公共政策制定过程视角下的公民参与问题研究

和孟娟

摘 要：公共政策制定过程中公民参与在我国现代政府治理中起着十分重要的作用。我国现代社会发展的政治民主价值准则是人民群众有参与公共政策制定过程和了解相关政策信息的权利，而政府的义务就是积极引导公民广泛参与政策制定。当前随着我国公民参与度的不断提升，民主化进程和法治社会也在迅速发展，规范和发展政策的制定，形成公平、公正的决策体系如下：增强公民参与意识，提高公民参与能力;提高政府官员民主意识，消除官本位思想;防止强势利益集团对公共政策过程的渗透;大力推行信息公开;促进非政府组织的发展。

关键词：公共政策;公共政策的制定;公民参与

中图分类号：C91   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）17-0011-02

当前，我国政府制定公共政策的方式已发生变化，正在逐步从拒绝公民参与到积极吸纳公民参与，从由少数人制定到参与主体多元化，从利益主体的单一化到利益主体的多元化都发生了重要的变化。

一、相关概念的概述

界定公共政策制定过程中公民参与的相关概念是开展本选题研究的重要前提。

（一）公民政策

公共政策是国家机关和政治团体为了实现某种政治目的，运用公共权力，管理公共事务，配置公共资源和分配公共利益，制定和实施公共行为准则的过程和结果。其实质是公共权力机关为着一定目的而进行的社会资源配置和社会价值的分配。公共政策的制定是指公共组织针对某一政策问题，依照一定的程序和方法确定政策目标，提出、评估和选择各种政策方案并最终抉择的过程。本文主要是在论述这个过程中的公民参与。

（二）公共政策制定过程中的公民参与

政府所进行的公共行为活动都是为了解决一定的社会公共问题而进行的，而社会公共问题的认定都是靠公共政策的制定来实现的。公共政策制定过程中的公民参与，是公民就与自身利益息息相关的公共政策的制定提出建议，并通过与政府互动，形成合意，进而对公共政策的出台起到一定程度的影响。公民参与政策制定凝聚了民意，整合了公共利益，极大地提高了公共政策的可行性和有效性。

二、我国公民参与公共政策制定过程存在的问题

（一）公众参与意识弱，参与水平低

封建社会时期形成的“恪守庶民不预政务”的政治心理，现在仍然影响着人们的行为和价值取向。大部分公民参政议政意识薄弱，他们认为公共政策的制定是公职人员的事情，公民只是一味地服从政策，缺乏主动参与意识。当下，我国的整体教育水平参差不齐，公民的受教育程度也高低不同。然而由于公民的自身知识水平的局限性，使得对公共政策的目标的理解和信息的掌握有所欠缺，在具体的公共政策制定过程中所需要的专业知识和技能的掌握仍然相对薄弱。特别是语言表达、综合理解和参与渠道方面欠佳，缺乏理论与实践的锻炼，导致公民参与积极性不高，政策的参与效率不高，民众的意愿得不到体现，长此以往政府成为政策的主导者。

（二）政府官员民主意识不强，“官本位”思想禁锢

受传统的韦伯官僚制的影响，政府公务员的“官本位”思想严峻，认为政府的主要职能是管理一切社会事务，而政府官员的角色是“掌舵者”，他们操控着一切的政治资源。公务员的职责不再是服务社会，而是由社会的公仆变为社会的主人，公务员的地位和公民的地位产生了错位。由于受“官本位”思想的影响，公职人员在制定政策过程中忽视公民的政治参与的权利，许多政策的制定漠视公民的参与，将公民划为边缘人。公职人员依据自己的意愿制定政策，使政策不具代表性不能表达公民的诉求，出现政策的失效和公民参与意识受挫。

（三）强势的利益团体影响政策制定

由于公共政策决策过程随意性较大且缺乏相应部门的监督，这就为利益集团提供参与政策制定的机会。一些利益集团通过不正当手段与官员进行权钱交易，以此来左右政府制定有利于集团利益的政策，有些政府部门由于考虑到自身的利益会和一些强势的利益集团形成天然的同盟，那么政策制定会体现双方的意愿。在这个政策过程中严重损害了弱势群体的利益，他们较弱的政治参与意识被扼杀在摇篮里，如被大众所关注的房价和成品油价问题。

（四）政府信息公开不足

公民与政府之间存在信息的不对称，政府作为社会公共事务的组织者和管理者，自然会用行政手段封锁有些对自己不利的负面信息，来巩固自身在整个社会的权威性和合法性，这在很大程度上强化了政府行为的主观性、随意性，政府与公民之间的距离拉大。信息不对称会导致政府与公民沟通渠道不畅，有时会出现暗箱操作、信息寻租，致使腐败滋生，公民对政府的信任程度降低。这是一个负责任的政府必须正视和解决的问题。

（五）参与机制和非政府组织不完善

我国仍处于社会主义初级阶段，市场经济发展尚不成熟，民主發展的进程也相对落后。我国的非政府组织力量还很薄弱，在公共治理中所起到的作用十分有限。另外，我国的非政府组织依附性较强，它与政府间存在一种附属关系，是按照政府的意愿产生的。政府拨款是非政府组织的绝大多数收入来源，在处理组织事务的过程中受到较多的行政干预。因此，民众通过非政府组织这个平台来诉求自己利益与政府进行协商时，它更多的是表达政府的意愿，不能有效整合公共利益参与政策的制定。

三、解决公共政策制定过程中存在的问题

（一）增强公民参与意识，提高公民参与能力

公民民主参与意识的提高和参与能力的提升，主要是通过公民的政治实践来实现的，通过政治实践来促进了公民权利的实现，有效的构建浓郁的政治文化环境。因此，在我国的组织和宣传工作中，要积极主张提升公民的参与意识，激发公民的主人翁意识、维权意识以及法律意识。同时，加强民主教育，积极运用社区宣传、网络宣传、新媒体宣传等方式，丰富沟通的渠道，增强与人民的互动交流，增强公民的民主意识、权利意识，实现从政治的观望者变为参与者，实现以人民为本的核心价值理念。进而全面推进工作政策的制定与实施，为构建和谐社会奠定坚实的基础。

（二）提高政府官员民主意识，消除官本位思想

我国工作政策制定的主体是各级政府，是政府政策制定的核心，政策制定者的知识水平、实践水平、业务水平以及决策水平与决策民主化原则有着密切的关系。然而官本位思想的存在，致使在公民参与公共政策制定的过程中未能真正维护自己的合法权益。首先，我们应该完善我国干部考核与任用制度，逐步改变我国政策制定者的官本位思想，提高政策制定者的民主意识。其次，要大力宣传和普及公民的民主意识，引导其逐步了解自己的权利以及履行自己的职责。再次，完善监督制度，增强民主监督，确保权力的正确使用。政治权力的配置必须是平衡配置，在设置一种权力的同时，就要考虑到这一权力被滥用的可能性，同时设置相应的监督权力。

（三）防止强势利益集团对公共政策过程的渗透

强势利益集团为了实现自我利益，往往会对公共政策的制定过程进行操纵，使得消极作用大于积极作用，因此，在政策制定的过程，应该加强对强势集团的警惕和防备，因此，笔者认为，可以从以下三个方面防止渗透。

第一，政策的制定者应该坚持正确的人民利益观，在政策制定的过程中应该始终坚持将最广大人民的利益放在首位，政策的落脚点也是体现最广大人民的根本利益，要体现公共政策的公共性和广泛性，只有和广大人民站在同一战线，才能得到广大人民的拥护，也是遏制强势集团的有力保障。第二，通过透明和公平公正的制度，来约束各利益集团的行为和竞争界限，协调利益集团彼此之间的关系，从而，遏制利益集团操纵公共政策的制定过程。第三，通过制定法律制度对强势的利益集团进行约束，切实做到保障我国公共政策在正常的经济运行的条件下制定和施行。

（四）大力推行信息公开

相关调查结果显示：公民信息资源匮乏是影响公民参与政治的一个重要原因。在当今社会，公民对于信息的需求比以往任何一个时代都要强烈，而保障公民的知情权也是政府应尽的责任。因此，政府应顺应时代发展要求和公民的意愿，大力推行政务公开，建立健全信息公开制度。如与公民切身利益相关的信息资源;需要社会公众广泛知晓并积极参与的;反映政府行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息。通过推行政府信息公开制度，一方面可以保障公民的知情权，激发公民参与政治的积极性和主动性。另一方面实行政府管理行为透明化，主动公开各种政务信息，有利于政府及其工作人员接受公民的监督，促使政府办事效率和作风的改善，树立政府的公信力。

（五）促进非政府组织的发展

非政府组织作为非官方的组织，可以有力地补充政府的管理和服务职能。在当今的国家和国际组织中发挥着重要作用，也为公民有效参与政治提供了一个重要途径。促进非政府组织的发展，可以从以下四点对策进行改进。一是制定相关法律法规，保障公民和非政府组织享有合法的地位。同时，在体制框架内设计出合理的制度，明确规定其职能范围、享有的权利和应该履行的义务。二是改善非政府组织的内部管理机制以强化其自治地位。形成非政府组织自我管理和组织构建，以此增强社会合法性和募集资金的能力。三是创新非政府组织政策参与方式，如采用社会问卷调查、舆论宣传、民意测验、网络调查等方式，创造机会让公民参与政治并表达自己的观点。四是转变政府管理职能，由管理型政府向服务型政府转变。政府适当放权，将一部分公共权力让渡给非政府组织，使其发挥自身优勢。

四、总结

“民主既不是多数人的统治，也不是代表的统治;它是公民的自治。如果没有公民，那么就只会有精英政治或者大众政治。”随着新时代的到来与高新科技的发展，越来越多的人开始关注自己在政治社会中地位和权利，不断地要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。因此，增强公参与意识、权利意识以及主人翁意识，对政策的有效性起着至关重要的作用。

参考文献：

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