促进教育公平政府责任的生成逻辑研究*

金久仁

摘要：在现代社会，教育是个体获取社会资源的重要手段甚至是必要手段，个体接受教育的公平状况不仅决定一个人发展机会的公平，也对社会健康发展产生重要影响。作为公共利益的代言人和唯一有能力改善教育不公平状况的机构，政府组织促进教育公平是其合法性和存在必要性的重要基础。同时，政府也是造成教育不公平的主要责任者，承担促进教育公平的责任是理所当然的。

关键词：教育公平；政府责任；生成逻辑

中图分类号：G40 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2015）05A-0003-05

习近平总书记在十八届中央政治局常委与中外记者见面时指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”这一奋斗目标涉及教育方面，笔者认为至少应该涉及以下三点：其一，人们期盼更好的教育，尽管更好的教育内容比较丰富，但更加公平的教育至少是更好教育的重要内涵之一；其二，家长期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好，实现这一目标，接受公平的教育应该是最为重要的保障；其三，政府已经把实现更好的教育，帮助孩子们成长得更好、工作得更好、生活得更好作为自己重要的奋斗目标。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》已经明确“把促进公平作为国家基本教育政策”，并认为“教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平”。政府在促进教育公平的过程中扮演至关重要的角色，无论是政府自身还是社会公众都觉得这是理所当然的。但从学理的角度来看，为什么政府在促进教育公平中应该负有主要责任？这是一个问题。虽然很多研究者提出政府应该在促进教育公平中扮演重要的关键性角色，但很少有研究者系统地分析为什么政府在促进教育公平过程中应该扮演这一角色，换句话说，研究者很少自觉地思考政府在促进教育公平时所负责任的生成逻辑。

对政府在促进教育公平中的责任的生成逻辑进行分析很有必要，因为这里不仅需要考量政府自身特质，还要观照教育因素以及教育对个体在社会中发展的独特作用。在现代社会，教育是个体获取社会资源的重要甚至是必要手段，公平地接受教育是保障个体拥有公平发展机会的前提，也是社会健康发展的必然要求。所以，作为公共利益代言人的政府，促进具有公共属性的教育的公平，是政府合法性和存在必要性的重要基础。当然，政府作为唯一有能力改善教育不公平状况的公共组织，促进教育公平也是其重要使命；而且，政府有时还扮演着教育不公平主要责任者的角色，承担促进教育公平的责任是理所当然的。

一、教育公平：个体公平发展的基础

教育公平问题不单单是资源分配的公平性问题，而且也涉及个体发展以及代际流动的公平性。教育资源的分配并不像金钱、物质等其他资源分配那样，更多的是即时的，一次性的，而是通过对人的培养使其具备长期甚至是终身的发展机会和发展能力，这种区别就如同“授人以鱼”与“授人以渔”的区别。

当今社会，“知识就是力量”得以突出反映，知识对于个体发展以及个体今后社会资本、文化资本、经济资本的获得具有基础性作用。从某种程度上讲，教育公平是个体发展的起点性公平，需要通过对社会成员发展所需技能的培养，使社会成员公平地获取生存和发展所需的各项技能，确保社会成员在获取知识技能的机会上是平等的。换言之，教育是一项人人需要的公共产品，教育公平包含着公正的机会平等原则，是个体公正发展的保障。

当前，通过经济资本、社会资本和文化资本进行代际地位复制的现象还比较普遍，特别是教育，作为代际地位复制比较隐蔽的“合理化”手段，往往是造成资源再分配不公平的重要原因，容易使弱势人群在接受教育过程中处于不利地位，进而使其在社会竞争中进一步陷入不利处境，这便是教育中的“马太效应”。就如我们在社会上盛行的择校中所看到的，法律赋予每个人择校的权利，但对于这种权利的享受程度却因一个人所拥有的经济、社会和文化资本的不同而不同[1]。那些希望通过学校教育改变现实处境的人们，对不公平的教育感到特别难以容忍，强烈要求教育公平。因为只有在较公平的教育环境中，人们通过教育实现上升性社会流动的希望才有可能变为现实，而教育的不公平将摧毁人们经由此路径改变现实处境的动力和信心[2]。机会就是希望，缺乏合理有效的社会流动机制，一些优秀的弱势群体成员就很难通过自己的努力合法地改变自己的境遇，这一群体中的优秀人才的积极性、创造性就不能很好地被调动起来，这不仅阻碍个体发展，对于社会发展与进步也会造成很大伤害。

当下，关于公平最为著名的理论当属罗尔斯在其《正义论》中所主张的两原则：“第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”据此，有研究者主张，教育公平不但要体现出每个公民都同等地享有接受教育的基本权利，而且应当同弱势群体享受教育资源的多少联系起来，实现教育公平要求在分配教育资源时对教育弱势群体进行倾斜[3]。对受教育者及其所属的包括家庭在内的相关利益群体而言，教育的公平最终要落实到个人实际发展的公平上来，他们之所以关注教育的公平，不仅在于在公平的教育中，个体在接受教育时受到平等对待本身，更为重要的是接受公平教育之后，原属不同群体中的个体因为接受同样水平的教育而在就业前景、发展机会等方面也会受到平等对待。显然，这是一种应然状态下的理想化价值主张。实然状态下，基于教育对自我及其子女的发展所能起到作用的认识不同，不同群体对教育重要性的认识也是不同的。如，一般情况下，千万富翁、政府官员等社会优势群体对子女教育的重视程度与农民等弱势群体是不在同一层面上的。一方面是因为，许多在社会资本、经济资本、文化资本等方面处于优势地位的家庭，已经拥有的大量资源能够帮助他们有更多的能力和精力关注子女的教育，其作为“过来人”本身所拥有的丰富的知识、社会阅历等对子女的成长也具有指导意义；另一方面是因为，社会优势群体子女在接受教育后，获益能力相比弱势群体更强，教育不仅是他们自我谋生的手段，而且能够帮助他们获取包括身份认同、社会地位等在内的一系列“利益”，这反过来促使他们愿意通过经济、社会网络等手段为自己及子女获取更加优质的稀缺教育资源。相反，在教育高消费和大学生就业难并存的今天，一个农民的孩子在接受高等教育后可能找不到一份合适的工作，甚至所接受的教育还不能成为其有力的谋生手段，“因教致贫”现象在这一群体中也会偶有发生。在这一背景下，希望这一群体对教育有着更高的期待，从现实和理性的角度都很难找到强有力的理由。

本质上讲，我们所看到的教育不公平现象是制度设计或主流价值的结果。尽管政府一直承诺会减少各种教育不公平现象，并期望通过制度等规则的设计为教育公平提供保障，但实际上这种不公平仍通过包括像基础教育阶段的重点学校（或者是星级学校，只是说法不一样而已）、高等教育阶段的“985”、“211”等学校分层在内的一系列机制发生作用，并转嫁到学校、家长以及受教育者个体身上。此外，社会不同群体在占有物质资源、文化资源等方面存在客观的差异，不仅是因为受教育者付费能力决定其选择机会、选择内容，而且受教育者的经历、文化、社会关系也会对他们的选择能力产生重要影响。这些或明显的、或隐蔽的机制和能力差异，使得教育不公平个案在宏观背景下有时表现为主体的自愿放弃，“不得不”式的自愿放弃为解释这一现象提供了思路。

二、教育公平：政府合法性的重要来源

德国著名学者马克斯·韦伯认为，“任何一个统治系统的确立与存在，都是以合法性为基础的，而一个统治系统之所以是合法的，恰恰是取决于它的存在以及公众的承认和服从，是公众的承认和服从反过来证明了统治系统的合法性”[4]。公民承认和服从统治主要是基于以下两点原因：一是公民认为统治本身具有合理性和合法性，公民因统治而获得各自利益从而在内心深入认同并接纳统治；二是迫于强制力和压力而“不得不”服从。所以，统治的合法性不仅包括被统治者对统治的认同，还应该包括统治行为自身的正当性，这种正当性一方面是包括价值理念在内的主观的正当性，另一方面也还包括规制正当性在内的客观的正当性。

政府的主要职能是什么？霍布豪斯认为“政府的职能是为公民创造条件，使他们能够依靠本身努力获得充分公民效率所需要的一切。政府的义务不是为公民提供食物，给他们房子住或者衣服穿。政府的义务创造这样一些经济条件，使身心没有缺陷的正常人能通过有用的劳动使他自己和他的家庭有食物吃、有房子住和有衣服穿”[5]。政府本身不直接参与创造财富，但社会财富创造多寡却直接受政府的影响，因为创造财富的游戏规则和保障条件由政府负责。显然，确保规则的公正性，是政府的首要责任。

在人类社会的各种活动机制中，市场机制是一种能够保障自由选择和私人利益的制度安排，通过市场竞争可以降低成本，在提高效率的过程中可能带来公平失衡等负效应，但并不一定必须以牺牲公平为代价，政府应尽的责任正在其中。[6]就教育而言，教育公平正在逐步成为我国社会发展和教育政策的基础性伦理诉求，市场机制介入我国教育领域的伦理基础之一就是保障教育公平，教育公平应该成为我国教育领域市场机制和教育市场存在的合法性的基础[7]。但是现在，随着市场经济的发展，在包括教育在内的诸多公共领域，政府责任与市场作用的边界越来越模糊。这种模糊不仅是因为两种机制存在一定程度上的交叉和互补，更主要的是政府在公共领域不断推卸应有的责任，把一些自己应该承担的公共责任推给市场，以致当下社会公众对“上学难、上学贵”“就医难、看病贵”等现象的反应非常强烈。在公共领域，政府不仅需要供给一个公平有序的制度环境，还要有“底线”思维，解决好在这个环境下依然存在的包括义务教育在内的基本民生问题。

一般而言，政府作为社会公共利益的代理人，应该按照社会公众的共同利益和意愿，从保证公共利益的基本点出发，制定与执行公共政策，“公共性”是政府行为的重要依据和理由。教育作为公共领域的一个重要部分，不仅对促进公共事业发展具有重要影响，而且教育利益分配对于个体未来资源的获取以及生活的质量越来越具有决定性的意义。教育公平作为体现教育公共性的应然要求，必然会成为政府制定和实施教育政策所追求的基本价值，没有教育资源分配和受教育个体参与机会分配的公平性，就不可能实现教育的公共性。如果一个政府不是作为公共利益的代表，而是作为教育资源分配的参与者，它就会像私人领域中其他资源和利益追求者一样，把追逐自我利益的最大化作为自己的行为动力，这必将导致其对维护教育公平的公共职责的忽视和放弃，甚至有可能利用教育的独特优势为自己谋利。但是，一个社会之所以要供养一个政府，就是因为，在社会阶层之间常常发生零和博弈的情况下，需要政治机构向社会输出不偏不倚的仲裁规则，提供每一个社会阶层都可以接受的仲裁结果。社会公正是国家所以存在的全部理由[8]。也就是说，政府如果在教育资源分配过程中既扮演裁判员又扮演运动员，会导致教育公平状况变得更加糟糕，它也会失去合法性的基础。

三、教育公平：政府行动的应有之义

国家和政府的公共权力及其行使的合法正当性，最直接也最根本地体现在国家和政府的公共权力如何确保社会所有公民的基本权利，并使其得到公平有效的价值实现[9]。亚里士多德认为：“公正不是德性的一部分，而是整个德性；相反，不公正也不是邪恶的一部分，而是整个邪恶。”[10]“正义的，”亚里士多德说道，“就是合法的和公平的。”公平正义是政府存在合法性的必要条件。换言之，没有公平正义，政府也就没有存在的必要。当然，政府对公平正义社会秩序的塑造不仅需要通过规范性规约来实现，还应该包含其价值主张，因为任何社会的主流价值都是政府塑造的结果，至少政府在主流价值塑造的过程中扮演着重要角色。正如哈贝马斯所认为的那样，合法性作为一种国家制度或政治秩序赖以存在的基础，存在于一个社会的“社会文化”生活之中。做到这一切，是任何其他组织和个人所无法企及的。社会的公平正义需要有制度化的基础，但是，公平正义作为道德范畴，其得以实现的最直接的现实力量就是政府[11]。一个值得信任、依赖的机构，能有效率地行使公正、平等职能，能承担作为判断、处理任何矛盾关系的“法官和裁判的第三者”的责任和义务，以便维护社会的正常秩序。而谁具备这种资格和能力呢？无疑，只有国家和政府才具备合法的权威资格和能力，才能胜任这唯一的角色[12]。但是，“有能力”与“有义务”是两个不同的概念。一般而言，义务意味着分内之事，即有义务作为或不作为，并且，若在要求作为时不作为或乱作为，行为主体应该为自身行为负责，即承担行为责任。也就是说，并不是说政府有能力塑造公平的社会秩序，就要为公平秩序的塑造情况承担责任，能力只是前提和基础；更重要的是，现代政府是责任政府，责任是政府行动的应有之义。

责任政府首先体现为法治政府，法治是责任政府的制度基础与精神内核，法制也是政府促进教育公平行动的有效路径之一。一方面，政府通过体现公平正义的法律、制度等规约供给，并依据所设计的法律制度，为社会各领域行为的公平正义提供保障；另一方面，政府责任是法律制度所规定的一部分，也就是说，政府及其官员的行为受到法律法规的明确规约，政府所拥有的一切权力以及行使这些权力必须在法律制度所规定的范围内，而不是不受约束的。但必须注意的是，政府与政府官员在责任划界上必然出现集体责任与个体责任，政府官员既是公共利益的行使者，也是自身利益的维护者和实现者，在行使权力的过程中，一些人可能更趋向于利用公共权力的便利获取不义之利，但在面对责任时，所有个人都可以借助集体之名逃避自己应承担的责任。

除了法制路径以外，道德是责任政府的重要要求。责任政府的建设，无疑首先要依靠制度力量，但制度力量有其局限性，它是一种外在的力量，主要侧重于对消极行为的限制。相比之下，道德力量依靠社会舆论、传统习俗和内在信念起作用，其影响具有广泛性、基础性和倡导性[13]。政府作为社会道德的倡导者和塑造者，对于全社会道德水平的发展起着关键性作用，它应该通过教育、舆论、信念和习俗等手段，建立倡导公平价值观的道德环境，并对违背公平价值的不道德行为进行谴责。

最后，不得不提的是，政府不仅是教育公平的倡导者和塑造者，还可能是教育不公平的责任者。作为责任者，为自己的行为负责显然是应该的。政府作为公共管理组织，追求社会公平无疑是民主国家政府公共性的基本规定，但现实中政府可能扮演两种截然不同的角色：政府既是维护社会公平的关键力量，也是导致不公平的主要根源，我们将这一结论称之为“政府公平悖论”[14]。这是因为政府作为特定组织，是由众多行政人员组成的，政府应当服务于公共利益的原则并不必然推导出每个行政人员必定服务于公共利益的结论。在教育受众具有普遍性的前提下，众多官员在教育领域都有着自身利益诉求，这可能会让少数官员合谋利用手中的权力，借助所谓的普遍利益谋求自身利益，并通过制定有利于自身的社会稀缺资源分配的制度使之合法化——尽管这些制度背离了政府的公共责任，但却是“合法的”。

参考文献：

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责任编辑：杨孝如