民办高校内部治理结构的制度设计探究

民办高校内部治理结构的制度设计探究

李雷

(黑龙江外国语学院校办公室，黑龙江哈尔滨150025)

摘要：民办高校由于其体制和机制的特殊性，治理结构更有其自身的特点和特殊性。从十个方面对民办高校的治理结构进行了设计。其中，“三权分立制衡机制”是最基本、最核心的制度，“三方双向互进机制”是根据民办高校党组织特殊地位和作用做出的特殊设计，具有一定的创新性。其余各项设计都具有鲜明的现代大学制度时代特征和民办高校的特点。

关键词：民办高校；治理结构；制度设计

收稿日期：2014-11-15

基金项目：黑龙江省教育科学“十二五”规划2011年度项目牵动计划重点项目(QDB1211001)

作者简介：李雷(1983—)，女，黑龙江哈尔滨人。助理研究员，硕士，主要从事高等教育管理研究。

中图分类号：G647文献标志码：A

建设现代大学制度是教育规划纲要提出的任务，教授治学是其核心，章程建设是其抓手。[1]但从公办大学试点推进情况来看，由于受原来体制和各种利益关系的掣肘非常严重，在重要制度和关键环节上，短期难以实现突破。民办高校在体制机制方面具有公办学校不可比拟的灵活性，特别是在组织架构、人事安排、经费使用等方面的自主权较大，利益关系也相对简单，有望在国内率先建立比较完善的现代大学制度，为民办高校办成一流大学提供最大的体制红利。本文拟从学校内部的视角，对民办高校治理结构的制度设计进行研究。

一、决策权、管理权、监督权的“三权分立制衡机制”

我国的民办高校普遍实行的是理事会(董事会)领导下的校长负责制。因此，理事会(董事会)是学校的最高决策机构，行使的是决策权。校长的职责是教育教学和行政管理工作，行使的是管理权。校长由理事长聘任，校长与理事长之间是委托代理关系。与公办高校在党委领导下设立的纪检监察部门不同，民办高校设立独立的监事会，行使监督权，决策权、管理权、监督权是相对独立的权力，不能相互越位。民办高校内部形成的决策权、管理权、监督权是学校内部相对独立相对制衡的机制，这种机制防止了学校内部权力的滥用，是民办高校治理结构的最基本制度。但当前的基本状况是：三种权力边界模糊，决策权时有越位，管理权难以到位，监督权经常缺位。这些状况都制约着民办高校的健康发展。

二、理事会(董事会)、校长办公会(校务委员会)及党委会三会成员的“三方双向互进机制”

在民办高校中，实现党组织的政治核心作用、组织监督作用、思想保障作用是当今需要研究和实践的重要课题。理事会和校长办公会在实现分权但不越位问题也是民办高校内部治理结构中需要正确处理和很好解决的现实问题。我国的《高等教育法》虽然规定了党委和校长的职责范围，但在具体的管理活动中，校长与党委存在着交叉、重叠的现象。因此，必须将学校党委的职能与校长的职责划分得非常清楚。[2]为使“三会”在坚守各自职权和职能的同时，又能实现相互理解相互沟通，从而减少内耗，相互理解、相互沟通、相互支持，在“三会”相对独立的情况下，使“三会”成员实现三方双向互进机制，使“三会”在行使权力和开展工作时都能使另外两会成员有知情权和表决权，从而使学校的内治理结构形成了自然和谐的治理机制。

三、行政权力和学术权力的“二权分立机制”

大学本身是个学术组织，发展学术是大学的本质属性，但在现行大学治理中，往往出现行政权力泛化现象，学术权力受到挤压。[3]这种现象在民办高校中更为突出，有些学校不仅没有独立的学术组织，有学术组织的，其学术权力也常被行政权力取代。因此，在民办高校内部的治理机构中，一是要成立专门的学术组织，使学术权力和行政权力分立；二是要确立学术组织独立行使学术权力的机制，防止学术权力的异化；三是要加强学术道德建设，防止学术自身的腐败。加强民办高校学术权力建设，是民办高校走向强盛的必然选择，也是大学本真的回归。民办高校内部建立行政权力与学术权力的“二权分立机制”是民办高校内部治理结构中需要着力解决好的制度安排。

四、以教代会和学代会为主渠道的“利益相关者民主监督机制”

民办高校中以教师为主体的教职工群体和以学生为代表的学生群体，是学校内部除举办者和管理者外的两大重要利益相关者。为维护和表达这两个群体的利益诉求，学校内部都要建立和完善教职工代表大会制度和学生代表大会制度。“两会”不仅要审议与教职工和学生密切相关的议案和规章制度，以此保障教职工和学生对学校事务的知情权、参与权、监督权和表达权。[4]同时，学校的领导和部门工作都需要接受民主评议，从而实现对学校工作的民主监督。当前各民办高校内部虽然都设有教代会和学代会制度，但教职工特别是学生参与学校民主管理和监督机制有待进一步加强和完善，特别是对其利益相关的重大事项，应享有充分的知情权、审议权和表决权。学校还应注意发挥工会组织在学校中表达民意和参与决策的作用。

五、建立和完善教职工和学生的“权益保障机制”

高校内部的教职工和学生，在学校领导和管理者面前，常被视为管理的对象，因此在受到处分或受到不公正待遇时，缺少正常的申诉和保护渠道。因此，首先要在学校章程中明确规定教职工和学生拥有的权利和义务。同时还要建立专门的教职工和学生的申诉机构和申诉机制，学校还应主动为教职工和学生提供法律援助，从而形成学校内部完整的权益保障机制。

六、民办高校内部的“委托代理机制”

民办高校内部实行的是理事会领导下的校长负责制，校长经理事会审议通过后由理事长聘任，并报教育行政主管部门核准或备案。因此，校长与理事长(理事会)之间在法律上是一种委托代理的关系。这种委托代理关系是委托人(或一些人)委托其他人(代理人)根据委托人的利益从事某些活动，并相应的承担一定的权利和义务。在民办高校内部，理事长与校长间的委托代理关系与公办高校校长由上级主管部门任命的关系是两种不同的机制。在委托代理关系中，为达到委托人的意志和目标，不仅要建立必要的激励和约束机制，还要建立发生分歧或冲突时的沟通和协调机制。这种委托代理机制下的激励约束机制和沟通协调机制，是民办高校内部特有的不同于公办高校的特殊机制。这种委托代理机制的建立并顺利实施，是当今中国民办高校内部治理结构中特有的机制，这种关系常因信任危机和意见相左而受到挑战。因此，完善这种民办高校治理中的委托代理机制也是当前值得关注的课题。

七、以顾问委员会为主渠道的“社会监督与参谋咨询机制”

有些民办高校设有顾问委员会，是学校重要的参谋咨询机构。委员会一般由知名学者、社会知名人士、政府官员、企业家、学生家长代表、校友代表等组成。委员会主要从事法律法规的政策咨询、学校重大政策方案的论证咨询、学科专业建设咨询以及办学项目的咨询。顾问委员会还有对学校现行政策和决策进行监督和质询的权力。因此，顾问委员会是站在校外的视角对校内事务进行监督和咨询，这种机制具有较高的权威性，但缺少足够的执行性，顾问者，对本人和学校双方都存在可问可不问的局面。

八、以政府主管部门为主体的“监督与保障机制”

《民办教育促进法》中明确规定：“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”近年来虽然有多种优惠扶持政策出台，但就总体而言，国家有关部门对民办高校总体上还是管理得多，支持的少；检查得多，服务的少。甚至在一些问题上仍然有歧视行为或不公平待遇。当今中国，民办高等教育已成教育体系中不可或缺的重要地位，成为国家教育事业的重要组成部分，在这种情况下，建立和完善政府有关部门对民办高校的监督与保障机制，已成为民办高校外部治理结构的重要内容。

九、以行业协会为主渠道社会媒体参与的“行业自律与监督机制”

民办高校的办学行为倍受社会和媒体的关注，学校常以规范办学、依法办学、行为自律取信于民。同时，国家到地方都有“民办教育协会”等行业组织，协会在协同行动、交流经验、“抱团取暖”、共同发展中发挥着重要作用。协会在代表民办高校发出共同心声的同时，更是推动行业自律，实现自我监督、自我约束、自我管理的行业组织。另外，社会媒体对学校的舆论监督更被学校所重视。如果政府的监督用的是“权”， 则协会自律用的是“情”，而媒体的监督用的是“信”。亲情和诚信对民办高校治理和监督机制也是一种社会监督职能的重要体现。

十、建立学校、政府、社会多渠道的学校“财务监督与审计机制”

《民办教育促进法》规定：“民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定设置会计账簿。”学校内部还要设立专门的总会计师岗位。民办高校要由有资质的审计机构对学校的财务状况做出年度审计，学校还要按时向政府有关部门报送学校年度财务状况报表，必要时还要接受政府组织的财务审查。这些活动保证了学校的财务活动同时接受学校、社会、政府三方面的监督。这既是确保民办高校财务安全、避免财务风险、规范财务管理的有效途径，也是民办高校健康发展必须构建的治理机制。

参考文献：

[1] 林群.大学章程应有效推动高校内部治理结构调整[J].教育研究，2013(9)：50-52.

[2] 屈潇潇.我国民办学校内部治理结构的政策与制度分析[J].高等教育研究，2011(9)：70-75.

[3] 徐志平.完善大学内部治理结构应注意把握的几个问题[J].国家教育行政学院学报，2014(1)：9-13.

[4] 郭平，黄正夫.大学内部治理结构的功能及其实现路径[J].教育研究，2013(7)：68-73.

[责任编辑范藻]

System Design of Inner Governance Structure in Private-Owned Colleges

LI Lei

(Administrative Office of Heilongjiang Foreign Languages College,Ha'erbin Heilongjiang 150025,China)

Abstract:The governance structure of private-owned college has its own feature and specificity due to its special system and mechanism. The governance is concerned to ten structures,among which the primary and key is “checks and balance” and the system of “three parties' development together” is somewhat creative for it suits the special position and role of the Party. The other eight designs are characteristics with modern universities and private-owned colleges.

Key words:private-owned college; governance structure; system design