2013年习近平在中央政治局第十次集体学习会上强调指出，解决住房问题要处理好四大关系，从而为解决住房问题尤其保障性住房的可持续发展提供了重要的指导。总之，“住房保障是一项长期的民生工程，除了近期大规模建设保障性住房外，还要着力构建住房保障的可持续发展机制”。然而，随着我国城镇化进程的不断加速，进程务工农民人数的持续增加，我国保障性住房需求十分旺盛，而供给却严重不足，以致保障性住房供需矛盾突出，其可持续发展受到明显限制。目前，我国保障性住房的建设仍停留在偿还历史欠账阶段，不能满足广大中低收入群体不断增长的住房需求。因此，为促进保障性住房的可持续发展，亟须破除城镇住房保障的体制、机制和制度障碍，本文以天水市保障性住房建设的实际为例，就我国保障性住房的可持续发展问题予以专门探讨，以期对加快我国保障性住房的建设进程能有所助益。

一、天水市保障性住房的发展现状

近年来，天水市委、市政府将保障性住房建设作为改善民生的重要举措，全力落实建设用地、积极筹集建设资金，广泛动员社会力量积极推进保障性住房建设。自2008年以来，累计开工建设各类保障性住房近7万套，目前已投入使用的达4万多套。现有保障性住房的供给，在一定程度上缓解了中低收入家庭的住房问题。目前，该市已初步形成了“以廉租房和经济适用房为主体，公租房和限价商品房为补充”的多层次的住房保障体系。在一个经济相对落后的西部城市，在5年的时间里开工建设数以万计的保障性住房，并建立起较为完善的住房保障体系实属不易。与城镇居民的平均收入相比，该市商品房价格仍然过高，而现有的保障性住房仍不能满足中低收入家庭的住房需求。据初步统计，目前仍有近3万户家庭需要政府提供保障性住房，有一定的代表性。因此，通过对该市保障性住房可持续发展问题的研究，可以为全国范围内此类问题的解决提供经验和参考，从而促进我保障性住房的持续健康发展。

二、我国保障性住房发展不可持续的主要原因

保障性住房的可持续发展是一个系统综合性问题，其牵涉因素众多，政府重视程度、资金支持力度、技术手段、建设模式以及政策和法律等因素都可能对其可持续发展产生影响，然而，在影响保障性住房可持续发展的诸多原因中下列几个方面尤其值得关注。

（一）保障性住房立法滞后，公民的基本居住权保障乏力

住房保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，旨在通过行政手段对低收入家庭提供适当住房，是对市场化住房分配机制的必要补充。保障性住房的可持续发展，从根本上取决于法制的完善，法律不仅能够通过正式制度确保中低收入家庭的基本居住权，还能通过创新保障性住房的投融资体制和优化保障性住房管理机制促进其可持续发展。然而，目前我国保障性住房立法滞后，至今尚未出台一部统一的住房保障法，现有规定主要体现为党和国家的政策及相关部门规章，效力层级较低，不能为公民基本居住权的实现提供明确、有效的法制保障。国外经验表明，保障性住房的可持续发展有赖于完善的法制的支持。目前，我国有关保障性住房的立法主要体现在以下两个层面：一是宪法层面，我国《宪法》第14条：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”和《宪法》第33条：“国家尊重和保障人权。”根据法律解释规则，这里的“社会保障制度”应包括保障公民的基本居住权，而基本居住权是人权中生存权的重要内容之一，这是宪法关于公民基本居住权的间接和抽象确认，从而为公民基本居住权的实现提供了宪法依据，而该权利的有效实现还必须依靠各部门法的具体保障。二是国务院及其各部委层面：主要有2007年11月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、2007年11月建设部等九部委颁布的《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》和2012年5月住房和城乡建设部颁布的《公共租赁住房管理办法》等部门规章。在此基础上各地区也分别制定了相应的地方规定，从而为我国保障性住房的发展提供了基本的制度保证。总之，我国有关保障性住房的立法明显滞后，“基本上都是以政策通知或文件的形式来规定的，难以让住房保障制度落到实处，缺乏相关的法规，没有以法律的形式将各级政府在住房保障方面的责任明确下来”。更为不利的是，现有相关政策、制度和规定还存在保障范围较为狭窄、规则执行缺乏有效约束、监督机制缺位等问题，从而使“住房保障制度成为部分不具备相关条件的个人谋取不当利益的工具，同时造成了国家财政压力的加大和公共资源的浪费”。为此，亟待出台更高层级的统一的住房保障法律法规，从而为公民基本居住权的实现提供有力的法制保障。

（二）地方政府财力不足，资金筹集渠道单一

保障性住房建设作为事关中低收入家庭基本居住权的民生工程，需要地方政府大量的财政投入。然而，由于地方政府之间的财力差异，对于天水这样经济发展比较落后的地方，地方政府的财政实力相对有限，可以用来进行保障性住房建设的资金明显不足，以致保障性住房建设进程缓慢、住房供给仍显不足。由此可见，地方政府财力不足是影响保障性住房可持续发展的重要原因。换言之，我国保障房建设进度缓慢的主要原因是资金不足，融资渠道有限，这一点在西北贫困地区表现得尤为突出，即使在这些地区因各地财政收入的差异又有不同。以天水市为例，2008年以来开工建设的保障性住房中，廉租房26318套、公租房9763套，共36081套，占保障性住房开工总数的54%。由于这两类保障性住房只租不售，无法通过房产出售收回建设成本，因此所需建设资金均需政府财政投入。按廉租住房套均50平方米，公租房套均60平方米，每平方米建设成本1900元计算，共需建设资金36亿多元。而可争取中央和省级补助资金仅13.8亿元，需要市、县政府配套的资金高达22亿之巨，这对财力本身有限的市、县政府而言，无疑是一个巨大的负担。而市级财政用于保障性住房建设的资金可以说是杯水车薪，因此县级财政要承担近21亿元的资金筹集任务。由于该市所辖区县的财政收入普遍较低，根本无力解决如此巨大的资金缺口。在此情况下，廉租房的建设普遍由施工单位先行垫资，由此导致工程建设进度缓慢。为解决建设资金缺口和加快工程建设进度，2010年12月28日省政府出台了《甘肃省廉租住房实施共有产权管理办法（试行）》。为促进上述办法的有效实施，市政府及时出台了《天水市廉租住房共有产权管理实施细则》，该文件的实施在很大程度上解决廉租住房建设资金短缺的问题，客观上加快了廉租住房的建设进度，但由于国家层面对此一直未予明确表态，因此在实践中仍缺乏配套政策的支持。如实行共有产权的廉租住房公有产权和个人产权份额如何确定，个人产权政府回购和上市交易等细节都缺乏明确的制度依据，在实践中仍面临很多问题。此外，在实践中还遇到大部分保障对象无力一次性支付购买个人产权所需资金的尴尬。总之，廉租住房的共有产权模式虽然在短期内解决了建设资金的缺口，但是在实践中仍存在许多悬而未决的问题。加之，公共租赁住房的配套资金无法通过共有产权来解决，因此地方政府可用于保障房建设的资金投入仍明显不足。

（三）城区土地供应紧缺，保障性住房选址偏僻

随着我国城镇化进程的加速推进，城区可用于开发的土地日趋减少，而社会的用地需求却与日俱增，企业发展、招商引资、城市基础设施建设等无不需要大量的土地，由此导致城区土地供应紧缺、供需矛盾突出，在此情形下保障性住房的用地需求受到严重的挤压。与东部发达地区相比，西北欠发达地区用地矛盾虽不特别突出，但城区土地供应紧缺的问题仍普遍存在，从而在一定程度上影响了保障性住房的可持续发展。以天水市为例，该市大部分区、县城区土地供应都十分紧缺，加之保障房建设用地需无偿划拨（限价商品房除外），因此在土地供应总体紧缺和土地财政等因素的影响下，地方政府可用于保障房建设的城区土地十分有限。有鉴于此，为完成保障房建设任务地方政府只好将相当一部分的保障房建在城区边缘，以致保障性住房选址偏僻，配套基础设施差，为广大中低收入群体的后续入住和管理带来较大的困难。由于保障房距城中心较远，小区的配套设施跟不上，如有的小区都建成2年了，可供水、供暖等问题仍未得到有效解决。保障性住房选址偏僻给居住对象带来了至少三个方面的不利影响：一是无形中增加了其居住成本，具体表现为出行难、入学难、就医难等突出问题，从而在一定程度上加剧了保障对象的生存困难；二是受前述无形成本的制约，以致部分保障对象宁愿租住在城内较为方便的出租屋内，也不愿搬到偏僻的保障房去，造成保障性住房空置的不良后果；三是将保障房建在偏僻地带，从地理空间上造成中低收入群体和其他社会群体的人为分离，加速了不同社会阶层之间的分化和阻隔。

（四）绩效考评机制不健全，地方政府积极性不高

为中低收入家庭提供基本的住房保障是各级政府的基本职责。目前，在我国中央政府和地方政府都是保障房供给的责任主体，各自应承担与其责任能力相适应的住房保障责任。自2011年以来，党和国家高度重视保障性住房建设，“十二五”规划明确提出建设3600万套保障性住房的发展目标，为此地方政府积极响应，不断加大保障性住房的建设力度。以甘肃省为例，为确保建设任务的顺利完成，省政府将保障房建设纳入了政府目标责任考核范围，省、市、县各级政府逐级签订了目标责任书。责任书明确要求对保障房建设滞后的县（区）政府进行约谈和问责，以此调动地方政府建设保障房积极性和主动性，确保建设任务的顺利完成。但是，由于目标责任书中部分考核指标设置不科学，如该责任书规定“列入当年任务的保障性住房项目必须4月底前开工，年底前主体竣工率达到70%以上”，由此导致部分地方政府为完成任务，一方面想办法加工数据，做表面文章；另一方面，为规避问责风险，在确定下年度建设计划时尽量压缩建设规模。这种只重眼前不顾长远的做法对保障性住房的可持续发展极为不利，最终无法为保障对象提供有效的住房保障。由于考评机制的不健全，在一定程度上挫伤了地方政府建设保障房的积极性，尤其是对那些确实想做事的地方政府而言，无疑是一个不小的打击。因此，应进一步健全保障性住房建设的考评机制，以此来提高地方政府建设保障房的积极性和责任心。

三、促进我国保障性住房可持续发展的主要对策

保障性住房建设是一项长期工程，不可能毕其功于一役。随着我国城镇化进程的加速推进，各级政府的保障性住房建设压力不断增加。在此背景下，我国保障性住房建设应统筹规划，积极探索促进保障性住房可持续发展的长效机制。为促进我国保障性住房的可持续发展，笔者认为主要应做好以下几方面的工作。

（一）加快立法进程，依法保障公民的基本居住权

基本居住权作为公民生存权的重要内容之一，其有效实现需要各级政府的积极介入，而为公民提供基本的住房保障是现代政府义不容辞的责任。2010年11月，住房和城乡建设部表示，住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划，并已形成基本住房保障法征求意见稿。然而，时至今日仍未见下文。为解决保障房建设政策随意性大和法律层级低、效力不高及其实施不力等问题，亟待加快《住房保障法》的立法进程，依法治理保障性住房规划、建设、分配和管理等环节的种种乱象，强化政府的住房保障责任，切实保障中低收入群体的基本居住权。为此，应建立科学的分配和管理机制，审核、批准和信用机制，信息披露机制，保障对象退出机制和强有力的惩罚机制，依法明确住房保障各方主体的权利和义务，促进我国保障性住房的持续、健康发展。

（二）加大中央财政支持力度，拓宽资金筹集渠道

保障性住房资金筹集，需要充分发挥中央和地方两个方面的积极性。发达国家的经验表明，在保障性住房的资金筹集中，中央和地方各司其职，共同参与保障性住房的资金筹集。其中，中央政府主要通过对抵押贷款机构的控制、住房津贴的发放和税收工具的运用来提供资金支持。我国的保障性住房资金包括中央投资补助资金，中央专项补助资金，省级补助资金和地方政府财政预算，以及土地出让金的一定比例和住房公积金净收益，还有社会融资。目前，中央和地方政府的投资比例大约为1：4。以致地方政府在保障房建设中面临巨大的资金压力。为此，应进一步加大中央政府的财政支持力度，提高单位面积的投资比例，在保障房的资金投入应进一步向西部地区，尤其是国家级贫困县倾斜。同时，出台更多的保障房建设税费减免政策，鼓励大型国企积极参与保障房建设。此外，将中央和省级保障性资金分成基础资金和奖励资金，前者按套平均分配，后者则根据上年度考评结果按套分配，以此激励地方政府积极投身保障房建设。

为了确保保障房资金投入的可持续性，各级政府应转变角色，充分发挥社会力量和市场机制在保障房资金筹集中的积极作用。为此，各级政府应由目前的直接投资者和经营管理者，逐步转变为保障性住房融资的引导者、合作者和监督者，建立政府主导的多元化的保障房资金筹集机制，形成政企合作共建的良好局面。民间资本等多元投资主体的介入，不仅有利于拓宽保障房的资金筹集渠道，还有利于提高效率以及降低建设和运营风险。我国住房改革的实践经验表明，住房建设和居民住房消费离不开金融机构的参与和支持，以此弥补政府在保障房建设中资金投入不足的问题。为此，首先应建立健全相关法律法规，完善民间资本参与保障房等公共产品供给的法律制度，保障民间投资主体的财产权益；其次应建立合理的风险分担和有效的监管机制，免除民间资本参与保障房建设的后顾之忧；最后，确保民间投资主体能获得合理的利润与投资回报，在现有土地划拨、税收减免等政策的基础上，进一步加大民间资本参与保障房建设的政策扶持力度。

（三）科学编制建设规划，优化保障性住房选址

科学规划和优化选址是促进保障性住房可持续发展的基本前提，前者旨在解决城区土地供应紧缺的问题，而后者旨在减少保障房资源的不当浪费，确保保障性住房“建有所居”。为此，地方政府在编制建设规划时，首先要对辖区居民的住房和家庭收入状况进行认真调研，在全面掌握辖区家庭人均居住面积、家庭年收入以及保障户数和人口等问题的基础上，科学测算不同层次的保障房需求。其次，考虑流动人口、新就业人员和因城镇化产生的保障人口以及现有保障性住房规模、分配和使用情况。再次，根据保障家庭数量和保障房类型，按照“因地制宜、量力而行、尽力而为”的原则科学编制保障性住房建设规划。最后，在规划编制过程中聘请规划、财政、国土、司法等部门及相关专家深入论证，确保建设规划的科学性、合理性和可行性。

在保障房的选址上，应坚持科学布局、优化选址原则，切实降低居住对象的居住成本，努力提高保障性住房的实际使用率。为此，应综合考虑交通、医疗、教育、生活等因素，尽量将保障房建在配套设施基本完备的地段，努力降低保障对象入住后的居住成本，以此促进保障性住房的可持续发展。

（四）健全绩效考评机制，提高地方政府的建设积极性

目前，地方政府在我国保障房建设中承担主要责任。因此，如何充分调动地方政府的积极性是促进其可持续发展的重要抓手，通过有效的激励和约束机制来提供地方政府的建设积极性。为此，中央和省级政府应制定科学的住房保障绩效考核评价体系，引导地方政府积极投身保障房建设。绩效考评应包括保障房建设任务、规划、建设、分配、使用和后续管理等方面，全面反映地方政府在住房保障中的努力程度、取得的成绩和社会效益，而不应仅以保障房的建设进度（如开工率、主体竣工率、基本建成率和分配入住率）作为考评的主要指标。因为年度目标任务是否符合实际，规划选址是否合理，保障性住房的质量是否可靠，分配过程是否公平，是否存在闲置和浪费，后续管理是否跟得上等内容，都是影响其可持续发展的重要因素，甚至比从长远看比单纯的建设进度更为重要。除建立科学的考评机制外，对考核结果的运用同样非常重要。为此，可考虑将住房保障绩效考评结果纳入领导干部政绩考核范围，作为职务晋升、评优选先和交流转任的重要依据。

保障性住房的建设直接关系到人民能否安居乐业和居民幸福感的提升，因此，保障性住房建设应竭力避免短期化和运动式发展，应通过制度创新尤其是法制的完善形成促进保障性住房可持续发展的体制、机制和制度环境。为此，笔者建议应通过加快保障性住房的立法进程，科学编制保障性住房建设规划和健全保障房绩效考评机制等措施，为我国保障性住房的可持续发展提供良好的制度环境。

责编：旭东