盘活财政存量资金实证研究

王小宁　董建红　罗会平

内容提要：近年来，财政部多次下发关于盘活财政存量资金工作文件，要求各地通过取消财政专户、清理财政结转结余资金、推行国库单一账户改革等措施，进一步激活财政存量资金，有效提高财政资金使用效益。但因地方部门贯彻落实财政部工作通知不到位等原因，财政资金沉淀问题仍然比较突出。本文以甘肃某市为例，实证分析了财政存量资金的分布特点及其盘活“瓶颈”，并有针对性地提出盘活财政存量资金的意见及建议。

关键词：盘活；财政资金；实证分析

中图分类号：F832.21

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0092-03

财政存量资金是指闲置存放在各级财政部门历年来财政沉淀资金，其主要表现形式是各级财政存放在财政专户的资金、国库存款和项目结转结余资金。据《国务院关于2013年中央预算执行和其他财政收支审计报告》据审计署统计，2013年重点审计的9省本级和9市本级财政存量资金高达7673亿元。据全国国库工作会议报道，止2014年底，全国国库存款已过1万亿元，财政结余资金资模庞大，若能使这部分资金运行起来，就能有效增加稳增长、促改革、调结构、惠民生等重点领域的资金供给，进一步推动经济体制改革向纵深发展。因此，分析财政存量资金特点，研究盘活措施具有深远的现实意义。

一、财政存量资金的构成及特点

（一）财政存量资金的主要表现形式

1.项目结转结余资金。这部分资金是上级财政部门通过国库系统的转移支付或财政专户直接支付的形式拨付给下级政府或部门的专项资金，如扶贫开发、危房改造、棚户区建设、农田水利建设、农村教育支出等。表现形式：一是工程项目在年底前未竣工，项目未完成而形成的资金沉淀。二是项目已竣工，但项目实际结算资金小于上级拨付的资金额度。

2.国库库存存款。这部分资金是各级财政部门存放在人民银行国库部门或商业银行代理支库的本级预算收入，是本级预算收支的临时性结存资金，包括存放在本级国库的地方财政库款、财政专项存款和财政预算外存款3类。其中，地方财政库款是国库存款的核心部分。专项存款主要是扶贫、社保等专项资金存款。据调查，某市2014年国库存款约为5.2亿元，其中地方财政库款为5.03亿元，占总库存的96.73%，专项存款和预算外存款分别为0.14亿元，0.03亿元，仅占国库存款的3.27%。

3.财政专户存款。这部分资金是各级财政部门存放在商业银行及其他金融机构，实行专户存储、专户核算和专户管理的财政存款。据调查，某市财政专户存款类型主要包括实行专户管理的社保资金、社会救助资金、扶贫开发资金、农业综合开发资金和政府采购资金等。

（二）财政存量资金的主要特点

1.项目结转结余是财政存量资金的主要形成因素。据调查，某市2014年项目未完工而结转资金约为19.5亿元，项目完工结余资金6.3亿元，合计沉淀资金约为25.8亿元，约占财政存量资金的83%，成为地方财政存量资金最核心的部分。从项目类型看，财政存量资金项目主要是城市基础设施建设、新农村建设、农田水利建设、保障性住房建设和教育科研等项目。

2.财政专户成为地方财政资金沉淀的主要载体。截至2014年底，某市在金融机构共开立各类财政资金专户154户，存放各类财政资金约25亿元，约占财政存量资金的81%。这些财政专户遍布全市各家银行业金融机构，有以资金性质和用途作为户名开立的专项账户，有以财政部门或核算中心为名义开立的专项账户。同时，同一专项资金又在不同的银行和市县开户，造成财政专户种类繁多。

3.财政存量资金规模持续下降，但下降幅度较小。近年来，随着国家对各级财政存量资金清查和整治力度加大，加之国库集中支付和国库单一账户制度的深入推广和不断完善，在一定程度上遏止了财政存量资金的持续攀升。但受地方财政收入规模的不断增大、地方政府清理财政存量资金的思想认识不到位等因素影响，地方财政存量资金的下降幅度较小，整治效果不明显。

4.国库存款在财政存量资金中份额较小，但增速较快。按照我国《预算法》和《国家金库条例》规定，各级政府的预算收入、支出、退库和更正等必须由地方国库统一核算，理论上来说国库存款应该是各级财政存量资金的核心，但事实是地方财政库款仅占地方财政存量资金的一小部分，其绝大多数资金沉淀于各银行业金融机构的财政专户上。如某市2014年底所有科目下的国库存款余额约为5.2亿元，仅占全市财政存量资金的16.7%。国库库存从2010年的3.5亿元，增长到2014年5.2亿元，年均增长9.71%。

二、盘活财政存量资金的主要障碍

（一）财政资金体外循环问责机制不健全

近年来，国务院连续3次下发了关于清理盘活财政存量资金的通知，特别是2015年1月21日，国务院发布的《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》明确提出了10项具体措施来清理盘活财政存量资金。对于结转结余资金这个“大头”，《通知》明确要求2012年以前的项目结转结余资金将补充到预算稳定调节基金中，而2013年以后结转结余资金应加快执行，不允许按原用途使用的将调配到其他缺资金的领域。《通知》对清理盘活财政存量资金的时限和指标要求十分明确，但《通知》对地方政府部门未按期完成清理工作任务的责任追究规定不明确，措施不具体，责任追究力度不大。据国家审计署2014年6月24日公布，重点审计的9省本级和9市本级2013年财政存量资金达7673亿元，可见地方政府近3年在响应国家盘活财政存量资金上“雷声大，雨点小”，工作成效并不明显。

（二）财政预算管理体制存在缺陷

我国自全面推行部门预算制度以来，预算管理的准确性、有效性和约束力明显增强，但在预算编制和执行过程中也表现出一些不容忽视的问题，成为财政资金沉淀的主要因素之一。一是对项目预算编制缺乏深入的调研。一些地方政府对项目预算的重视程度不够，存在“预算就是要钱”的思想，立项缺乏可行性研究，项目预算编制不细，甚至还没想好干什么就向财政部门申请经费，致使一些项目获得财政拨款后难以及时开工建设，形成资金沉淀；二是项目预算核批缺乏科学的评审。上级部门对下级部门预算项目的核批，往往只是根据下级部门的项目资金申请报告等来“纸上谈兵”，实地调研和科学评审的少，一个项目安排多少财政资金，往往是各方讨价还价和力量博弈的结果；三是项目预算执行不到位。一方面，项目资金下达不及时，年末集中下达，收入与支出季度间不平衡，致使部分项目执行难。另一方面，投资项目未立项或者项目未如期开工，资金就已经下达，也使项目预算执行难；四是项目预算管理上缺少跟踪检查。部分地方政府存在以拨代管的思想，只重视项目核批，不重视对项目的监督检查，项目预算的约束力不强，部分项目资金甚至被挪用，或者长时间沉睡在财政专户上；五是转移支付不规范。一些项目设置交叉重复，资金投向较为分散，某一领域项目资金通过转移支付被逐级分配到具体项目上后，往往是项目资金缺口大，加之地方财政配套资金迟迟不能到位，造成项目无法开工，而使转移支付资金长期滞留在国库或财政专户。

（三）地方政府对财政专户清理不到位

受地方政府和部门控制，财政专户资金长期滞留在国库之外，且资金管理自主支配权大。因此，地方政府为了部门利益需求，往往在清理财政专户上口头积极，行动迟缓，财政资金专户清理和规范工作成效不明显。据调查，某市2010年财政专户数量为187户，经过5年的清理整顿，到2014年底，财政专户还有154户，财政专户数量仅减少了33户，年均减少只有3.5%。财政资金的多头开户，影响国库单一账户、国库集中收付管理等财政体制改革的有效推进，降低了财政资金的使用效率，弱化了国家对宏观经济的调控。

（四）人民银行对财政专户管理缺乏有效的手段

按照《人民币银行结算账户管理办法》规定，金融机构为政府部门开立财政专户应经过中国人民银行当地分支机构审批，并取得开户许可证。但在实际执行过程中，人民银行分支机构对地方财政专户的开设控制往往达不到预期效果。一方面是因为《账户管理办法》缺乏人民银行对财政专户监管规定。按照《账户管理办法》，地方政府开立财政专户需向开户银行提供其基本账户开户资料、财政部门允许其开户的证明和资金需专户存储的证明材料，这里指的财政部门是哪级财政部门，《办法》并没有明确规定，倘若财政部门想为自己开立财政专户则会自己给自己开证明，当地人民银行没有任何理由拒绝。虽然财政部于2006年下发了《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》[财办（2006）12号]，规定财政资金专户应当经国务院、财政部以及省级政府和省级财政部门批准后方可开设，但这一规定并没有被人民银行写进《账户管理办法》，导致基层人民银行分支机构明知部分财政专户的证明材料不符合财政部的要求，但也只能按《账户管理办法》受理并许可。另一方面，人民银行分支机构在账户管理工作中也存在审批把关不严、管理不到位等现象，在一定程度上也助长了地方财政专户的泛滥。

三、对策建议

盘活财政存量资金，应以市场为导向，进一步完善财政预算管理制度，合理分割中央和地方财权，优化项目评选程序，完善预算收支监督机制，加强国库现金管理，逐步探索建立高效的财政资金运行管理体制。

（一）完善预算管理制度，增加预算的有效性和约束力

目前，我国财政资金大量沉淀的核心因素是预算管理体制部分已不能适应财政体制改革的需要。因此，盘活财政存量资金的核心是要进行财政预算体制改革。

1.加快财政预算体制改革，不断优化预算编制。一是要尝试推行短期预算与中长期预算相结合的预算管理机制。短期的年度预算重点编制当年能落实的支出项目，对于跨年度支出项目则可以编制一个3-5年的中长期预算，根据项目进度，逐年分解项目预算支出金额；二要加强部门协作，提高预算的准确性。各级政府部门应招录专业的预算人才，成立跨部门的预算编制工作领导小组，强化部门协作，强化项目评审，科学预测财政收入、支出和政府运营成本，不断提高各级财政预算的准确性和可行性；三是要全面落实部门预算管理体制。目前，我国虽然实施的是部门预算管理，但个别地方政府在预算编制过程中，名义上采用的是部门预算制，实质仍沿用老式的基数预算法，预算的科学性和准确性大打折扣；四是要细化预算编制。预算编制应由“粗放型”向“精细型”转变，项目预算应细化到“项”级科目，探索建立完善的“指标”体系，使预算的编制更能真实反映地方政府运行支出的实际需要，减少人为因素；五是要摸清部门项目结转结余资金规模。在编制财政预算时要摸清各部门上年度结转结余资金，及时将其纳入下一年度预算，从源头防止财政资金结转结余。

2.规范转移支付管理，提高预算执行效率。转移支付的规模、具体规划、拨款进度等应制订详细的计划，并及时拨付资金，避免年终集中拨付而影响项目进度，人为造成项目资金结转。要优化支出结构，在确保重点支出的情况下，压缩不必要的支出，将有限的资金用于保障和改善民生，如投放医疗卫生、教育和社保等领域。

3.强化预算监督，增强预算的约束力。一是要充分发挥人大和社会公众及媒体的监督作用。财政预算的编制、核批应充分听取人大及社会公众的意见，为公众提供更多地参与渠道。财政支出明细应定期向社会公示，不断增强财政收支的透明度。政府预算一旦通过，就应产生法律效力，任何部门和个人均无权私自改变。人大应建立健全预算执行的督查考核机制，对政府预算执行情况开展持续的跟踪检查，对预算执行不到位的地方党政主要负责人进行责任追究；二是要提高预算资金的拨付效率。加快预算下达进度，按规定进度严格预算执行；三是规范预算调整，对当年不能执行的预算应及时进行调整，调剂到急需项目和有条件推进的项目上。

（二）完善项目管理机制，赋予地方政府更大的自主权

项目筛选应突出市场导向，减少直至取消与政府职能不匹配的财政资金安排，按项目的轻重缓急，优先满足重点项目的资金安排。除投资规模大、风险高或涉及国家安全等重大项目外，中小型项目应由地方政府直接立项，上级财政部门只批量下达某一领域财政转移支付资金规模而不针对具体项目，不强行要求地方政府的配套资金比例，避免项目审批和资金拨付环节多而影响项目推进速度，避免项目逐级分解而造成项目资金到位难，项目规模小，项目带动作用不明显等负面因素。地方政府项目预算编制前要充分做好项目可行性研究、项目评审、招投标和政府采购等前期工作，预算要细化到“项”级科目和具体项目，明确项目的具体实施计划和进度安排，避免资金下达后因项目准备不足而无法及时开工建设。

（三）全面推进国库集中支付改革，加强财政专户管理

一是要深入推进国库集中支付改革，形成“管钱的不拨钱，拨钱的不花钱，花钱的不见钱”的资金管理模式。政府采购支出必须严格按国库直接支付将资金直接拨付到服务或物品提供方；二是要切实加强国库单一账户管理工作。一方面要加大对存量财政专户的清理力度，行政事业单位除保留零余额账户及按照国家有关规定确需专户管理的资金账户外，其他财政专户全部予以撤销。上级财政部门对下级政府财政专户的清理工作应提出明确的时限要求，跨区域抽调人员进行督查，对财政专户清理不彻底的地方政府进行问责和压减转移支付规模，彻底扭转财政专户清理“雷声大，雨点下”的局面。另一方面，对性质内容相近的核算账户进行归并，严格控制新设财政专户，新设财政专户必须要有财政部专户存储的文件作为开户依据。同时，应及时修订《人民币银行结算账户管理办法》，提高预算单位账户开设的条件，授予人民银行对违规开户的预算单位进行处罚的权力，有效解决同级财政自我监督不尽力和行政干预过多等问题。

（四）加强国库现金管理，增加财政资金收益

一是尽快制定出台地方国库现金管理办法及实施意见，建立地方国库现金管理信息系统，为地方财政实施国库现金管理业务提供条件；二是地方财政在实施国库现金管理前必须要规范执行国库单一账户核算要求，及时清理各类财政专户，将所有财政资金纳入国库单一账户进行核算，在此前提下，可科学测算国库库资金周转使用的最低限额，在确保财政支出和风险可控的条件下，实现财政资金保值增值。

（五）细化政策措施，加强责任追究

一是要摸清底数，清理存量。上级财政部门应成立跨区域的联合工作组，定期对下级政府财政存量资金进行清查，重点关注财政专户和部门暂收暂付科目，彻底摸清辖区财政存量资金规模，并有针对性地制订消化方案；二要强化项目资金管理，严控增量。对于新批项目，严格按项目进度拨付资金。严格暂付款审批程序，原则上不对非预算单位及未纳入年度预算的建设项目出借或垫付财政资金。严格控制项目结转结余资金，不得为提高支出进度而虚列支出；三要健全机制，强化责任追究。扩大财政部和审计署的督查范围，增加督查频率，探索建立完善的财政支出监督机制和问责机制，严防财政存量资金反弹。对财政存量资金规模大，消化速度慢的相关责任人员进行严格的责任追究，彻底纠正部分地方政府领导在消化财政存量资金上的侥幸心理。

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