困境儿童分类保障制度的设计与功能实现

张春艳 冯海婧 刘超

摘 要：困境儿童是整个儿童群体中最需要保护和支持的一类边缘弱势群体，加强困境儿童救助工作已经成为全社会的共识。对困境儿童的概念进行界定，对当前困境儿童群体的现状及救助保障制度的运行情况进行总结，在确保困境儿童救助保障制度基本功能实现的基础上，提出了困境儿童分类保障制度的设计建议如下：完善困境儿童救助保护方面的法律法规;正确认识困境儿童群体的差异性，构建多元化救助体系;进一步探索“适度普惠型”儿童福利制度。

关键词：困境儿童;分类保障;功能实现

中图分类号：C913   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）17-0040-02

儿童福利水平是一个国家社会发展水平和文明程度的标志。我国作为最大的发展中国家，经济社会发展水平已经达到一定的高度，国家有责任也有能力推进儿童福利政策与服务的进一步发展。困境儿童作为儿童中的特殊群体，是整个儿童群体中最需要提供保护和支持的一类边缘弱势群体，困境儿童救助政策的不断完善和有效执行，救助机构职能的全面发挥和不断拓展，将对这一弱势群体的救助保护产生积极作用，加强困境儿童保障制度的研究和探索，将有助于提升整个儿童保护水平。

一、有关概念的界定

“困境儿童”一词近年来常常出现，但是学术界和政府部门并没有对这一名词给出权威界定。困境儿童一般理解为孤儿、残疾儿童、流浪儿童、事实无人抚养儿童、受暴力侵害儿童、患重大疾病或罕见病儿童等群体。困境儿童陷入困境大体可分为两类，一类是因为外部原因导致，即因为家庭原因或者根本就没有家庭，致使儿童陷入困境。另一类是因为儿童自身出现问题而无法健康成长。陈鲁南（2013）结合《联合国儿童权利公约》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律文书的基本精神，将困境儿童的概念界定为“暂时或永久性脱离正常家庭环境的儿童，以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇严重问题的儿童”。结合上述分析，本文将困境儿童的概念界定为“本身有残疾或疾病且基本生活没有保障或家庭遇到困难和问题导致基本生活没有保障的儿童”。

二、困境儿童群体的现状分析

第六次全国人口普查结果显示，我国0-14岁人口约为2.2亿人。在这2.2亿儿童中，困境儿童是最需要用心关怀、全力救助的弱势儿童群体。根据本文对困境儿童的概念，以下将对贫困家庭儿童、流动儿童、留守儿童、流浪儿童、残疾儿童、患重病和罕见病儿童、孤儿和弃婴等困境儿童的现状进行分析。

贫困家庭儿童问题。贫困家庭儿童是指城镇低保、农村低保家庭的儿童群体。据民政部2013年社会服务发展统计公报显示，我国现有城市低保人员1 097.2万户，农村低保人员2 931.1万户，城乡低保家庭合计4 028.3万户，以每户一个孩子计算，至少应该有4 028.3万名儿童生长在低保家庭。兒童时期是人的生理、心理成长发育的关键时期，也是身心脆弱和易受伤害的时期，家庭贫困对儿童有着十分消极的影响，贫困儿童在基本生活、教育、医疗等方面都面临巨大的困境。贫困生活会对儿童的生存和发展造成巨大的威胁。

流动儿童问题。随着改革开放的不断深入，经济社会迅猛发展，导致了农村人口大规模向城市流动。第六次人口普查数据显示，流动儿童数量已突破4 000万。由于没有流入地户口，这些流动儿童的教育、卫生、健康、心理状况堪忧，这一问题关系到下一代的健康成长，关系到社会的和谐稳定，亟须国家对他们的健康成长给予必要的救助。

留守儿童问题。大量农村剩余劳动力进城务工，无法将子女带在身边，他们对子女的监护和教育缺乏，不能给予孩子健康成长所需的关怀与照顾。第六次人口普查显示，中国农村留守儿童数量超过了5 800万。留守儿童问题关系到农村经济社会的协调发展，国家必须从整体层面加以考虑和解决。

流浪儿童问题。当前，在缺乏有效的家庭和社会保护下，不少儿童被迫过早脱离家庭而流入社会成为流浪儿童。我国流浪儿童数量大约在100万左右，这一特殊社会群体，在各个城市的街头流浪。他们生活条件恶劣，身心健康成长得不到保障，不能良好地适应社会。流浪儿童问题已经成为当前一个严重的社会问题，对这一庞大的社会群体的救助与保护，不仅关系到他们的生存、发展和家庭的幸福，还关系到社会的和谐与国家的稳定。

残疾儿童、大病儿童问题。据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示，0-14岁的残疾人口为387万人，众多的残疾儿童在基本生活福利、教育、医疗、康复、住房、就业等方面存在着诸多的问题，亟待国家给予更多的生活发展救助。患大病儿童治疗费用较高，普通家庭因病致贫现象较为普遍，亟待国家给予大病儿童医疗保障。

孤儿和弃婴问题。孤儿是指失去父母亲的儿童或未成年人。截至2013年底，全国共有孤儿54.9万人，其中集中供养孤儿9.4万人，社会散居孤儿45.5万人。他们在供养、教育、医疗、康复以及成年后的就业、住房等方面存在诸多问题，是社会福利事业和国家救助工作的重点对象，亟待国家给予更多的生存福利救助。

三、当前困境儿童救助保护制度面临的问题

（一）相关法律法规不完善

我国迄今为止还没有一部专门的困境儿童救助保护法。即使是现有的法律法规对儿童保护有所涉及，但规定过于笼统，缺乏操作性。一些关于困境儿童救助或保护方面的法规、政策，只是散布在其他的法规中，或者只是略有提及，并没有形成政策体系。虽然《中华人民共和国未成年人保护法》以及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》是为了保障未成年人的合法权益而制定，加大了对未成年人的保护力度，但落实起来仍需要有与之配套的系列法规。例如，《中华人民共和国未成年人保护法》规定，“父母或者其他监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止”，法律责任较轻，实质上无法达到追究法律责任的目的。又如，国务院公布实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，主要是针对成年流浪乞讨人员而制定的，没有专门针对流浪儿童作出更为针对性、细节性的规定，其中诸如自愿求助、自主离站、救助期限为10天等规定，对于流浪儿童这一特殊群体不是十分适用。

（二）困境儿童信息收集及调查认定体系不健全

困境儿童救助保护中心和救助管理站工作的起点是“接收符合标准的儿童”，遵循“自愿救助的原则”，不会积极主动地发现、救助困境儿童，而是被动地等待困境儿童前来接受求助。当前，只能通过少数地区及专家的区域性调查推算出我国困境儿童的大致数量，而没有涉及全国状况的调查统计。考虑到困境儿童的情况复杂，应加强对困境儿童救助保护工作的宣传，建立一个覆盖全国信息的困境儿童发现、报告、认定体系，社区、学校、医院、民政部门、公安部门等应该联合设立困境儿童发现报告认定网络，指定专门机构登记和管理困境儿童的基本信息，及时对困境儿童进行救助。

（三）救助机构存在的问题

政府救助机构仍然是当前救助困境儿童的主要机构，资金来源依靠财政补贴，但资金匮乏是当前政府救助机构面临的主要问题。此外，相应的救助设施、专业人员紧缺的问题，也直接影响着救助方式的改善和救助水平的提高。救助实施过程中，在科学的管理、专业的救助方式、人文关怀、情感教育、专业的心理矫正以及文化培训教育等方面均存在欠缺。

（四）非政府组织参与救助的程度有限

非政府组织在流浪儿童救助保护中扮演了一个非常重要的角色，其具有非营利性、公益性、志愿性的特点，在解决政府失灵和市场失灵带来的问题方面有着非常重要的作用，因此社会组织和团体所提供的资源和帮助在发展救助和福利事业上具有不可替代的作用。然而，我国困境儿童的救助工作从政策导向、经费支持到具体运作基本上都由政府统揽，政府管得过宽，反而抑制了民间社会救助力量的发展，限制了救助资源总量。另一方面，我国的非政府组织发展刚刚起步，其自身也存在着不足之处，面临资金和专业人才的匮乏，缺乏参与渠道和信息数据，缺乏相关制度的规范。

四、困境儿童分类保障制度的设计建议

（一）完善困境儿童救助保护方面的法律法规

政府和相关部门应依据我国困境儿童的现实状况和群体特点，尽快制定和完善儿童救助保护方面的专项法律法规，增强针对性和可操作性，保障困境儿童的基本权利。应从明确救助管理的机构、方式、职责和法律责任方面，尽快制定和实施困境儿童救助保护法，并在此基础上形成全面的、专门的困境儿童救助法律体系。

（二）正确认识困境儿童群体的差异性，构建多元化救助体系

第一，确保实现困境儿童救助保护制度的基本功能。要充分认识开展困境儿童救助保护工作的重要意义，正确认识困境儿童群体的差异性，维护儿童基本权益、保障困境儿童全面发展。困境儿童分类保障制度要实现社会管理功能、社会服务功能和福利供给等基本功能，从而达到维护社会稳定、加强社会管理和维护社会成员基本权利的目的。当前，国家推动困境儿童救助的良好局面正在形成，优先发展困境儿童救助事业所需要的外部环境和内部条件将逐渐完备。第二，要按照分地域、分类别、分层次、分标准的原则，结合当地经济社会发展现实，逐步建立覆盖全体困境儿童的救助保护制度。要科學分类，以儿童利益最大化为首要原则，以儿童的健康、尊严、良好生存和顺利发展为出发点，使各级各类地困境儿童权益得到最大限度的维护。同时，困境儿童发现、报告、认定等数据统计要全面，保证无遗漏。基层民政系统要主动筛查困境儿童数据，同时要协调公安、医疗、教育、社会工作者等多方面的报告，确保所有困境儿童得到救助与保障。第三，强调困境儿童的心理干预。要有专业心理学工作者有计划、按步骤地对困境儿童的心理活动、个性特征或心理问题施加影响，使之发生朝向预期目标的变化。第四，困境儿童分类保障的监督与评估。要加强对儿童福利机构、社会组织、家庭、个人的指导、监督与评估，确保分类保障制度的有效执行。

（三）进一步探索“适度普惠型”儿童福利制度

“适度普惠型”儿童福利制度就是对困境儿童和普通儿童分层分类救助。困境儿童是儿童福利制度的重点保障对象，也是普惠型儿童救助制度的核心层次，要通过专业的儿童福利机构、康复医疗机构、教育机构等对其进行国家福利的支持和救助。对于普通儿童，即正常儿童，这是儿童的绝大多数，从普惠型社会福利的角度看，儿童长期应有的生活、教育、医疗、住房、司法保护等基本保障也应该得到更进一步的具体体现。

参考文献：

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