我国高等职业教育社会资本投入的现状、问题及对策

崔玉平 杨玉洁

摘 要 我国高等职业教育事业处于发展的关键时期，加大投入总量迫在眉睫，但当前财政性教育经费支出及家庭支出仍不能满足高等职业教育发展的需要，吸引社会资本对高等职业教育投入势在必行。鉴于当前企业、社会团体、个人参与高等职业教育积极性不高，社会捐赠规模过小且不够规范等情况，有必要采取一系列激励、扶助措施推动社会资本对高等职业教育的投入，最终形成“政府主导、家庭分担、社会投入”的高等职业教育投资主体多元化格局。

关键词 高等职业教育;社会资本投入;投资主体多元化

中图分类号 G715 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）22-0031-06

我国高等职业教育承担培养应用型、技能型人才的重任，其不但助力制造业的转型升级，经济社会的可持续发展，还承担以职业教育新常态适应“增速换档、结构升级及创新驱动”经济新常态[1]的重任。此处的高等职业教育不仅包括学历教育，涵盖高职专科、高职本科、专业硕士、专业博士，还包括职业培训等非学历教育。就规模而言，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出：“到2010年，高等职业学校招生规模要达到高等教育招生规模的一半以上，建设100所示范性高等职业院校。”[2]据统计，当前我国高职院校共1322所，占比51.78%，已占高等学校总数的半壁江山。

充裕的教育资源投入、合理的支出结构可促进高等职业教育加快发展。加大高职教育投入是实现高等教育快速发展进而促进经济增长和经济社会可持续发展的内生力量;而教育投资对中国经济增长既有长期促进作用和短期拉动作用，又通过外溢作用间接促进（其他行业的）经济增长[3]。因此，拓宽高等职业教育投入渠道，吸引更多资本投入高等职业教育，是办好高等职业教育的题中应有之义。

高等职业教育服务的准公共产品属性要求政府财政投入占据主导地位，但是，单一渠道的政府投入显然不能满足高等职业教育发展的需求，也不利于高等职业教育校企融合、工学结合的实现。在保持国家财政投入占主导地位的同时，实行投资主体多元化，吸引更多社会资本投入高等职业教育，是当前高等职业教育发展的必然选择。由此可见，探讨当前高等职业教育发展过程中社会资本投入的现状、问题及对策，具有明显的现实意义。需要明确的是，此处的“社会资本投入”是指企业、社会团体（主要指公益性社会团体，下同）、个人向高等职业教育领域投资、捐赠，或利用金融工具对高等职业教育的注资和入股等活动。

一、高等职业教育社会资本投入的形势分析

（一）财政投入难以满足高等职业教育快速发展的需求

由于教育的准公共产品属性以及显著的溢出效应，我国政府承担了发展教育的主要财政资助责任，每年会在财政预算内列支并拨款给各级各类公立学校，用于教育事业的经常性支出、资本性支出和其他专项经费需求等。全国财政性教育经费支出占国内生产总值的比例是衡量总量投入规模的重要指标。早在1993年，《中国教育改革发展纲要》就作出规定，要在20世纪末实现财政性教育经费占GDP4%的指标，但直至2012年初，十一届全国人大五次会议上《政府工作报告》中明确，中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算;根据教育部、国家统计局、财政部关于2013年全国教育经费执行情况统计公告（教财[2014]4号），2013年财政性教育经费达到约2.45万亿，占GDP4.3%，2014年也超过了4%。可以看出，我国财政性教育经费支出总量规模发展呈良好态势，为我国教育事业的快速健康发展提供了稳定的财力保障。

就总量而言，4%的支出总量规模仍然低于5.5%的世界平均水平;就结构而言，高等职业教育经费支出情况不容乐观，由于目前我国高等职业教育既属于职业教育又属于普通高等教育，无法直接从普通高等教育统计数据中分离出高等职业教育的详尽数据，但仍然可以基于现有数据做出推断。根据教育部、国家统计局、财政部关于2013年全国教育经费执行情况统计公告（教财[2014]4号）中数据，以2013年全国生均公共财政预算教育事业费支出为例，普通高等学校生均最高，达15591.72元，高于普通初中的9258.37元、中等职业学校的8784.64元以及普通高中的8448.14元;而《财政部教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》（财教[2014]352号）明确要求，各地建立完善高职院校生均拨款制度，应当覆盖全部所属独立设置的公办高职院校。2017年，各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元，并以中央财政拨款标准奖补的方式给予支持与考核①。也就是说，高职院校年生均拨款尚在推动过程中，且2017年的期望起点值（≥12000元）依然低于2013年高等学校年生均拨款的平均水平（15591元）。

与此相悖的是，高等职业教育实习实训支出巨大，根据发展中国家对教育成本统计，高等职业教育成本是普通高等教育成本的2.64倍[4]。这凸显出当前高等职业教育经费投入相对匮乏。

（二）受教育者及其家庭分担成本的主动性不高

美国经济学家D.B.约翰·斯通（D.B. John Stone）提出的高等教育成本分担理论认为，学生（学生家庭）应当作为高等教育成本分担的主体，这是各国制定高等教育学费政策的理论依据之一。我国高等教育接受者及其家庭确实分担了部分教育成本，减轻了政府财政压力，推动了高等教育大众化进程，接受高等职业教育的学生及其家庭也同样做出了贡献。

然而，家庭分担高等职业教育成本的结果是，更多的中低收入者家庭背负着缴纳子女学费的重担，尤其是在收费高昂的民办院校和部分实际从事职业教育的“三本”院校中接受教育的学生及其家庭，更是不堪重负。事实上，相当多学校的学费收入占学校总收入的比例高于20%，学生学费占生均培养成本的比例同样畸高不下。

此外，当前“读书无用论”的论调抬头、高校毕业生就业形势日益严峻、高中毕业生就业选择日益多元、高等职业教育低社会认同度的状况依然存在，诸如此类的不利因素降低了人们对高等职业教育投资的预期收益率，挫伤了人们投资于高职教育的主动性和积极性。因为理性的受教育者及其家庭追求最大化的教育投资回报率和最大化的教育消费效用，他们将有限的家庭资本和个体的时间精力投入到高等职业教育之前，会对回报率做出理性判断。日益受抑的投入热情对于教育成本分担意愿打击较大，同样不利于高等职业教育发展。

除了财政投入与学费收入两大经费来源之外，高等职业院校还通过校办企业、社会教育与培训、其他社会服务等途径获得办学经费，政府相应的减免税政策也以“少取”“多予”方式给予高校资助。据统计，2012年，来自校办企业和高校的社会性服务收入占高等教育经费的比例仅徘徊在1%左右[5]。而1990年美国高教经费中学校创收比例已高达26%[6]。

由此可见，我国当前高等职业教育投入基本上呈现政府拨款与学费收入的二元独大格局。但高等职业教育除具有“公共性”以外，还具有“私人性”及“外部性”，可以说，企业、社会团体、个人都是高等职业教育的“搭便车”受益者。因此，在高等职业教育投入主体的选择上不应局限于国家和政府，而应积极鼓励受益群体广泛参与，实现投资主体多元化[7]。考察英、美、日等国高等职业教育投资体制，可以发现，最为明显的共性特征之一就是投资主体多元化。

因此，面对财政投入相对受限和家庭投入热情受抑等现状，高等职业教育欲实现跨越式发展，必须拓宽投资渠道，调动企业、社会团体、个人等社会资本拥有者的投资积极性，构建“多中心治理”②场域下的多元化投资格局。

二、高等职业教育社会资本投入不足的原因

当前，中央政府重视社会资本对职业教育的投入，发布一系列法规性文件引导社会资本投入，地方政府（如河南省）通过建设国家职业教育改革试验区等措施[8]，鼓励企业、社会团体、个人等通过独资、合资、合作参股等方式投入职业教育，但有限的社会资本投入还不能与财政投入、学费投入相媲美，与形成完备的多元化主体投入格局相差甚远。

（一）企业参与高职的积极性不高

企业是高等职业教育的重要组成部分，学生技能训练、劳动就业等都离不开企业的参与和接纳，同时，企业用工、研发、创新等也离不开学校，校企合作、工学结合、工学交替、校企融合等提法与实践都反映出企业在高等职业教育中的重要地位。国务院《关于大力发展职业教育的决定》指出，高职高专院校要逐步形成“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的办学格局;教育部副部长鲁昕谈及职业教育新常态时也提出，要“推动行业企业参与;激发行业企业内在动力”[9];企业作为高等职业教育的利益相关者，政府与社会对其寄予较高期望，希望其承担一部分高等职业教育投入的重任。事实上，企业也进行了相关实践，其参与高等职业教育的方式包括全资或控股成立教育集团、直接提供资助或捐赠、提供学校必需的教学设备、设施、场所等③。比如，在深圳职业技术学院建设中，深圳艾默生公司出资30万（出资率100%）合建PLC（可编程序控制器）实训室;该校示范院校项目建设经费学校没有自筹，建设资金主要来源于中央财政、地方财政和企业，投入金额分别是：4500万元、16612万元和1520万元，企业投资占7%[10]。

随着高等职业教育校企双主体合作教育活动的不断推进，企业对于高等职业教育的投入规模逐渐增大、投入领域日益拓宽、投入方式日益多元。但是，综观全局，企业参与高等职业教育的积极性整体不高，企业投入尚有明显的提升空间，其主要原因包括三方面：一是高等职业教育投入周期长，收益缓慢，且教育均具有明显的外部性;企业、社会团体、个人都有“搭便车”心理，企业以追求利润为主要目的，“搭便车”更符合企业的需求。二是企业对于应用型、技能型人才的需求与高等职业院校培养出来的人才不相匹配，时常产生明显的结构性矛盾，企业的投入所得往往并不是期望的结果，即使“订单班”也不例外。同时，校企合作中没有给企业带来明显的“好处”，尚未形成以市场机制为基础的利益共同体，致使企业办学和参与职业教育的动力不足[11]。三是法律法规缺少可操作性细则。如，我国《职业教育法》明确规定职业教育投入要吸引企业参与，但在企业对职业教育投资方式、方法、校企合作方式、相应的鼓励措施等方面缺乏明晰、可操作性的细则规定，让企业无所适从，只能消极对待。

（二）社会捐赠规模过小且亟待规范

我国自古就有尊师重教的传统，企事业组织、社会团体以及公民个人作为高等职业教育的直接受益者，有足够的动机回馈教育事业。比如，一些实业家、慈善家（如邵逸夫）从“国家振兴靠人才，人才培养靠教育”的角度出发，将善款投向教育事业，协助促进教育发展。然而，我国高等学校以及高等职业院校接受的社会捐赠总量相对较少，以2009年为例，高等教育经费中，来自社会捐赠总量为26.1亿元，所占比例为0.54%，其中，高等职业院校接受社会捐赠为2.9亿元，仅占高职教育经费的0.31%。据统计，2000年以来所有高校的社会捐赠占全国普通高等学校经费的比例不足1%，我国社会捐赠经费占全国教育经费的比例也不超过3%。这远低于英美国家，如1990年美国的高教经费中联邦拨款占12%，州和地方政府拨款占30%，而社会捐助达8%[12]。

可见，我国高等职业教育经费中社会捐赠所占比例还很小，且仅有的社会捐赠都流向“名校”，高等职业教育获取的份额就更少。企业、社会团体、个人捐赠教育积极性不高，究其原因，一是法规政策不到位。尽管我国 1999年颁布实施了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，鼓励社会团体、企事业单位、个人对高校的捐赠，但相关的税收减免等激励政策可操性较弱，规范欠缺或过于冗繁的捐赠程序让有意捐赠者“望而却步”。二是学校缺乏作为。在现有制度框架内，高等职业院校普遍缺乏对社会捐赠的开放视野、积极募捐的意识以及主动运筹、规范管理的能力，一旦社会捐赠出现“流向不明”、“使用不当”等“失范”现象，捐赠者的权利常常受到前所未有的挑战和冲击，这极大挫伤了捐赠者的捐赠主动性和积极性。

当前，企业、社会团体、个人投资于高等职业教育的基本制度已经出台，但整体投资规模和力度堪忧，相关投资主体缺乏共识，国家激励措施及方法差强人意。因此，必须努力优化高等职业教育社会资本投资环境，拓宽投资途径，健全激励措施。

三、吸引社会资本投入高等职业教育的举措

（一）高等职业教育转型升级、增强自身吸引力

长期以来，高等职业教育社会认可度不高，被社会普遍认为是“二流教育”，在中国的高考招生层次中高等职业院校居于低端，其生源似乎是高考机制筛选下来的“劣品”，高职院校似乎是低层次学生的大本营。其实，高等职业教育应当是教育类型的称谓，而不是教育层次的代名词，高等职业教育不但有专科层次，也应该且必须有学士、硕士、博士层次的教育。

以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“纲要”）《国务院关于建设现代职教体系服务经济发展方式转变的决定》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等一系列政策法规为指引，国家相关部门应该合作联动，营造职业教育面向人人、面向社会的氛围;搭建高等职业教育有机衔接、多元立交、终身学习的“立交桥”;形成高职专科、本科、硕士研究生、博士研究生阶段职业教育纵向衔接，高等职业技术教育与普通高等专业教育横向沟通的高等职业教育体系。

搭建“立交桥”的顶层设计，能有效防止公民受教育形式的“固化”，有利于实现教育形式的有序转换、流动;再者，高职院校学生更加注重技能储备，毕业生薪酬水平较高，职业发展前景更加广阔，能有效提高高等职业教育的社会认可度，吸引更多学生报考高职院校，吸纳更多的优秀人才参与职业教育，形成良性循环。

显然，营造弘扬高等职业教育的社会氛围、增强高等职业教育的吸引力，能提高社会资本持有者对高等职业教育的投入热情，促进高等职业教育持续走内涵式发展道路。

（二）建立吸引企业参与高等职业教育的激励机制

高等职业教育与企业的天然关联性促使企业投资高等职业教育的热情较高，但企业作为市场主体，责、权、利必须明确、规范，不可强制其承担社会义务，需要考虑企业投资的成本、风险与收益，鼓励、引导其积极参与职业教育，采取措施使企业在投入高等教育过程中获取“益处”，合理诉求得以满足，“予”与“取”能够平衡[13]。

1.满足企业对技术人才的诉求

企业注资高等职业教育，最直接的诉求即是资本投入院校为企业对口培育合适人才。要破除目前企业需求与毕业生结构上的矛盾，就要从人才培养全程入手，鼓励企业参与学校教育的专业建设、教材编写、人才培养模式设计等工作，并参与对人才培育质量的评价，使企业能根据需求“量身定做”合格的专业特色人才。如，德国“教育职业”就是根据企业实际需求设定职业学校，这些职业学校所开设的专业以职业为基础，根据校企合作中企业所需进行设定[14]。在现有校企合作“定单班”、“合作班”的基础上，在实践中落实“工读交替”、“人才订单”等人才培养模式，为企业提供人才储备，使学校成为符合企业要求的应用型、技能型人才“蓄水池”。

2.满足企业提高综合竞争力的诉求

企业投资高等职业教育，可以提高企业的核心竞争力，这主要体现在企业人力资源的素质提升、科研攻关能力增强、企业形象的宣传等三个方面。人力资源的素质提升方面，企业可通过在院校内投资建立实训室，利用院校的人才资源，为本企业员工提供培训;院校可以指派教师到企业给企业技术人员授课;院校面对企业及其他社会人员开展职业培训与技能鉴定、资格认证等，投资企业可享受获得免费、优先培训待遇。科研攻关能力增强方面，企业在日常生产、产品转型升级方面必然需要技术咨询、科技攻关，院校发挥人才、技术密集的优势为企业解决日常生产中的问题，也可独立或与投入企业共同研发技术难题，企业获得研发成果的优先使用权或拥有知识产权。企业形象的宣传方面，通过“冠名班”“冠名院（系）”“冠名大赛”等方式辅之以媒体宣传，提高企业的知名度、美誉度，这无疑是效果良好的市场宣传。

3.满足企业对保障政策的诉求

政策是企业投资高职教育的制度保障，人大、政府可参照德国实施“双元制”职业教育的做法（德国政府1953年出台综合性职业培训条例，1969年颁布《联邦职业教育法》，此后陆续颁布《职业教育促进法》《职业培训条例》等一系列法律法规），制定、颁布法律法规，明确院校、企业、政府的责、权、利，使利益各方的诉求能以规范化、制度化的方式表达出来，并随着经济社会的不断发展，不断进行修改和完善。如，对1996年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》的修订和完善，亟需从法律层面为企业投资职业教育提供方向和保障，借鉴德国的先进经验，建立完善的企业投资职业教育保障机制[15]。还需制定相关法律法规的实施细则，特别是落实对于企业投入高等职业教育的税收优惠与财政补贴，如：为了鼓励企业投资职业教育，德国政府为企业提供一定的培训补助、税收优惠政策和人力物力等支持[16]。

（三）对社会捐赠采取驱动政策和专业化管理

1.税收杠杆等政策驱动社会捐赠

一方面，要从法律法规层面执行、完善、修改《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国税法》等法律法规，在此基础上制定激励捐资助教的具体细则，从税收杠杆、社会名誉等方面保证做出善举的捐赠者能“名利双收”。如，在应纳税所得额中全额扣除对高等职业教育的公益性捐赠，努力为高等职业教育筹集更多社会捐赠资金。另一方面，政府应加强监管，并对社会捐赠给予一定比例的财政经费配套投入。设立充足的配套资金，更好地吸引来自社会组织和富裕阶层对高等教育的捐赠投入[17]。

2.专业化的管理保障社会捐赠

政府、院校应对社会捐资的管理建立一套完备严谨的制度，实现接受社会捐赠的规范化、专业化，提高社会捐资使用的透明度和效率，让每一笔捐款都有明确的“着落”，这能间接促进社会捐赠的积极性。如：打造校友会、基金会等接受捐赠平台，建立收支透明的捐赠监督机制，明确严格、符合捐赠者意愿的使用机制，建立可行的、符合中国文化的捐赠回报机制以及以类似“投资基金”方式对现有捐赠的保值增值机制等。

（四）创新融资工具和所有制形式

企业、社会团体、个人直接将资本投入高等职业教育固然可取，但在市场占资源配置主导地位的今天，利用资本市场调节社会资本对高等职业教育的投入，或许更切合实际、更易获得“给”与“予”的平衡。因此，可以推行债券、证券、投资基金、彩票等金融投资工具，从社会募集资金，以合理的投资回报间接吸引社会资本投入高等职业教育。

1.发行高等职业教育债券

《中华人民共和国教育法》第六十二条规定“国家鼓励运用金融手段、信贷手段，支持教育事业的发展”。这一规定为发行高等职业教育债券提供了法律依据。国家可考虑优先发行专项债券来筹集高等职业教育经费，努力改变高等职业教育投入相对较弱的状况。

由于教育事业的特殊性，发行高等职业教育债券要通过系统、专业论证，解决好发行品种、发行期限、发行价格、发行方式、债券使用等事项的问题。同时资金获利形式也有其特殊性，不单纯以货币形式支付，如果企业购买债券归高等职业院校使用，那么，院校可以教育培训、科研成果、攻克技术难题等形式来支付债券本息。

此外，可探索发行教育彩票、公益性教育基金、教育证券、融资租赁等方式从社会募集资金，充分利用资本市场融资，吸引社会闲散资金，为社会资本投入高等职业教育、获取适当回报提供便捷路径。

2.试行混合所有制

作为2014年全国职教工作会议和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中的一个重要亮点，全国人大今年更是提出，要探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理的机制，推动公办、民办职业教育共同发展[18]，将产权与经营权分开、所有权与办学权分开，这为混合所有制的试行提供了政策依据。“混合所有制职业院校”意在破解职教与行业需求两张皮、职教投入不足等问题，但混合所有制职业院校涉及投资、产权、经营、收益等方面的多元混合，需要相关观念性障碍的破除，法律、制度和政策的顶层设计与政府的适度监管，在此基础上，明确界定民间资本的基本权益、管理标准和准入边界，明确控股权及决策权[19]。

当前，可尝试在实施股份制改革的基础上试行混合所有制，如：商业银行可以将高职院校借款部分转为股权投资，成为持有贷款院校的股权持有者，参与高等职业教育办学;采用政府和社会资本合作（PPP）模式建设基础设施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、建设-拥有-运营（BOO）等多种合作模式;探索建立职业院校混合所有制二级学院，引进当地企业建设“校企共同体”等[20]。民办院校允许职工以资本、知识、技术、管理等方式持有院校股，同时鼓励社会资本积极新建混合所有制职业院校等。

总之，我国高等职业教育事业处于发展的关键时期，迫切需要加大投入，但当前财政性教育经费投入不能满足高等职业教育事业发展的需要，吸引更多的社会资本投入到高等职业教育领域，是破解高职教育发展财力约束的有效途径。鉴于当前企业、社会团体、个人参与高等职业教育积极性不高，社会捐赠规模过小且不够规范等情况，有必要采取以下措施进行环境营造、利益激励、政策驱动、管理创新与机制保障：一是搭建“立交桥”，增强高等职业教育吸引力;二是满足企业诉求，激励企业参与高等职业教育;三是政策驱动和专业化管理，吸引社会捐赠;四是创新融资途径和所有制形式，发放教育债券，筹建混合所有制高职院校。多种措施并举，形成合力，最终形式“政府主导、家庭分担、社会投入”的高等职业教育投资主体多元化格局。与此同时，需要防止两种现象发生：一是防止社会资本投入的资金、设施、设备使用效率过低，大量仪器设备处于闲置状态;二是防止过度商业化。为了筹集办学经费，高等职业院校吸引企业参与、开发学生劳动力，很可能诱使高等职业院校过度商业化、企业化，过量减少高职院校教学课时，影响高级技能型人才培养质量。

参 考 文 献

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On the Situation and Problems of Social Capital Devotion in Chinas Higher Vocational Education and the Countermeasures

Cui Yuping，  Yang Yujie

Abstract  In a critical period of development of higher vocational education enterprise in our country， increasing investment amount is around the corner. Because the current financial education spending and household spending still cannot meet the needs of higher vocational education， improving the social capital spending on higher vocational education is imperative. Given that the enthusiasm of current enterprise， social organizations， individuals involved in the higher vocational education is not high， the scale of social donation is too small and not standardized， and so on， a series of incentives， support measures should be taken to promote social capital for the higher vocational education. The diversified investment mode of higher vocational education ，which is "government-led， family share， social investment”， could eventually formed.

Key words  higher vocational education; social capital devotion; diversification of investment sources

Author  Cui Yuping， professor of Suzhou University （Suzhou 215123）; Yang Yujie， postgraduate of Suzhou University