住房供应协调性视角下我国三、四线城市住宅房地产调整发展研究

封海洋

内容提要：在我国宏观经济转型增速放缓，三、四线城市房地产市场进入深度调整的背景下，协调商品住房供应与保障性住房供应，成为稳定房地产市场发展、构建多层次的城镇住房供应体系和住房保障体系的必然之举。研究认为，三、四线城市房地产调整的新方向为：一是住房供应体系明确分层次，保障性住房供应与商品住房供应相衔接；二是突破商品住房“市场化过度”与保障性住房建设“市场化不足”并存的局面；三是以盘活存量房为手段，大力发展租赁住房市场，促进住房供应体系结构均衡；四是以鼓励货币补贴政策，消化商品房库存为立足点，建立“低端有保障，中端有支持，高端有市场”的三元住房供应体系。

关键词：房地产调整发展；保障性住房供应；商品住房供应；去库存；盘活存量房

中图分类号：F299.23

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0095-04

一、引言

自1998年住房货币化体制改革以来，我国一直试图构建多层次的住房供应体系，先后经历了以经济适用房为主、商品房为主、保障性住房回归等三次架构调整和变化。目前，我国住房保障与住房供应体系建设还处于初步完善阶段。伴随着我国住房供应体系建设定向以政府提供基本保障、以市场满足多层次需求，保障性住房供应与普通商品住房供应之间还存在不协调之处。

一方面，我国三、四线城市房地产市场销售持续低迷，库存攀升，量价不断调整。在经济下行、刚需购房群体的高峰已过、城镇化减速的背景下，房地产行业告别快速增长的黄金十年。同时，由于从2014年以来银行房贷收紧、供求关系转变、市场预期下行，再加上市场需求和购买力在前几年被大量透支，全国房地产市场迅速转冷，2015年三、四线城市以及小房地产商已现价格泡沫和过量供应的风险隐患。

另一方面，伴随着国家宏观调控回归市场化，中央政策以“稳”为主，更关注民生保障和长效机制顶层设计，即通过货币政策调整、户籍改革、棚户区改造等有效措施保障合理购房需求，稳定住房消费。2015年住房保障工作由“建”转向盘活存量房、棚户区改造的货币化安置、货币化补贴购买商品房等。

未来房地产行业进入谨慎平稳期后，风险高企的三、四线城市房地产市场如何调整；同时，如何贯彻中央保障民生的工作，成为政府、开发企业和投资者密切关注的问题。

二、我国城镇居民住房供应体系概况

我国住房制度改革从20世纪80年代伴随着经济体制改革开始起步，但住房制度的全面推进是从1998年开始的。自1998年至今，我国城镇居民住房供应体系经历了以下几个阶段。

一是“1998年，停止住房实物分配，大力发展经济适用住房，建立多层次的住房供应体系”阶段。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）提出，改革城镇住房分配体制，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立新的住房供应体系，大力发展经济适用住房，逐步建立多层次的住房供应体系；扩大住房金融服务，发展住房抵押贷款，促进住房商品化；建立职工住房补贴制度，完善住房公积金制度。由此，普通商品房市场逐步形成，成为解决城市居民住房问题的主渠道。

二是“2003年，适应房地产市场化大发展，调整为以普通商品住房为主的住房供应体系”阶段。《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）提出逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；加强经济适用住房的建设和管理；增加普通商品住房供应；建立和完善廉租住房制度；控制高档商品房建设。

三是“2005-2006年，加大中低价位、中小套型商品住房供应，完善住房供应体系”阶段。《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》提出切实调整住房供应结构，重点发展满足当地居民自住需求的、中小套型普通商品住房，并提出“双70%”的硬性标准（“双70%”的硬性标准：凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%）。

四是“2007年至今，加大保障性住房建设和供应，形成符合国情的住房保障和住房供应体系”阶段。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》指出：解决城市低收入家庭住房困难，作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，并加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。2010年住建部等七部委联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出：大力发展公共租赁住房是完善住房供应体系、培育住房租赁市场、满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费、调整房地产市场供应结构的必然要求。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“健全符合国情的住房保障和供应体系”。2014年3月16日，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式公布，新型城镇化规划着力健全城镇住房制度，促区域协调发展。2014年4月份，住房城乡建设部表示，明确北京、上海、深圳、成都、淮安和黄石6个城市为全国共有产权住房试点城市。

至此，我国基本上已经形成政府和市场配置方式相结合的面向不同收入阶层的双轨制、多层次住房供应体系，即指由政府主导的公共租赁房、经济适用房（共有产权房）、限价房等住房保障体系和以市场为主导的商品房体系组成的保障房和商品房并存的多层次住房供应体系，如图1所示。

三、新常态下我国保障性住房与商品住房供应存在的问题

目前，我国住房保障与住房供应体系还处于探索阶段。伴随着我国住房供应体系建设定向以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求，保障性住房供应与普通商品住房供应还存在着失衡，阻碍了我国住房保障和住房供应体系的发展。

（一）保障性住房房源供应量小与商品住房供应库存量大并存

我国住房供应市场呈现着保障性住房房源供应量小与商品住房供应库存量大并存的局面。一方面，保障性住房供应量小，保障覆盖面小是我国住房保障安居工程最大的现实问题。到十二五期末，我国保障性住房的覆盖面将达到20%，而目前日本是44%，中国香港特区是50%，新加坡是85%。从以上比例来看，我国的保障性住房覆盖率较低，需要继续增加保障性住房的供应量，不断扩大保障覆盖面。

另一方面，商品房市场销售下降和供应增加的双局势推动着三、四线城市房地产市场整体库存持续攀升。据中国社会科学院发布的《中国房地产发展报告（2015）》称，2014年中国房地产待售面积首次突破6亿平方米，达到6.22亿平方米，房地产市场总体供远大于求。报告指出，房地产市场供过于求的问题，集中体现在2014年的商品房销售量大幅下降，商品房待售面积创历史新高，尤其是一直销售相对较差的三、四线城市，待售库存高达5124万平方米。

（二）保障性住房供不应求与商品住房供过于求并存

我国三、四线城市住房供应市场还存在保障性住房供不应求与商品住房供过于求并存的现象。

一方面，我国的保障性住房还处于发展初期，供应数量有限，与巨大的需求极不匹配。伴随着我国城镇化加快，农村人口大规模地向城镇转移，同时，越来越多的新就业人员涌向经济发达的城市。城市产生大量的住房需求，但由于市区房价高于郊区、农村的房价，以及租房价格也逐年上涨，造成居民的住房支付能力下降，大量“夹心层”群体被挤入保障性住房的保障范围内。

另一方面，我国三、四线城市的商品房市场成交下降，供应增加，供大于求态势凸显。首先，本就供求矛盾突出的三、四线城市的供应量在2014年市场形势下继续上升，整体供应同比去年继续小幅上升近2%。其次，CRIC重点监测的34个三、四线城市2014年成交7601万平方米，与2013年同期相比下跌1成。再者，2014年全国城市供求比基本上全线走高，有18个三、四线监测城市的供求比均在1.1以上。最后，三、三线城市的去化周期更是高达22.9个月。

（三）保障性住房体系与商品房体系都存在供应结构问题

1.保障性住房供应结构存在的问题

保障性住房房源筹集渠道狭窄、建设资金少一直困扰着我国保障性住房建设，同时也威胁着保障性住房建设的可持续性。

一是保障性住房房源筹集渠道少。目前，我国保障性住房房源主要来源于两个方面，即政府供给和市场供给。政府供给主要有两个途径，一是政府通过土地划拨，减免税费的方式委托开发商代建保障性住房；二是政府直接购买市场上商品存量房然后提供给保障用户。市场供给指的是政府租金直接补贴给低收入家庭，让其通过市场上的租赁房解决住房问题。总体来看，我国保障性住房房源筹集渠道狭窄，主要依赖政府划拨土地自建保障性住房，急需利用商品房市场筹集保障性住房，减轻政府自建保障性住房的压力。

二是供应资金缺口大、融资渠道单一。我国保障性住房主要由政府财政支持，因福利性和公益性的特点，其利润水平低，一直以来在供应过程中存在着巨大的资金压力。而保障性住房的资金大部分依赖于地方政府，由于我国分税体系，财力主要集中于国家财政，地方财政在支持保障性住房建设方面就显得心有余而力不足。虽然有部分土地出让净收益和部分住房公积金增值收益作为保障性住房建设的资金来源，但仍然存在巨大的资金缺口，导致保障性住房供应有限，供不应求。其中，租赁型的公共租赁房因只收取微薄的租金，投资回报低，后期运营管理费用高，社会资金参与少，所以面临着更为严峻的资金困境。出售型的经济适用房虽然投资资金会在一定期限内回收，但是依靠地方政府财政集中建设，各地需根据政府财力来进行建设，也反映出了资金短缺的问题。

三是供应土地稀缺、供应房源缺口大。随着我国工业化、城市化进程的推进，城市建设用地供求矛盾日益突出。土地出让金作为地方政府的重要财政收入来源，地方政府新增建设用地数量不仅受到用地总量控制指标的严格控制，在用地规划上更倾向于经营性项目建设，而用于保障性安居工程的用地数量则很少，由政府主导建设的保障性住房房源供应量缺口也大。另一方面，利用旧城改造建设保障性住房的过程中，存在着房屋拆迁实施难、征地和用地手续复杂等问题也影响着保障性安居工程的土地供应。另外，因经营性项目用地收益高，保障性住房建设项目用地土地出让金低或没有，导致地方政府将保障性住房建设项目安排在城市边缘、公共设施不完备的郊区。

2.商品住房供应结构存在的问题

一个健康的房地产市场应该是由租、售两个部分组成。目前，我国商品房市场存在出售型住房供应多，租赁型住房供应不足的现象。由于住房新建市场比重过大且库存量大，而存量房市场严重不足，则导致存量房市场过滤不畅。随着家庭收入的增长或者住房质量水平的下降，许多城镇居民想要购买或者租赁质量更好、户型更大的住房，但因为存量房市场的过滤不畅，商品房市场便会陷入“新建住房支付能力不足”与“找不到合适存量房”的双重困境。

我国已形成了以售为主的住房供应模式，住房租赁的发展严重滞后于住房买卖市场。当前，我国处于快速城镇化阶段，每年都有大量的新进入城镇就业的青年人和从农村流入的外来务工人员，这些人购房能力显著不足，过渡性租房需求巨大。但在城镇国有土地上，商品房供应基本以开发销售为主。根据第六次人口普查数据，我国城镇住房自有率在75%左右。而德国住房自有率约为43%，一半以上的家庭租住房屋；美国住房自有率长期保持在65%左右，约1/3的家庭租住房屋。与发达国家相比，我国住房的自有率较高，租住率较低。

另外，我国住房中介服务市场尚不成熟。住房市场过滤的顺利实现同样有赖于住房中介市场的繁荣。目前，中国房地产中介服务市场尚不成熟，主要体现在相关法律不健全、透明度低、专业性不强等方面，因而不能为住房市场利益相关者提供更为全面的咨询与决策支持。

四、协调保障性住房供应与商品住房供应的举措

（一）住房供应体系明确分层次，保障性住房供应与商品住房供应相连接

保障性住房的性质是社会福利，关乎民生。保障性住房的供应需优先保障特困群体的住房需求，然后再扩大保障覆盖面，向低收入群体、中等收入群体扩展。我国商品房市场有深刻的“市场化”痕迹，交易行为受到市场规则的制约。因此，商品住房供应自发地优先满足最高收入群体的住房需求，然后向中高收入群体、中等收入群体以及更低收入群体扩展。同时，商品住房产品随着住房需求向更高、更舒适动态变化，在不同收入群体之间过滤，从而满足不同层次家庭的住房需求。

从住房消费者的多层次收入水平和住房消费偏好视角出发，不同层次市场价格和质量水平的住房需求是动态变化的，同时，不同区域或城市也会有差异。因此，考虑我国现有商品房市场行情，我国住房供应体系在今后一段时期内应该从新建住房为主向长期盘活存量房为主转变，以实现不同收入群体的梯度住房消费。随着我国经济的发展、社会的进步，基于住房过滤理论，商品住房在住房过滤过程中理应主动实现中低收入群体的住房保障，但由于存在着过滤阻隔，这些房源“沉积”着，需要政府主动激活这些“沉积”的房源，来实现商品住房市场供应体系与住房保障供应系统相连接。如2014年12月底，财政部部长楼继伟在全国财政工作会议上指出，政府出钱，保障住房，但不再只是支持新建住宅，而是要“盘活存量房”。这将为寻求保障性住房与商品住房供应均衡打开新的局面。

（二）突破商品住房“市场化过度”与保障性住房建设“市场化不足”并存的局面

自住房制度改革以来，我国住房政策逐渐“市场化”，住房供应体系形成了以商品住房为主，保障性住房为补充的现状。有学者指出，政府试图从商品房市场寻求住房保障，是造成保障性住房供给缺失的根源。同时，放任商品住房市场自由市场化的行为，是养成房地产泡沫的催化剂。

目前，商品住房“市场化过度”与保障性住房建设“市场化不足”的局面并存，存在商品住房市场呈现库存量大、供给结构失衡、房价虚高等现象。保障性住房建设“市场化不足”是指保障性住房领域缺乏多元供给主体，竞争机制缺失，导致保障性住房领域供给效率低下。参考2009年诺贝尔经济学奖获得者——埃莉诺·奥斯特罗姆提出的“多中心治理”理论，保障性住房这一公共产品因由政府主导，但并不意味着全由政府承担建设、运营和管理。为使住房保障安居工程可持续发展，保障性住房建设应引入多元主体参与其中。尤其是保障性住房供给，需要引进多元主体（包括房地产开发商、建筑商、住房合作社（非营利住房组织）等），引进竞争机制，从而实现保障性住房领域运营机制市场化。对于商品住房“市场化过度”，解决途径之一是促进市场供给与市场需求的良性循环；二是严格依法管理市场行为，推进房产税的试点工作，完善房地产信息采集和披露制度等。同时在商品住房供应方面，不仅要促进商品住房供应层次化，以满足居民多层次的住房需求，还应积极拓宽与保障性住房房源供应相沟通的渠道，以消化部分存量房。

（三）以盘活存量房为手段，大力发展租赁住房市场，促进住房供应体系结构均衡

对于现阶段我国保障性住房与商品住房都存在的供应结构问题，为完善符合我国国情的住房供应体系，急需发展和完善的是住房租赁市场。根据各地方房地产市场现状、财力状况等因素，政府通过购买或长期租赁户型合适的存量商品房作为保障性住房房源，以打通商品房与保障性住房转换通道，成为推动住房保障工作和房地产市场稳定发展的新思路。

目前，在房地产库存高企、保障性住房建设任务艰巨的背景下，福州、四川、安徽、江苏、辽宁、内蒙古和贵州等省市实施试点收储商品房，作为保障性住房房源。所谓货币化安置，包括由政府收购房源安置，政府搭桥居民团购商品房安置，居民自由支配补偿款采购住房安置等多种形式。2015年1月6日出台《关于加快培育和发展住房租赁市场指导意见》，鼓励开发商售转租、地方回购商品房之后，收储商品房的政策门已经打开。1月20日，住建部部长陈政高表态，房地产库存高企的三、四线城市，再盖新楼进行整体安置已没必要。同时有学者提出，政府收储商品房可能更适用于三、四线城市，尤其是库存高企的城市。

对于商品住房市场，消化库存是2015年市场的主基调，同时激活租赁住房市场成为商品住房市场健康发展的必要之举。瑞典学者吉姆·凯梅尼曾指出，欧洲住房租赁市场之所以发达，很多居民愿意选择租赁为居住方式的重要原因之一就是其房屋租金水平整体偏低且稳定。瑞典房屋自有率为40%，其余构成为60%的房屋租赁市场，租赁私有住房的占20%，政府提供的成本型租赁住房为23%，自有和租赁兼有的住房合作社住房17%。鉴于我国当前人口基数大，收入结构为金字塔型，短期内难以快速提升居民的收入水平，为应对未来人口城市化带来的大量相对低支付能力居住需求压力，发展租赁住房市场十分必要。同时，为健全租赁市场供应体系，应鼓励利用收储商品住房和闲置住房由售转租等政策手段盘活闲置房源，扩大租赁房的建设和供给，提高住房租赁市场的产业化运营水平，规范中介服务市场。

（四）以鼓励货币补贴政策，消化商品房库存为立足点，建立“低端有保障，中端有支持，高端有市场”的三元住房供应体系

2015年，自上而下的城市棚改运动如今正在经历微妙的变化——货币化补偿逐渐被住建部推向棚改安置方式的第一线。据统计，不少地方政府已经开始提高城市棚户区改造过程中货币化安置补偿的比例。这些省份包括陕西、四川、湖南等省。陕西的货币安置补偿户，已从最初的比例不足3%提高到目前的34.9%；四川成都中心城区棚改居民选择货币化安置比例，已从2012年的53%提高到去年的70%以上；湖南湘潭的棚改货币安置率则高达80%。

同时，货币补偿不仅是市场化手段解决棚改的方向，也成为多地共有产权住房试点的新思路。2015年多个城市积极推行经济适用住房货币补贴政策，政府以货币补贴的方式直接支持住房困难家庭从市场上购买商品房。即以共有产权住房协调保障性住房与商品房，重点满足“夹心层”群体的住房需求，形成“低端有保障，中端有支持，高端有市场”的三元住房供应格局。

三元住房供应模式是指“满足中低收入群体的保障性住房+满足夹心层群体的共有产权住房+满足中高收入群体的商品房”的“三元”住房供应模式。它是一种涵盖全体居民住房需求、相互配合衔接的住房供应模式，并以“低端有保障，中端有支持，高端有市场”为指导思想，将住房供应分成三个层面：

一是以公租房为主的保障性住房体系，主要满足城镇低的住房需求。为实现“住有所居”目标，秉持“能租则租，能购则购”的原则，充分发挥政府托底保障的功能。

二是共有产权住房制度体系，主要满足“夹心层”群体的住房需求。2014年3月19日，住建部副部长齐骥提出，未来对于一些既不属于保障对象，又确实买不起商品房的“夹心层”群体，要建设供应政策性商品住房，发展共有产权住房。

三是商品房市场体系，主要满足中高收入群体的住房需求。重点通过实施房产税政策调节市场行为，同时，加快推进房地产制度改革，构建以不动产登记、个人住房信息联网为主的房地产调控长效机制，促进房地产市场健康发展。

在“保障性住房+共有产权住房+商品房”的“三元制”住房供应模式中，共有产权住房发挥着协调保障性住房供应和商品住房供应的重要作用。首先，共有产权住房不同于公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房等保障性住房，共有产权住房具有商品与社会保障产品双重属性。商品以交易为目的，以生产效率为导向，而社会保障产品以保障最低消费者为准则，以满足社会公平为目的。虽然商品房和保障性住房本质上有区别，但共有产权住房将两者相结合，即共有产权包含：个人持有部分属于商品房性质，政府持有的另一部分则属于保障性住房性质。其次，共有产权住房的本质是政府公共政策在商品住房领域的体现，作为住房保障和供应体系的一部分，共有产权住房体现了社会公平性。共有产权住房一方面提供了相对较低价位的普通商品房，使“夹心层”群体买得起，住得上商品房；另一方面，改善和优化了热点城市商品住房供应结构。在一线和热点二线城市，共有产权住房在一定程度上能够平抑房价，疏解高房价的困扰。而在一些三线、四线库存大的城市，通过收储普通商品房，既可减轻政府兴建的压力，又可消化一部分商品房库存，促进商品房市场健康发展，这将是共有产权住房的发展趋势之一。

责编：鲁雪峰