城乡义务教育一体化治理及其路径探析*

●周 晔

城乡义务教育一体化治理及其路径探析*

●周 晔

城乡义务教育一体化治理是国家破除城乡义务教育二元体制，实现教育公平的必然战略路径选择，当前，要克服城乡义务教育分治的思维定式和路径依赖，在城乡义务教育公平有质量的发展的价值追求与城乡义务教育均衡发展和城乡义务教育一体化发展的目标指引下，有步骤地选择分级推进和跨区域推进两种路径，并动用各级政府的财政工具，来实现城乡义务教育一体化治理。

城乡义务教育一体化治理；教育公平；路径选择；财政工具

20世纪末以来，社会对教育公平的关注急剧升温，回应社会诉求，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下简称《教育规划纲要》）“把促进公平作为国家基本教育政策”，提出教育公平的“重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体”。国家新近提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，那么，在教育领域的治理体系中，促进义务教育均衡发展的国家战略路径选择是城乡义务教育一体化治理。

一、“治理”引介与“本土化”

自1989年世界银行首次使用“治理危机”（crisis in governance）来概括当时非洲面临的可持续危机以来，“治理”（governance）开始在西方学术界流行开来，并逐渐取代公共行政中的“管理”与“统治”，①当今学术界对“治理”宠爱有加，并且提出了公共治理、政府治理、社会治理、国家治理、全球治理、地方治理、大学治理、公司治理等概念，“治理”已发展成为一种很有解释力的理论和分析框架。

从罗茨（R.Rhodes）等有代表性的学者和全球治理委员会等国际组织对“治理”的界定与阐释②可以概括出治理理论的核心理念，主要包括：（1）主张为公共利益而建立体现法治和责任的公共服务体系，政府、市场与公民社会对公共生活进行平等协商、合作管理，达成公共利益最大化的社会管理过程——善治（good governance）。（2）要求社会系统要素之间的平等协调、对话和互动，追求广泛的共识和参与。（3）强调社会管理过程中权力运行向度的变化。治理是一个上下互动，主要通过合作、协商等方式对公共事务管理的过程，在国家发展上促进有效的大众参与，以改进政府的服务质量和扩大基层民主。

“治理”于我国而言是“舶来品”，我国学界大概是在20世纪90年代中后期才开始关注“治理”理念。就已有研究来看，国内外学者对治理概念的理解与使用具有很大的不同。国外学者在政府是与市场、社会并行的主体的语境下，使用“治理”，政府治理主要指政府内部的治理；而国内学者通常强调“政府治理”，③这是与我国“大政府—小社会”的国情相适应的，自然，对应政府治理这一主体便有了相应的客体，如社会公共事务。另外，从研究层次来看，国外学者依托于民主政治体制，在宏观层面上研究政府、市场、社会的横向关系以及政治层面的公共选择问题，在微观层面研究政府本身，横向结构、纵向结构，并以此为切入点研究治理的模式、结构。国内学者普遍认为，政府治理要以政府为主导，通过“治理”来配置公共资源、协调公共组织，最终达到治理或善治（而不是统治或管理）的目的。

鉴于国内外对“治理”的研究，可以认为，虽然治理是西方学者应对其自身问题提出的理论框架，但是其经过“本土化”后，可为我用。对教育这一公共事务而言，治理理论可以作为一个有力的理论依据和分析框架。将治理理论引入教育领域，将其作为我国教育改革的理论支撑不仅具有适切性，而且具有重大理论和现实意义。本研究就借鉴治理理论的国内外研究，将治理作为城乡义务教育均衡与城乡义务教育一体化的理论分析框架，进而提出“城乡义务教育一体化治理”这一概念。

“城乡义务教育一体化治理”中的“治理”不仅是理论依据，也是方法论，还是目标。治理强调多元主体的共治，最终实现教育领域公共利益的最大化。在我国的具体语境中，教育治理的结构性主体中，政府是最重要的、基础性的和主导性的主体。[1]至此，我们可以归结出“城乡义务教育一体化治理”的基本含义应为：在治理理念与方法论的指导下，以政府为主要主体，通过过程性的一体化手段与方式，使城乡义务教育实现均衡发展和一体化发展。

二、城乡义务教育一体化治理的价值目标

价值目标的确立，关涉治理主体在治理过程中的方向和动力的问题。总体来说，城乡义务教育一体化治理的价值目标是将城乡义务教育办成“人民满意的义务教育”，即“好的义务教育”。这就要求从根本上体现义务教育的公共性和公益性的特征，解决目前城乡义务教育发展不均衡的状态。

（一）价值追求：城乡义务教育公平有质量的发展

义务教育具有的强制性、普及性和免费性的特点，这决定了世界上越来越多的国家将义务教育视为公共产品，视为政府的职责，要求政府提供财政保障，使所有受教育者都能公平接受大致不差上下的教育。

从社会公平的角度来看，义务教育的对象主体是广大人民群众的子女，政府保障城乡一体化的义务教育，有助于广大人民群众子女有均等接受教育的机会，而均等的教育机会又能缩小收入分配的差距，进而促进社会公平的实现。因为义务教育是为人的发展打好基础，为人实现社会向上流动打好基础的教育，良好的义务教育可以帮助弱势者改善其生存状态，提升社会地位，进而缩小社会的差距，减少社会的不公正。“面对未来的种种挑战，教育看来是人类朝向和平、自由和社会正义迈进的一张必不可少的王牌。”[2]政府代表社会施政，政府治理的基本目标是为全体公民谋求最大限度的福利，其中政府利用权力手段维护社会公平是政府的基本职责。而关于义务教育这等关系国运民生之大计，政府必须保证其公平有质量的发展，方才有利于社会公平。

从理论上来讲，义务教育公平有质量的发展，是义务教育发展的应然价值选择，也是义务教育事业本有的理想目标和应有的客观态势。公平作为义务教育发展的内在规定性，决定着义务教育发展的性质和趋向；从实践上来讲，首先，现实中城乡义务教育的差距，主要是公平问题，由教育事业价值选择的偏差所诱致；其次，追求有质量的义务教育是社会对义务教育的现实诉求。所以，只有城乡义务教育公平有质量的发展，才能回应理论应然和解决实际问题。这就决定了城乡义务教育一体化治理的终极价值追求——城乡义务教育公平有质量的发展。

（二）治理目标：城乡义务教育均衡发展和城乡义务教育一体化发展

城乡义务教育一体化治理，它既是手段也是过程，既是目标又是理念，更是教育公平价值追求对义务教育期待的结果，是过程性手段与结果性目标的统一。正如“城乡教育一体化是手段性表述与目标性表述的统一，即‘用城乡教育一体化的手段实现城乡教育一体化的目标’”[3]作为手段，城乡义务教育一体化治理强调的是城乡义务教育在机会分配、资源配置及使用、发展过程中的双向沟通、资源共享、优势互补、互动互助；作为目标，城乡义务教育一体化治理强调的是缩小城乡义务教育差距，实现城乡义务教育公平，即实现城乡义务教育均衡发展和城乡义务教育一体化发展。

三、城乡义务教育一体化治理的两种路径选择

明确了城乡义务教育一体化治理的价值目标之后，须要结合我国实际情况来讨论现实路径。探寻城乡义务教育一体化治理的路径，我们必须考虑以下方面的情势：一方面，我国长久地城乡义务教育分治形成的思维惯性和路径依赖，给推进城乡义务教育一体化治理造成了强大的阻力；另一方面，我国行政管理体制（中央集权、地方分级管理）和义务教育以县为主的管理体制的特点。前者要求克服城乡义务教育分治的思维定式和路径依赖，这是城乡义务教育一体化治理的前提；后者要求处理好政府间的权利义务关系和权力责任关系，也要求充分考虑推进城乡义务教育一体化治理的地域性、步骤性特点。

（一）分层级推进城乡义务教育一体化治理的路径

按行政区划及其隶属关系，在先易后难的原则下，我国区域内城乡义务教育一体化治理现实的纵向路径应该是：县域内一体化→市域内一体化→省域内一体化→全国一体化。

1.县域内一体化治理

《教育规划纲要》提出要“建立城乡一体化义务教育发展机制……率先在县 （区）内实现城乡均衡发展”。这是充分考虑到我国“以县为主”的义务教育管理体制而提出的。当前最有可能和最为紧迫的就是率先在县域内推进城乡义务教育一体化治理，这也是城乡义务教育一体化治理的突破口，会为更高层级的城乡义务教育一体化治理奠定基础和提供经验借鉴。[4]县域内的城乡义务教育一体化治理是以县级政府为最主要治理主体，构建县级政府、县域内学校、社会的新型关系，形成县级政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与义务教育一体化治理的格局。

目前要做好以下方面的改革：一要着力解决好政府包揽权力的问题，实现政府职能的转变，由“全能型”政府向“服务型政府”转变；二要解决政府责任缺位的问题，如对发展义务教育财政投入不足和监管不到位的问题；三要扩大学校办学自主权，凸显学校的主体性，调动学校根据实际办出特色的积极性；四是要形成让社会广泛参与的机制，要积极发挥各类社会组织在教育公共治理中的作用。在政府内部和行政部门之间，也要优化配置义务教育权力，纵向来讲，要给乡镇政府和村委会“下放”、分解权力，充分调动他们的积极性；横向来讲，要在县政府的统筹协调下，将相应权力配置给教育、财政等行政部门，也要明确各自的职责。

多年来各级政府对义务教育进行城乡分治的最直接工具是财政投入制度，最突出表现是对城乡义务教育财政投入的不均衡。所以，对城乡义务教育一体化治理而言，政府财政是最主要和最基础的“治理工具”（当然，“治理工具”还包括制度变革、教育政策革新等）。

“以县为主”的义务教育管理体制决定了县级政府在城乡义务教育一体化治理中必须承担县域内的义务教育一体化治理的财政职责。对县（区）政府而言，推进县域内的城乡义务教育一体化治理，其财政职责主要包括：（1）统筹配置来自上级政府的义务教育经费投入，向义务教育薄弱乡（镇）和义务教育薄弱校倾斜；（2）保证县级财政收入对义务教育配置比重的合理化，并向义务教育薄弱乡（镇）与义务教育薄弱校倾斜；（3）多方筹措义务教育经费，调动社会和企业对义务教育经费支持的积极性。[5]

2.市域内一体化治理

市域内城乡义务教育一体化治理比县域内一体化治理处于更高层级，内容也更为复杂。因为，除了实行与县域内城乡义务教育一体化治理内容和方式同样的治理，还要对市县区级政府和行政机关主体及市县区内各阶段、各类型义务教育学校进行双重统筹治理，对于市级政府，还要负责在中观层面加强对辖域内的市、县（区）政府推进城乡义务教育一体化治理的调控、督导和落实。[6]市域内的城乡义务教育一体化治理将为更高层级一体化治理奠定基础。目前，市域内一体化治理要解决市级政府对义务教育治理权力弱化和责任弱化的问题。

3.省域内一体化治理

尽管在治理内容与方式上与市域内一体化治理没有本质区别，但由于其是在更大范围的一体化治理，而且省域内的各地区之间发展不平衡，有的省辖区域跨度大，区域间义务教育差距明显。所以，省域内的城乡义务教育一体化治理的难度也更大。目前省域内城乡义务教育一体化治理，一是要在省级政府的协调下，建立下级政府间对义务教育发展的沟通和合作机制，做到平台共建和资源共享；二是省级政府要动用省级财政工具，为省域内一体化治理提供财力保障。让省级政府成为推进城乡义务教育一体化治理的最主要的财政责任承担主体，可保证义务教育经费投入的相对稳定性，也符合责任匹配原则；省级政府可以在全省范围内发挥应有的宏观财政调控能力，保证在省内不同地区提供大致相当的义务教育发展条件。从大的方面讲，省级政府要承担省域内义务教育一体化治理的财政职责主要包括：（1）统一规划和统筹分配省域内的义务教育经费，向财政薄弱的市县区倾斜；（2）统筹中央政府和省级政府对下级政府的财政转移支付资金；（3）统筹督促落实省以下各级政府应承担的义务教育经费职责。具体地讲，主要包括薄弱学校改造经费、标准化学校建设经费、学校运转基本经费、农村及偏远地区教师特殊津补贴经费等。

（二）跨区域推进城乡义务教育一体化治理的路径

在分层级推进城乡义务教育一体化治理的路径的基础上，我国城乡义务教育一体化治理的横向路径应该是跨区域推进。相对于分层级纵向推进路径而言，跨区域推进的路径主要是要处理好义务教育的府际关系（intergovernmental relations），包括纵向层级的府际关系和横向同级的府际关系。

1.相邻地区的跨省一体化治理

一是相邻地区的义务教育从社会经济基础和地缘关系角度来讲，具有相似性；二是相邻地区的政府主体合作沟通较为便利。这是相邻地区的跨省一体化治理的“先天”基础和优势。相邻地区的跨省一体化治理，首先，要相邻的各省级政府建立起有效的共同协作机制，形成义务教育跨省一体化治理的共识，建立相应的城乡义务教育一体化治理联动机制，在义务教育领域展开了全方位合作。其次，相邻的省级政府要引导、协调、监督跨省相邻地区的各级政府建立有效的协作联动机制。目前，长三角两省一市已经建立的“长三角教育联动发展机制”，在基础教育等领域展开了全方位合作，特别是区域性的信息沟通平台、师资培训等，在推进高位区域城乡教育一体化方面，为全国相邻地区的跨省城乡义务教育一体化治理作出了表率。对政府财政而言，省级政府要统筹安排与本省相邻省份推进城乡义务教育一体化治理的经费的调度。

2.跨地区一体化治理

我国城乡义务教育的非均衡性不仅表现在地方政府行政区划内，而且表现在地区之间，这就需要在相邻地区的跨省一体化治理的基础上，推进跨地区的一体化治理，需要高层级的治理。《教育规划纲要》提出“率先在县（区）内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”，哪里是“更大范围”？自然指的超出“县（区）内”的范围，当然包括市地内、省域内、相邻地区，最终是全国范围内。所以，跨区域一体化治理需要统筹考虑东中西部地区的一体化治理，进而实现全国城乡义务教育一体化治理。东中西部的城乡义务教育一体化治理处于最高层级，中央政府和地方政府共同为统筹治理主体，二者既要各司其职，又要相互沟通配合，形成合力，把全国城乡义务教育作为一个整体，进行协调统筹，对教育资源进行合理均衡配置，促进地区间教育要素的合理流动。[7]

由于我国各地区间、各省间的经济发展状况很不均衡，使得各地区、各省财政实力和对推进义务教育一体化治理的财政能力不均，所以，中央政府要承担均衡地区间和省际对推进义务教育一体化治理财政能力不均的财政职责，主要途径和方式是财政转移支付。

四、结语

我国城乡二元社会结构体制导致了城乡义务教育的二元结构和非均衡态势，这是学界一致的研判。城乡义务教育二元体制结构不仅是当前推进教育公平和城乡义务教育均衡发展的主要障碍，而且复制和强化了城乡差距。近年来，政府出台了诸多政策来促进教育公平和城乡义务教育均衡发展，但未能从根本上解决问题。何故？一是与原有教育制度（政策）惯性及由其导致的积重难返效应有关，二是城乡二元社会体制还未根本转变，第三，须注意到，城乡义务教育各自问题表征多样，既有教育系统自身的原因，也有教育系统外部的原因，且各自与相互问题致因交织叠加，变本加厉。历史经验和学理依据都昭示，某一（些）方面政策和政策的某一（些）方面的修修补补和单方面的措施行动，都不会根治城乡义务教育不均衡的顽疾。当前，要破解城乡义务教育分治的路径依赖，需要思维变革，需要确立一种更高位的顶层的思维，这就是城乡义务教育一体化治理。只有在城乡义务教育一体化的思维下，才能打破城乡义务教育分治的路径依赖，方能有效推进城乡义务教育均衡发展。这就要求，把城乡义务教育作为一个整体，破除先前城乡义务教育的二元体制结构，打破城乡义务教育各种资源配置的城乡壁垒。

注释：

①关于“治理”与“管理”的区别，从词源学角度考察，“管理”的英语为“management”，它来源于拉丁语“manus”，意为“亲自控制”。“治理”的英语为“governance”，源于古拉丁语和希腊语的“操舵”一词，意为“引导”、“服务”、“操纵”。两者的差异在于，前者更侧重在控制，后者侧重在“引导”和“服务”。在公共事业研究领域，“管理”指取得某些结果，或取得这些结果的管理者的个人责任，而“治理”则是指有效达成目标的过程与结果。而关于“治理”（governance）和“统治”（government）的区别，俞可平教授认为，“首先，治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。”“其次，管理过程中的权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”（见：俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.5-6.）

②罗茨概括出了“治理”的几个基本特征：一是组织专家的相互依存。二是相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动；三是游戏式的互动以信任为基础，有网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；四是保持相当程度的相对于国家的自主性。全球治理委员会认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：一是治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础不是控制，而是协调；三是治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四是治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。（转引自：俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.4-5.）

③当然，也有学者从其他视角来研究“治理”，如俞可平更加从公民社会的视角关注治理问题。（俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.5.）毛寿龙教授主要从政府管理的角度关注治理理论，关注政府自身的运作机制问题。陈振明教授从“网络管理”角度关注治理理论。另外，徐勇教授运用该理论研究“村治”、“乡村治理”等。（徐勇.Governance:治理的阐释[J].政治学研究，1997，（1）.）

[1]周晔，王晓燕.城乡教育统筹治理:概念与理论架构[J].教育研究，2014，（8）.

[2]联合国教科文组织.教育——财富蕴藏其中[M].北京:教育科学出版社，1996.1.

[3]范先佐，付卫东.义务教育均衡发展与省级统筹[A].城乡教育一体化与教育制度创新会议论文集[C]，2011.103.

[4][5][6][7]周晔.城乡义务教育一体化的时代意蕴、形态与政府财政职责厘定[J].当代教育与文化，2014，（5）.

（责任编辑：曾庆伟）

国家社会科学基金“十二五”规划2013年度教育学青年课题“西北农村地区中小学教师队伍结构失衡问题与破解政策体系研究”（项目编号：CGA130159）。

周 晔/西北师范大学教育学院副教授，教育学博士，硕士生导师，主要从事农村教育改革与发展、教育基本理论研究