论新中国户籍制度的功能

严士清

内容提要：人口信息统计功能始终伴随着新中国户籍制度的演变过程，是户籍制度的本原功能；居民身份定格功能存在于中国二元户籍制度演变的各个阶段，是其二元户籍制度基本功能；限制人口流动的辅助工具、政治斗争的辅助工具、思想教育的辅助工具、促进城市（区域）发展的辅助工具等功能，分别存在于中国二元户籍制度演变的某个特定阶段，是居民身份定格功能同特定的政治、经济、社会条件相结合而产生的二元户籍制度的派生功能。中国户籍制度改革应革除二元户籍制度的基本功能和派生功能，回归人口信息统计之本原功能。

关键词：户籍制度功能；演变特征；新中国

中图分类号：C922

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2015）05-0165-05

客观准确地认识新中国户籍制度的功能，对制定科学合理的户籍制度改革策略具有重要意义。本文根据新中国户籍制度在社会管理中所发挥的作用及其变动情况，分析其功能的构成、演变特征及类型划分，以便更好地为户籍制度改革服务。

一、研究综述

新中国户籍制度之功能发生了异化。它不仅具有证明公民身份的功能，还具有维护社会治安、控制城市人口机械增长等功能。它不仅对中国工业化的顺利推进产生积极影响，还通过控制人口和土地进而控制农村。因此，新中国户籍制度在经济发展和社会进步中发挥着极其重要的作用。

首先，新中国户籍制度对农民收入和农村发展产生重要影响。新中国户籍制度同农产品统购统销制度、就业制度、社会福利与保障制度等相结合，使户籍制度异化成一种社会成员的利益分配机制。户籍制度通过控制农民的行动和职业选择来控制农村劳动力，影响农民收入、农业和农村发展。其次，新中国户籍制度是导致中国社会不平等的重要根源。新中国户籍制度是剥夺农村的重要手段，户口划分是中国社会不平等的主要原因。中国社会的不平等不是仅用收入就能完全加以衡量的……还包括权力等非货币特权、优势资源的消费，以及国家及社区福利分配制度。再次，新中国户籍制度是影响中国社会结构的重要因素。户口制度促成了中国社会结构中“空间等级形态”的形成，决定农村居民在社会系统中的地位以及集体化时代的社会结构的特征。计划经济时期，户籍制度强化了二元社会结构；改革开放之后，户籍制度影响农民工的劳动权益、子女教育、工作技能提高、社会融合等，是城市内部二元结构产生的重要原因。此外，新中国户籍制度对婚姻家庭结构和家庭幸福产生影响。二元户籍制度在造成城乡居民收入差距和社会地位不平等的基础上，设置婚姻障碍，制造家庭痛苦、使得城乡居民难以通婚，或夫妻难以团聚。总之，新中国户籍制度构筑起扭曲的城乡社会结构和经济结构、“城市等级制”，以及区域社会发展不均衡结构。

上述研究成果对深刻认识新中国户籍制度的功能、制定户籍制度改革策略具有重要意义。然而，目前的研究尚存不足：一是对新中国二元户籍制度的功能有所夸大。把户籍制度同其他多个制度结合而形成的“系统功能”说成是单一的户籍制度的“个体功能”。二是缺乏对新中国户籍制度功能的动态分析。新中国户籍制度随着经济社会条件的变化而不断变化，并随着计划经济体制的解体而逐渐转向。研究新中国户籍制度的功能决不能忽略其动态特征。三是缺乏对新中国户籍制度诸功能之间关系的研究。学术界对新中国户籍制度不同功能的地位的差别认识不足。

本文从新中国户籍制度及其同就业制度、福利与社会保障制度、城市收容与遣返制度等相关制度相结合所产生的政治、经济、社会效应出发，分析新中国户籍制度在社会管理中所发挥的作用，进而分析其功能的构成、演变特征及类别划分，以及对户籍制度改革的启示。

二、新中国户籍制度功能的构成

户籍管理是“依法搜集、确认和提供本国居民的公民身份、亲属关系、法定住址等人口基本信息的国家行政管理”。我国户籍制度的历史可追溯到西周时期，其功能皆为人口登记和统计。然而，特定历史条件下形成的新中国户籍制度却具有多种功能。

（一）人口信息统计功能

自其萌芽，新中国户籍制度即具有人口信息统计功能。新中国成立初期，人民军队对接管的城市实行军事管制，各城市的军事管制委员会即开展户口登记、户口查对和户口清查工作。如1949年11月，北京市公安局制定的《北京市市民申报户口规则》明确表示，户口申报之目的是“精确了解本市户口、搜集统计资料、以作为市政建设之依据”。《中华人民共和国户口登记条例（草案）》对公民“常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正”等信息的登记进行了详细规定。

（二）居民身份定格功能

《中华人民共和国户口登记条例（草案）》颁布实施之后，全国居民被分为“城市居民”和“农村居民”两类，分别被赋予“城市户口”或“农村户口”两种户籍身份。户籍制度同业已形成的农产品统购统销制度、福利与社会保障制度等相结合，分别给予“农村居民”和“城市居民”不同的福利待遇。居民的户籍身份一旦确定就难以改变，即户籍制度具有居民身份定格之功能。

（三）限制人口流动辅助工具的功能

二元户籍制度建立之后，农村人口盲目流向城市得到有效遏制。其一，农村居民的户籍身份同“人民公社”管理体制相结合，特定的制度安排使农民被牢牢地固定在农村土地上。其二，以户籍身份为据，业已形成的城乡分割的就业制度、社会保障制度、农产品统购统销制度等的功能得以充分发挥。盲目流入城市的农村居民，因无法享受城市居民的相关待遇而难以在城市长期生存。其三，借助于户籍身份，城市收容遣送制度得以有效实施，盲目流入城市的农村居民将被遣送回原籍。显然，限制人口流动的功能不是新中国户籍制度的“个体功能”，是户籍制度一系列社会管理制度相结合所产生的“系统功能”。

（四）政治斗争辅助工具的功能

“整风反右”运动中，绝大多数的“右派”原来拥有城市户口，对“右派”的六种处理方式中，“撤销职务，监督劳动”和“离职后被遣返原籍”的占所划“右派”的大多数。“撤销职务，监督劳动”的右派被在农场改造时的劳动强度之大、生活资料之匮乏令常人所无法忍受。“离职后被遣返原籍”的“右派”，其工作、生活同农村居民并无两样。

“文化大革命”中，数以万计的干部被下放到农村、“五·七”干校或“五·七”农场等进行劳动改造。部分下放干部的户口性质由城市户口转变为农村户口。

对“右派”分子和下放干部进行改造有多重措施，其中户口性质的改变对他们就业岗位、劳动强度、工作环境和食品供应等产生重大影响。其间，户籍制度仅发挥了居民“身份变更”和“身份标识”功能。所以，新中国户籍制度仅发挥了政治斗争辅助工具的功能。

（五）思想教育辅助工具的功能

户籍制度对教育青年一代具有一定的积极作用。“知识青年到农村去，接受贫下中农再教育，很有必要。”上山下乡的城市知识青年因其户口性质的改变带来了生活上的困苦。但辩证地看，困苦的农村生活对下乡城市知识青年的成长具有一定的积极作用。“坎坷的经历，使他们磨练出坚韧的毅力、不屈不挠的意志、脚踏实地的作风和自强自立的精神。”在此户籍制度发挥了居民“身份变更”和“身份标识”的功能，成为思想教育的辅助工具。

（六）促进城市（区域）发展辅助工具的功能

在GDP政绩观和财政分权的背景下，地方政府通过制定适当的户籍制度改革政策来促进城市（区域）发展，从而赋予户籍制度促进城市（区域）发展的辅助工具的功能。其具体表现：将企业投资额同落户人口数量相挂钩；将申请人在当地购买商品房的面积、申请人的专业特长等作为落户的条件；对所辖的特定区域、特定岗位的工作人员申请落户条件给予政策倾斜；对申请人的学历、技术职称等设置门槛；对申请人在计划生育、刑事犯罪等遵纪守法方面提出一定的要求等。以吸引投资、吸引人才，促进城市（区域）发展。其间，户籍制度是居民“身份变更”和“身份标识”的信息平台，具有促进城市（区域）发展的辅助工具的作用。

三、新中国户籍制度功能的演变及其特征

新中国户籍制度的功能具有随着政治经济社会状况的变化，以及社会管理制度的演变而发生变化的特点。为了准确认识户籍制度的功能，需对户新中国籍制度各个功能的演变过程及其特征进行分析，以准确把握其功能的差异。

（一）新中国户籍制度功能的演变

新中国户籍制度具有多种功能，不同功能产生的背景、形成的条件、演变的机制不同，其存在的时间和演变过程必然具有其各自的特点。

1.人口信息统计功能的演变

新中国户籍制度的人口信息统计功能始于解放初期城市军管政府进行的人口查对。1958年之后，人口由农村向城市的盲目流动受到严格的限制，人户分离现象几近消失，户籍制度的人口信息统计功能得以加强。1980年中央下发第75号文件之后，不迁移户口的人口流动得到认可。“人户分离”现象不断增多，户籍制度的人口信息统计功能受到削弱。1984年“自理口粮”户口政策开始实施，城镇落户制度改革取得突破。此后，小城镇落户制度改革、城市落户制度改革、居住证制度的实施、“居住证转城市户口”政策的出台，使得越来越多的农村居民转变为城市居民。“人户分离”现象得到一定的缓解，在一定程度上强化了户籍制度的人口信息统计功能。

2.居民身份定格功能的演变

新中国户籍制度建立之后，居民在户籍身份、福利待遇等方面被区分为农村居民和城市居民，户籍制度开始具有居民身份定格功能。小城镇“自理口粮”户口政策的实施，部分农村居民通过申请转变为小城镇居民。尽管其福利待遇同小城镇的“原始居民”仍然有一定的差别，但其身份发生了改变，使户籍制度的居民身份定格功能受到弱化。居住证制度的实施、落户制度改革的推进，使得农业户口向非农业户口的转变变得相对容易，对户籍制度的身份定格功能具有削弱作用。

农产品统购统销制度、就业制度、养老制度等同户口相关的福利与社会保障制度的改革，使得城乡之间、区域之间户口福利承载量的差异不断缩小，甚至消失，居民对其户籍身份的关注度逐渐降低，对户籍制度的居民身份定格功能具有削弱作用。

3.限制人口流动辅助工具功能的演变

限制人口流动辅助工具的功能始于《中华人民共和国户口登记条例（草案）》的实施。而1980年不迁移户口的人口流动得到中央政府的认可，户籍制度所具有的限制人口流动辅助工具的功能开始弱化。随着小城镇“自理口粮”户口政策的实施、外来人口居住证制度的实施、城市落户制度改革的不断推进，以及生活必需品统购统销制度、就业制度，以及流动人口遣送制度的终结，使得户籍制度限制人口流动的功能逐步丧失。

4.政治斗争辅助工具功能的演变

新中国户籍制度所具有的政治斗争辅助工具的功能存在于“整风反右”和“文化大革命”中。而1980年底，全国范围内给“右派”分子摘帽子的工作全部结束，中央及地方组织部门还复查平反了“文化大革命”中的冤假错案。到1984年底，复查和纠正了“文化大革命”及以前的历史遗留案件188万件，妥善解决了失去公职的27万名“右派分子”和85万名“下放干部”的工作问题。他们的城市户口得以恢复，户籍制度的思想政治教育辅助工具的功能正式消失。

5.思想教育辅助工具功能的演变

思想教育辅助工具的功能始于城市知识青年“上山下乡”运动，随着“上山下乡”运动的终极而消失。1980年中共中央书记处决定，当年不再组织和动员城市知识青年“上山下乡”。1981年国务院知青办与国家劳动总局合署办公，绝大部分“上山下乡”知识青年回城工作，且他们城市户口得到恢复，户籍制度的思想教育辅助工具的功能几近消失。

6.促进城市（区域）发展辅助工具功能的演变

城市落户制度改革、居住证制度和积分入户制度等的推进，给户籍制度赋予了促进城市（区域）发展的辅助工具的功能。实行户籍制度改革的行政区域的增加，户籍制度所具有的促进城市（区域）发展的辅助工具的功能发挥作用的地域空间随之扩大。可以预见，户籍制度改革顶层设计取得突破之前，在GDP政绩观和财政分权背景下，只要地方政府进行户籍制度改革，该功能就将发挥作用。

（二）新中国户籍制度功能的演变特征

新中国户籍制度不同功能所存在的时间、发挥作用的区域等方面具有差异，且不同功能之间还具有一定的关联性，需深入分析。

1.新中国户籍制度功能演变的时间特征

新中国户籍制度以及与之相关的福利与社会保障制度等皆处于不断变化之中，进而引起户籍制度功能的变化。户籍制度功能存在的时间特征有三种情形：一是户籍制度的某些功能一直存在。人口信息统计功能即是，该功能同户籍制度相伴随，只是其功能的强度具有动态变化。二是户籍制度的某些功能贯穿于二元户籍制度的始终。居民身份定格功能即为此类，新中国户籍制度建立伊始即有居民身份定格功能，在真正实现户口自由迁徙之前，该功能不会消失。三是户籍制度的部分功能仅存在于新中国户籍制度演变的某个特定阶段。限制人口流动辅助工具的功能、政治斗争辅助工具的功能、思想教育辅助工具的功能等具有该特征。它们因特定的政治、经济、社会条件的变化而存废。

2.新中国户籍制度功能演变的空间特征

新中国户籍制度的功能具有空间差异。具体表现在以下三个方面：其一，户籍制度的功能发挥作用的空间范围存在差异。如人口信息统计功能在全国范围内始终发挥作用；居民身份定格功能在实现户口自由迁徙的区域不再发挥作用；促进城市（区域）发展辅助工具的功能仅存在于外来人口落户需求强烈的城市。其二，户籍制度功能的强度具有空间差异。以居民身份定格功能为例，落户制度改革实施之后，不同城市的落户门槛不同。城市规模越小，落户门槛越低，外来人口落户越容易，户籍制度的居民身份定格功能越弱。反之，居民身份定格功能越强。其三，户籍制度功能的变动具有空间差异。以促进城市（区域）发展辅助工具功能为例，因落户制度改革从小城镇开始，逐步向中等城市、大城市推进，所以户籍制度所具有的促进城市（区域）发展的辅助工具的功能也是先出现在小城镇，然后逐步向中等城市、大城市推进。

3.新中国户籍制度功能演变的关联性特征

新中国户籍制度的诸功能之间具有关联性。如人口信息统计功能与限制人口流动功能具有关联性。计划经济时期，户籍制度限制人口流动辅助工具功能得到充分发挥，“人户分离”现象得到有效遏制，户籍制度的人口信息统计功能强大。不迁移户口的人口流动得到认可之后，户籍制度的身份定格功能依然存在，而限制人口流动辅助工具的功能却不断弱化。因流动人口往往无法在常住地落户、“人户分离”现象加剧，人口统计的难度不断增加、人口信息统计功能受到削弱。

同样，户籍制度的人口信息统计功能与居民身份定格功能之间具有很强的关联性。户籍制度的居民身份定格功能同思想政治教育辅助工具的功能、政治斗争辅助工具的功能，以及促进城市（区域）发展辅助工具的功能之间也有很强的关联性。

四、基于演变特征的新中国户籍制度功能的分类

根据新中国户籍制度不同功能的演变在时间上、空间上和关联性上表现出不同的特征，可将其分为三个不同的类别。

1.户籍制度的本原功能

人口信息统计功能是户籍制度的本原功能。从动态变化性看，人口信息统计功能贯穿于新中国户籍制度演变的各个阶段。从发挥作用的空间看，人口信息统计功能在全国范围内发挥作用。从相互关联性来看，人口信息统计功能是新中国户籍制度其他功能存在的前提和基础。户籍制度其他功能的发挥都离不开人口信息统计、都以人口信息统计功能为基础。纵观古今中外所有的户籍制度，人口信息统计功能是各个户籍制度所共有的功能，故称其为户籍制度的本原功能。

2.二元户籍制度的基本功能

居民身份定格功能是二元户籍制度的基本功能。从生命历程看，居民身份定格功能贯穿于中国二元户籍制度的全过程。从发挥作用的空间上看，只要福利与社会保障制度存在着空间差异该功能就在发挥作用。从户籍制度功能的关联性特征看，二元户籍制度其他功能的发挥都要借助于居民身份定格功能。可见，居民身份定格功能是中国二元户籍制度区别于一元户籍制度之关键。若没有居民身份定格功能，户籍制度就不能称之为二元户籍制度。

3.二元户籍制度的派生功能

中国二元户籍制度的派生功能包括限制人口流动辅助工具的功能、政治斗争辅助工具的功能、思想教育功能辅助工具的功能、促进城市（区域）发展辅助工具的功能等。这些功是在特定的政治、经济、社会条件下，二元户籍制度同其他社会管理制度相结合形成的“系统功能”，不是中国二元户籍制度的“个体功能”。且这些功能仅存于二元户籍制度演变过程的特定时期，同特定的政治、经济、社会背景共生共灭。

上述研究表明，新中国户籍制度三类功能在户籍制度功能体系中居于不同的地位。人口信息统计功能是户籍制度本原功能，是新中国户籍制度其他功能存在的基础；居民身份定格功能是中国二元户籍制度的基本功能，是二元户籍制度同一元户籍制度的根本区别，是中国二元户籍制度派生功能形成的前提与基础；二元户籍制度的派生功能是身份定格功能同特定的政治、经济、社会制度相结合所形成的。

五、启示

分析新中国户籍制度功能的构成、演变特征、及其功能的分类，对我国正在进行的户籍制度改革具有重要的启示作用。

首先，中国户籍制度改革的终极目标是使户籍制度的功能回归其本原。建立全国统一的能够自由迁徙的一元户籍制度的实质是使户籍制度的功能回归到人口信息统计之上，这必然要求逐步革除中国二元户籍制度的公民身份定格功能，以及由此派生的诸功能。“逐步实现城乡一体化的户籍登记管理制度，实现城乡社会身份与机会结构一体化。”

其次，实现户籍制度功能回归本原的关键是户口福利承载量的均等化。实现户籍制度功能回归人口信息统计之本原，消除户籍制度的居民身份定格功能及其派生功能，必须消除其存在的前提条件，即消除户口福利承载量的空间差异，包括户口福利承载量的城乡差异和区域差异。

再次，实现户口福利承载量均等化需要发挥中央政府的主导作用。地方政府在此方面难有建树：GDP考核机制使地方政府作为区域利益主体的代表，“会从减少成本的角度出发，尽量从户籍制度改革上收回成本，甚至于谋取地方利益”；受自身行政权力和经济实力所限，地方政府无力在全国范围内缩小户口福利承载量的空间差异。

此外，中国户籍制度一元化改革应根据户口福利承载量的空间特征而分区推进。“各地区人口的户籍状况差别非常大，可采用分区域推进的户籍制度改革”。在户口福利承载量较小、外来人口较少的小城镇或欠发达地区的中小城市，实现户籍制度一元化的风险较小，应直接进行城市落户制度改革。在经济发达、人口规模大、外来人口多、落户需求强烈的大中城市，甚至少数发达地区的小城镇，快速实现户籍制度一元化的风险较大，应实行居住证制度和“居住证转当地常住户口”制度。在户口福利承载量空间差异不断缩小的情况下，逐步增加居住证的福利承载量；“科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准”，为实现户籍制度一元化准备条件。

最后，在制定户籍制度改革分区推进战略时，区域的划分标准不该是城市的行政级别或城市的人口规模，应该是城市经济发展水平、户口福利承载量、城市规模、外来人口数量及其落户需求等多因素综合作用所决定的户籍制度改革的风险。

致谢：本文得到导师华东师范大学人口所丁金宏教授、朱宝树教授的斧正，在此表示衷心的感谢！

责编：晨曦