关于省级义务教育学校办学基本标准的思考

●赵雄辉 汤宇婷

关于省级义务教育学校办学基本标准的思考

●赵雄辉 汤宇婷

义务教育学校达到本省（区、市）义务教育学校办学基本标准是义务教育发展基本均衡县（市、区）评估认定的前提条件。在省部联动推进义务教育均衡发展的背景下，各省份陆续出台义务教育学校办学基本标准。本文从标准制定的目的、内容等方面进行思考，以期深入了解义务教育学校办学基本标准，帮助基本均衡县（市、区）评估认定工作的开展。

义务教育学校办学基本标准；义务教育均衡发展；督导评估

依据教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》做出的规定，义务教育学校达到本省（区、市）义务教育学校办学基本标准是国家进行义务教育发展基本均衡县（市、区）评估认定的基本前提。因此，深入思考各省（区、市）义务教育学校办学基本标准，对于依据标准推进基本均衡县（市、区）评估认定工作、促进义务教育均衡发展很有意义。

在基本完成“两基”任务之后，人们对于基础教育的需求逐渐从“有学上”转变为“上好学”，义务教育领域开始以“均衡”理念引领发展。2011年3月至2012年9月期间，教育部与全国除港澳台地区之外的全部31个省（区、市）签订了义务教育均衡发展备忘录。在备忘录中，教育部与各省（区、市）明确了各自的责任、目标任务和措施，以推进义务教育均衡发展。备忘录的签署，标志着省部联动推进义务教育均衡发展机制的形成，省级政府以及教育行政部门承担更加明确的责任。义务教育学校标准化建设是各省（区、市）备忘录中明确规划的发展举措，以此改善薄弱学校办学条件，均衡教育资源。推进学校标准化建设，其前提是有标准可依，因此2011年前后形成了各省（区、市）制定并颁布标准的高峰期。

一、明确省级义务教育学校办学基本标准制定的目的

标准是现代社会有序活动必不可少的一项内容，对于市场经济来说，标准是其有序化发展的技术基础，[1]对于教育领域来讲，标准亦是促进教育有序化发展的技术基础。具体到省级义务教育学校办学基本标准，便是要充分有效的利用标准，以达到有序推进义务教育均衡发展的目的，这样一种有序性，体现为公平与质量的统一。实现公平与质量的统一是制定省级义务教育学校办学基本标准最根本的一致性目的。

（一）教育有序发展：公平与质量的统一

公平与质量本身并不存在冲突，两者皆是教育发展追求的目标，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》明确把“形成惠及全民的公平教育”与“提供更加丰富的优质教育”作为教育发展的战略目标。但是在教育发展的实践过程中，由于时间与资源的有限，往往造成两者的对立。在过去一段时间内，由于追求短期快速的提高教育教学质量，而导致资源的过度集中，教育公平受到损害，高校中贫困地区生源所占比例越来越低，薄弱学校与优质学校间的办学条件差距越来越大。对于公平与质量的追求，是教育发展的动力源，是支撑起教育前进的两条腿，只有两条腿的力量都足够强大，才能走出和谐健康的步伐。

（二）制定标准是促进公平与质量相统一的有效途径

标准具有一定的强制性，省级义务教育学校办学基本标准的制定实际上是省域内教育教学资源分配方式的重新规定，保障了薄弱学校办学的基本条件，能够有效的缩减校际间办学基本条件的差距，从整体上提升教育教学质量、保障教育公平。制定标准能够促进公平与质量的统一，主要体现在以下几个方面：

第一，强化政府职能。政府在义务教育均衡发展中，职能存在着一定的缺位、越位问题，影响了政府在义务教育均衡发展中应发挥的作用。[2]自教育部与各省（区、市）签订义务教育均衡发展备忘录以来，省级政府职能得到了进一步的明确。在义务教育学校规范化建设过程中，政府具有规划、筹资、管理的职能，[3]制定义务教育学校办学基本标准是政府职责所在，同时也进一步强化了其在推进义务教育均衡发展中的职能。各级政府可以依据标准规划办学，突破学校用地等难题；依法筹资，切实保障每一位学生享有基本的教育教学资源；加强管理，全面提高义务教育学校办学的整体水平。

第二，整合区域内教育教学资源。义务教育不均衡主要体现在教育教学资源配置的不均衡，改善资源分配不均的现状是制定省级义务教育学校办学基本标准的目的之一。教育资源的配置是计划方式与市场方式的结合，[4]制定标准是政府运用计划方式调节资源分配的重要手段。《北京市中小学校办学条件标准》在总则中写到：“要加强本区域内教育资源的统筹规划。充分利用和整合各种社会资源，推进教育资源的优化配置，注重资源共享，提高资源使用效益。”对于校舍面积、生均图书册数以及师资队伍等基本的办学条件进行了规定，促使不达标的学校向政府、社会寻求资源、进行改建，督促新建学校保证建设标准，促进农村学校布局调整，整合分散的教育教学资源，提升区域内整体的办学水平。

第三，利于均衡发展督导评估。制定标准是督导评估必备的技术条件，科学、完善的标准体系有利于督导评估工作的开展，督导评估工作的顺利开展则有助于深入推进义务教育均衡发展。标准简明扼要的说明了义务教育学校办学需要达到的基本条件，其内容维度便是督导评估主要的指标对象，其形式以表格为主更是便于督导评估的操作与执行。以《福建省“义务教育标准化学校”建设基本标准》为例，全篇只一个表格，分为项目、分值、评估标准以及评估办法四个部分，项目部分又细分为A级指标和B级指标两块，完全便于义务教育均衡发展督导评估工作的开展，具有很强的操作性。

第四，促进学校有序发展。在市场经济中，不良竞争以及马太效应的显现，皆容易导致寡头的形成。在教育领域，也存在这样处于资源链顶端的超级学校，它们汲取区域内的优秀资源，导致其他学校陷入发展的困境。教育是公益性事业，政府调控是控制不良竞争的有效手段。通过制定标准这一政府行为，将有助于保障学校的最低发展水平，控制校际间对于生源、师资等的不良竞争，促进区域内学校的有序发展。另外，《标准》还将影响学校办学的消极物质条件（如网吧等）进行控制，保证学校教学的正常秩序不被打扰，有序进行。

二、科学界定省级义务教育学校办学基本标准的主要内容

省级义务教育学校办学基本标准内容丰富，一般通过借鉴理论成果、总结实践经验、参照已有标准等方式进行反复推敲、征求意见直至形成最终的文本并付诸实践。

（一）标准主要内容的分类

根据标准制定内容表述的方式与目的来看，可分为操作性内容与导向性内容；根据标准内容的一致性来看，可分为一般性内容与特色内容。

1.操作性与导向性内容

标准的操作性内容是指主要以便于督导评估，即“达标”所需要的具体规定为主的内容，主要以表格的形式出现，如《山西省义务教育阶段中小学办学标准（试行）》中含有10个附件，全都以表格的形式对于建设用地、音乐设备等做出了详细的规定。导向性内容是指主要以体现义务教育未来发展导向的标准内容，多表现为文字，写在标准的开头。例如《北京市中小学校办学条件标准？第一部分“总则”的内容，便是强调“基础教育高标准高质量均衡发展”的基本导向。一般说来，标准既有便于督导评估的操作性内容，也存在教育未来发展的基本价值理念导向，只是各省份对于两者的倾向不一，部分省份更注重理念导向，而有些则强调便于操作。

2.一般性内容与特色内容

不同省份制定的义务教育学校办学基本标准主要内容比较一致的包括办学条件、队伍建设、教育教学以及学校管理四个方面。办学条件指办学所需要的最基本的硬件设施以及规模要求，包括学校规模、学校设置、用地面积、校舍面积、设备设施等，是保障教育教学活动正常开展的物质基础；队伍建设指办学所需要的人力资源，包括领导班子、教师队伍以及其他员工，为开办学校提供了组织条件；教育教学是学校办学最主要的工作，涉及到办学方向、德育工作、教学工作、评价考核等多个方面；学校管理部分的标准内容主要为办学的各项规章制度，涉及到办学的一些基本原则。这四个方面的具体要求依据省情而定，表现出各自的特点。以办学条件中设施设备包含的生均图书册数为例，要求最高的为天津市，小学要求30册，初中要求40册，最低要求的为甘肃、福建等地，小学为15册左右，初中为20册左右。

特色内容是指在各省份依据自身义务教育发展状况以及其他社会经济因素而制定的颇具特色的内容。例如《江苏省义务教育学校现代化办学标准》包含“办学理念与办学行为”、“学校管理与办学特色”，是将办学理念以及办学特色纳入标准内容的唯一省份。办出学校特色是高阶段均衡发展的要求，“着力于引导、鼓励学校在教育资源均衡配置的基础上，基于学校办学的历史传统和文化积淀，回归学校本色，回归教育培养人的本质”。[7]江苏省在标准中写入对于办学特色的要求，表明义务教育发展已经进入较高水平的均衡发展阶段。

（二）标准执行过程中遇到的问题

从全国范围内来看，大部分省（区、市）在颁布标准之后，办学条件在总量以及生均层面上均得到了普遍的持续性改善，但同时其执行依旧遇到一些难题。一是标准规定的尺度问题难以把握，过于具体细致的内容不利于学校自主建设，太宽泛又达不到督促建设的操作性要求；二是标准的超前性与办学实际之间的矛盾，具有超前性是标准能够促使学校发展的原因，但是对于物质资源的超前要求，导致一些不具备使用条件的学校造成教学设备、仪器等的闲置与浪费，应当严格把握省域内教育、经济、文化等方面的实际情况，把标准的超前要求控制在学校发展的“最近发展区”内；三是在表述上存在不严谨的情况，执行过程中难以确切的把握。部分地区考虑类别划分时没有涵盖所有的情况，例如对于生均图书册数的要求，重庆市根据班级规模来做区别，分为“12个教学班以上”以及“12个教学班以下”，弄丢了“12个教学班”，有所欠缺考虑。

三、省级义务教育学校办学基本标准的监督保障机制

省级义务教育学校办学基本标准的有效运用需要完善的监督保障机制，以督促各级政府按照标准建设学校。一般说来，标准的实施遵循分级负责的原则，每一级的政府以及教育行政部门各负其责以保障标准的有效实施。

省级政府以及省级教育行政部门主要负责统筹协调工作，通过各项政策的制定来保障标准的科学实施。例如黑龙江省将学校标准化建设纳入省政府工作的重点工程，颁布了《黑龙江省人民政府关于实施义务教育学校标准化建设工程的意见》、《关于做好义务教育学校标准化建设规划的指导意见》等配套文件，以统筹指导标准在省内的实施；区县一级政府负责制定具体的实施规划并组织实施，立足于各自县 （市、区）的经济、教育发展状况，根据标准的具体内容来制定实施的步骤与年限，承担建设标准学校的主要责任；教育部则主要以开展义务教育均衡发展督导评估工作来监督保障标准的实施，2013年以来，新一轮的义务教育发展基本均衡县（市、区）的评估认定工作便是以达到标准为基本的前提条件。

四、省级义务教育学校办学基本标准的价值转向

价值取向是指导人类实践活动的动因，新的教育理念产生及发展的过程，也是价值转向的过程。均衡发展是我国今后很长一段时间内义务教育的战略目标，制定省级义务教育学校办学基本标准是实现这一战略目标的重大举措，表现出与以往相关政策、举措的不同，其内在的价值取向已然发展改变。

（一）从关注效率到注重公平

与过去以效率为先、鼓励一批学校重点发展不同，省级义务教育学校办学基本标准的制定以均衡发展、教育公平为导向，聚焦处于不利地位的学校，保障弱势学校的发展机会，在于保障义务教育发展底线公平。标准作为统一的也是强制性的要求，只对学校办学基本条件的下限进行了要求，而不会阻碍社会捐资办学以及学校的高水平发展。

（二）从注重受教育机会的保障到强调教育教学基本质量的保障

义务教育发展的任务从“普及”过渡到“均衡”发展。“普及”在于保障适龄儿童的入学机会，强调儿童的受教育权利，体现公平理念中“机会均等”的思想。尽管一些农村的教学点只有一名教师、教学设备严重缺乏，基于保障上学率的要求，这样的教学点也得以开设。“均衡”则注重保障教育教学的基本质量，在资源有限的情况下，优先保障处境不利学校的发展，体现公平理念中“补偿平等”的原则。学校办学必须达到标准所规定的具体要求，否则不具有办学的基本资格。

（三）从单项性标准到全面性办学标准

在颁布省级义务教育学校办学基本标准前，各省（区、市）多颁布有针对当时教育教学实际，从不同侧面进行某一单项内容的规范。以天津市为例，在2008年颁布《天津市义务教育学校现代化建设标准》之前，天津市涉及办学条件的文件有《天津市中小学教学仪器配备标准》、《天津市义务教育学校实验室及功能教室设备管理规范》、《天津市义务教育学校信息化建设规范》等。省级义务教育学校办学基本标准包括建设用地、教师队伍、教学管理等，具有全面性，能够涵盖义务教育学校办学的基本条件，使其成为一个系统的、整体的范畴。

（四）从管理学校到建设学校

省级义务教育学校办学基本标准强化了政府的职能，更加突出强调政府在义务教育发展过程中的建设作用，而不仅仅是管理。政府应当按照标准的各项规定建设义务教育学校，避免建造不合格的学校。对于学校自身来说，标准本身具有的适度超前性质给学校提供了一条主动建设的路径，其中对于办学物质条件进行适度超前的规定，能够激活新的教育观念与教育模式创新，[5]为学校的良好发展提供了各项条件保障与能力基础，为学校自主性的充分发挥、专心办学、提高教育质量及优质发展提供了种种可能。[6]

（五）走向现代化建设

省级义务教育学校办学基本标准依据时代发展而制定，体现了教育现代化的要求。部分省份直接以现代化标准命名，如《江苏省义务教育学校现代化办学标准》；更多的则是将现代化的要求体现在具体的标准内容上，例如《北京市中小学校办学条件标准》中对于现代教育技术设备的规定，要求“各类中小学校应当根据现代化教育教学技术手段发展的实际，配置以网络技术为代表的现代信息技术设施设备和其他的现代教育技术装备”。除去设施设备的现代化要求，对于办学行为与理念的相关规定同样与时俱进，体现现代化建设的基本要求。

省级义务教育学校办学基本标准的制定为区域内义务教育均衡发展提供了技术基础，包括办学条件、队伍建设、教育教学、学校管理等办学的基本内容，体现出追求公平、保障教育教学基本质量、注重全面性评价、强调建设学校以及推进现代化办学的价值取向。科学有效的运用《标准》，将进一步强化政府职能、整合区域内教育教学资源、利于均衡发展督导评估以及促进学校有序发展。

[1]郑卫华．标准作用的再认识[J]．标准科学，2003，（6）:4-6．

[2]王丽慧．政府在义务教育均衡发展的职能定位[J]．才智，2008，（11）:248-250．

[3]胡劲松．义务教育规范化学校建设中的政府职能——基于广东省欠发达地区的研究 [J]．华南师范大学学报：社会科学版，2013，（2）: 33-37．

[4]赵琦.义务教育资源共享的博弈分析[J]．教育发展研究，2014，（6）:35-39．

[5]《北京市中小学办学条件标准》编制小组．《北京市中小学办学条件标准》编制和实施的原则[J]．教育科学研究，2004，（2）:13-14．

[6]孙向阳．义务教育学校现代化办学标准：价值转向及指标体系建构——以江苏省义务教育学校现代化办学标准研制为例[J]．教育理论与实践，2012，（35）：15-17．

[7]李宜江，朱家存.均衡发展义务教育的理论内涵及实践意蕴[J].教育研究，2013，（6）:59-64.

（责任编辑：曾庆伟）

赵雄辉/湖南省教育科学研究院副院长，研究员，教育学博士，主要研究方向为教育政策、课程与教学论

汤宇婷/湖南大学教育科学研究院硕士研究生，主要研究方向为教育管理